SPÉCIALES

| icr. Historique des budgets extraordinaires en France. Pas de budgets extraordinaires sous la Restauration, malgré les circonstances spéciales qui les auraient fait excuser. Tentative de budget extraordinaire en i833. Budget extraordinaire constitué en 1837. Lois de i84i et de 1842. Les budgets extraordinaires sont inaugurés dans notre comptabilité en 1862 et y régnent jusqu'en 1870. Comptes de liquidation après 1 870-1 871. Création du budget sur ressources extraordinaires en 1878. Développement excessif de l'institution. Définition du budget extraordinaire d'après les données de cet historique. — §2. Avantages et inconvénients des budgets extraordinaires. Ils contiennent des dépenses nécessaires, facultatives et abusives. Les dépenses qualifiées de nécessaires n'entraînent pas forcément la constitution d'un budget extraordinaire. La qualité facultative des budgets extraordinaires explique les mouvements annuels de leurs chiffres. Les dépenses abusives, conséquence forcée de l'institution, ruinent le budget '; avec elles disparaissent l'ordre et l'économie. Plaintes qu'elles suscitent. Suppression des budgets extraordinaires. — § 3. A l'étranger, en Angleterre, en Allemagne, en Autriche-Hongrie, sauf en Belgique et au Japon, l'unité des budgets est respectée. — | 4- Budget sur ressources spéciales. Motifs de sa création en 1862. Sa définition. Nature et caractère de ses recettes et dépenses : centimes communaux, budgets départementaux, fonds de non-valeurs. Suppression du budget sur ressources spéciales en 1892.

| Ier. — Histoire des budgets extraordinaires.

Le budget ordinaire n'a, pour ainsi dire, pas d'histoire, puisqu'il est le budget légitime ; ses chiffres ont pu varier, mais son institution remonte forcément à la fondation même de la comptabilité. Le budg*et extraordinaire, au contraire, comme un usurpateur, n'a occupé le pouvoir que par intervalles.

Sous l'ancien régime, les Affaires extraordinaires prédominèrent constamment : il suffit de lire les tableaux insérés dans

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les ouvrages de Mallet et de Forbonnais, dans les comptes de Necker, de Calomie et de Brienne, pour s'en convaincre. Nous Favons exposé en détail dans un ouvrage spécial (i). Laissons donc de côté cette époque où les règles budgétaires n'avaient pas encore d'existence.

La Révolution vécut aussi, à peu près exclusivement, de ressources extraordinaires. L'ouvrage précité dresse le compte des milliards absorbés par l'émission des assignats, par la vente des biens du clergé, de la Couronne, des émigrés et des condamnés, par la fonte des cloches, la vente des dépouilles des églises, etc. Arrivons aux débuts mêmes du siècle.

Les comptes officiels du Consulat et de l'Empire ne semblèrent pas connaître les budgets extraordinaires. La loi de finances présentée chaque année au Corps législatif possédait l'apparence d'une irréprochable unité. Mais, en dehors des comptes officiels, un budget extraordinaire, occulte, gigantesque, manié par Napoléon personnellement, surgit bientôt sous le nom de domaine extraordinaire. Le domaine extraordinaire, alimenté par la victoire et la conquête, recevait le produit des tributs imposés aux peuples vaincus, les contributions levées dans les pays occupés par nos armées, les rentes des domaines situés à l'étranger, etc. (2) . Au moyen de ces richesses, Napoléon dota ses généraux et ses soldats, constitua un trésor de guerre dans les caves des Tuileries, encouragea l'industrie en lui prêtant ses fonds libres, et finit par soutenir avec leur reliquat la campagne de France. Le sénatus-consulte du 3o janvier 1810, parlant pour la première fois du domaine extraordinaire, se bornait à dire : « Art. 21 . (c L'Empereur dispose du domaine extraordinaire. » Du moment que l'Empereur disposait seul, la matière sort des cadres de la comptabilité publique.

(1) Les Finances de l'ancien régime et de la Révolution.

(2) Lire Les Finances de la guerre de 1796 à i8i5, par M. de la Rupelle, dans les Annales de rÉcole des sciences politiques, années 1892 et i8q3.

Lire aussi l'intéressant article de la Revue des questions historiques du Ier janvier 1908, où M. Henri de Grimoûard analyse les opérations du domaine extraordinaire, de i8o5 à 1810, d'après les papiers de son trésorier, delà Bouillerie, mis à sa disposition, et dont il a su très heureusement tirer parti.

La Restauration, créatrice de l'ordre financier, n'eut pas, à proprement parler, de budget extraordinaire, malgré les dépenses <lo la liquidation postérieure à i8i4et i8i5; le payement de l'indemnité de guerre, l'entretien de l'armée d'occupation, l'acquittement des créances arriérées, etc., prirent presque toujours (i) leur place régulière dans le budget général. Sans doute, deux colonnes distinguèrent les dépenses permanentes et les dépenses temporaires : mais un total unique, celui du budget de l'État, avait soin de les réunir.

Il en fut de même en 1823, lorsqu'un crédit extraordinaire de cent millions, voté dès le début de l'année, dut couvrir les frais de la guerre d'Espagne. En fait, l'expédition coûta 203.476.000 fr. et le supplément au delà des 100 millions primitifs fut demandé à l'emprunt. Bien qu'on se trouvât ainsi en présence d'éléments susceptibles de justifier l'ouverture d'un budget extraordinaire, le budget i^viiéral engloba toutes les dépenses de la guerre d'Espagne, et les lois de règlement de chaque exercice, après avoir récapitulé les crédits primitifs et supplémentaires concernant l'expédition, les comprirent dans leur total général (2).

En 1828, 1829 et i83o, le gouvernement de la Restauration pourvut, en dernier lieu, au moyen de diverses ressources extraordinaires (3), aux dépenses d'armement nécessitées par la

(1) Par exception, la loi de finances du 28 avril 1816 stipula : « Le budget est « divisé en budget ordinaire et budget extraordinaire. » (Art. 16.) Les recettes et les dépensés du budget ordinaire Turent, en conséquence, séparées des opérations du budget extraordinaire, sans totalisation générale.

.Mais la loi du 20 mars 181 7 s'empressa de réunir l'ordinaire et l'extraordinaire dans un article récapitulatif ainsi conçu : « Les dépenses portées aux trois « budgets mentionnés dans les articles ci-dessus (budget particulier de la dette « consolidée et de l'amortissement, budgets des dépenses ordinaires et extraordi-

« naires), formant ensemble un total de 1 .069.261 .826 fr., seront acquittées »

(Art. 21.) De sorte que le budget de 1817 aboutit à un chiffre unique.

En 1S1S (loi du l5 mai 1818), en 1819 (loi du i4 juillet 1819), etc., la même formule continua d'assurer au budget son unité. En outre, toutes les lois de règlement des exercices écoulés, même celle de l'exercice 1816, malgré la classilicalion exeeptionnelle de son budget, totalisèrent en un chiffre unique l'ensemble des dépenses et des recettes, de quelque source qu'elles provinssent.

(2) Cela est si vrai que la loi de règlement de l'exercice 1823 stipula que « les « ministres présenteront, à la session prochaine, le compte de leurs opérations « relatives à la guerre d'Espagne ». (Loi du 21 mai 1825, art. 40 Ces opéra» tions se trouvaient donc originellement mêlées à celles du budget général.

(3) ( es ressources consistèrent spécialement dans le produit de l'emprunt de

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question d'Orient, et parles expéditions de Morée et d'Alger; sans doute, alors aussi apparut une section intitulée : ce Dépenses a des services extraordinaires imputables sur le fonds spécial de « 80.000.000 fr, créé par la loi du 19 juin 1828. » Mais, encore ici, le budget général, malgré la subdivision ouverte dans son sein, continua à présenter un total unique.

Sous le gouvernement de Juillet, les budgets extraordinaires commencèrent à prendre consistance. La loi du 27 juin i833 dressa le programme des « travaux publics à continuer ou à « entreprendre )),en créant pour son accomplissement le système des budgets anneoces^ d'après lequel, chaque année, un article spécial de la loi de finances déterminerait, en dehors des chiffres du budget général, le montant des crédits relatifs aux grands travaux publics. Un amendement de Pelet (de la Lozère) avait proposé la combinaison que le gouvernement et la Commission acceptèrent et que la Chambre vota dans les termes suivants : « (Art. i4)- Les fonds qui seront mis, chaque année, à la dispo- « sition du ministre du commerce et des travaux publics feront ce l'objet d'un budget spécial annexé au budget de ce ministère. » L'exécution de la loi du 27 juin i833, poursuivie pendant quelques années, subdivisa en deux parties non totalisées les lois de finances des exercices i8349 i835, i836 et 1837. Ses opérations furent définitivement closes à lafin de i83c). (Loi du 6 juin i84o.)

En général, on laisse de côté la tentative, assez peu importante comme chiffres (i4 millions environ annuels) de i833, pour rattacher l'origine des budgets extraordinaires à la loi du 17 mai 1837, comportant des allocations plus considérables (35 à 45 millions), qui s'exprimait ainsi : « Il sera créé, en dehors du budget « ordinaire de l'Etat, un fonds extraordinaire destiné à l'exécution « des travaux publics.» (Art. 1e1.) L'article 2 chargeait le grandlivre d'alimenter à discrétion le budget spécial. Cette organisation de 1837, en raison même de son caractère franchement extraor-

80 millions autorisé par la loi du ig juin 1828 et réalisé en i83o (à 102 fr. 70 en 4 0/0), dans le produit d'émissions de bons du Trésor et dans la capture du trésor de la Régence d'Alger, composé de 48. ^02. 2^1 fr. 4i> en espèces métalliques.

dinaire, choqua immédiatement les esprits réguliers, partisans de l'unité budgétaire. « Ce n'est pas seulement comme contraire <( aux règles de la comptabilité que votre Commission s'élève a contre la loi du 17 mai 1887... ; elle s'effraie de cette absence « de limites dans la fixation des dépenses. Elle s'inquiète de ne ce voir, à côté du vote des dépenses, aucune création sérieuse de « voies et moyens. » (Rapport de M. Gouin sur le budget de 1840, 29 juin i83q.) « Ces considérations, ajoutait le rapport, « ont été communiquées au ministre des finances,, qui a reconnu « la justesse des principes d'ordre et de comptabilité admis (( par la majorité, y) La loi du 6 juin i84o, portant règlement définitif du budget de 1887, stipula, en conséquence, que « les fonds extraordinaires, créés par les articles 1 et 2 de la loi « du 17 mai du 1837, Pour l'exécution des travaux publics et les « crédits ouverts par les lois anuelles de finances, ou par des lois « spéciales, pour en acquitter la dépense, sont et demeurent réu- « nis au budget ordinaire de l'État. » (Art. Ier de la loi du 6 juin i84o) (1). Les budgets extraordinaires de 1887 ne subsistèrent donc que deux ans, et les considérants invoqués à l'appui de leur suppression prouvent bien que les véritables théories de la comptabilité publique inspirèrent la décision des Chambres (2).

A leur place,' dans le sein du budget ordinaire du ministère des travaux publics, fut ouverte une seconde section, qui a survécu, coexistant même avec le budget extraordinaire lorsque celui-ci fut reconstitué. Cette seconde section du budget ordinaire des travaux publics, puis une seconde section, de même nature,

(1) La même loi du 6 juin 1840 prononçait également la clôture des budgets annexes, organisés en i833 : «Le budget spécial, créé par la loi du 27 juin i833, « sera soldé et définitivement clos à l'expiration de l'exercice 1839. }> (Art. 16.)

(2) Les rapports des Commissions de la Chambre des députés, par M. Duprat, et de la Chambre des pairs, par M. de Cambacérès, déclarent expressément que les budgets extraordinaires dérangent l'ordre et la clarté du système général des finances, favorisent des irrégularités dangereuses et des transpositions de crédit abusives, etc. Les dépenses sont entreprises sans limite, sans examen sérieux, sans appréciation des ressources qui y sont affectées, « C'est sur ces « motifs que l'on s'est fondé pour demander la suppression du budget extraor- « dinaire. Ce vœu a été entendu par le gouvernement. Ainsi se trouvera réta- « blie l'unité budgétaire qui intéresse l'ordre de nos finances. » (19 janvier et ier juin i84o.)

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ouverte aux ministères de la guerre et de la marine, durent pourvoir dans des conditions régulières aux dépenses de tous les grands travaux régis par la loi du 2 3 juin i84i (i).

La loi du 11 juin 1842, c< relative à l'établissement des gran- « des lignes de chemins de fer », se superposa à cette organisation de la loi de i84i (2), sans la modifier (3). La loi de 1842 constitua si peu un budget extraordinaire qu'elle ne se donna même pas la peine d'attribuer des ressources spéciales aux dépenses nouvelles dont elle traçait le programme ; il leur fut ouvert seulement une suite de crédits acquittés au moyen des fonds de la dette flottante (4)> ce qui devint, à la fin du règne, la cause des plus graves embarras, et fit même que la dette flottante surchargée ne put traverser intacte la crise de la Révolution (5).

Les premières années du second Empire montrèrent, au point de vue qui nous occupe, beaucoup de régularité. Ainsi, les dépenses de la guerre de Grimée, en i854 et i855, puis plus tard, celles de la guerre d'Italie, en 1869, demeurèrent régulièrement incluses dans le budget général, qu'elles enflaient démesurément (6).

Mais, en 1862, la tentative de 1837 fut renouvelée d'une ma-

(1) La loi du 23 juin 1841 s'exprimait ainsi : « Les crédits ouverts pour les « travaux extraordinaires autorisés par les articles ci-dessus formeront l'objet « d'une section distincte et d'une série spéciale de chapitres dans les budgets « des ministères des travaux publics, de la guerre et de la marine.» (Art. 5.)

(2) La loi du 23 juin 1841 et celle du 11 juin 1842 régirent corrélativement tous les grands travaux exécutés pendant la dernière période du gouvernement de Juillet, embrassant un programme de dépenses de plus d'un milliard et demi, dont l'exécution comportait déjà, en février 1848, près d'un milliard de dépenses effectuées.

(3) A dater de l'exercice i844 inclusivement, la seconde section du budget ordinaire du ministère des travaux publics fut divisée en deux parties : i° travaux extraordinaires autorisés par la loi du 23 juin 1841 ; 20 travaux des grandes lignes de chemins de fer autorisés par la loi du 11 juin 1842.

(4) Loi du 11 juin 1842, art. 18 : « Il sera pourvu provisoirement, au moyen <( des ressources de la dette flottante, à la portion des dépenses autorisées par « la présente loi, qui doivent demeurer à la charge de l'État. »

(5) M. Thiers, dans un remarquable discours prononcé au mois de janvier 1848, récapitulait, d'une manière saisissante, les opérations des travaux extraordinaires des huit dernières années du gouvernement de Juillet, et signalait leurs dangers, plus imminents, sans doute, qu'il ne le supposait.

(6) La statistique suivante, extraite du compte général des finances, montre

nière plus complète et plus durable. « Il sera créé en dehors du « budget ordinaire de l'Etat un fonds affecté spécialement aux « dépenses du budget extraordinaire. Ce fonds sera fixé, cha- « que année, par une loi qui autorisera, en même temps, les ce dépenses auxquelles il sera affecté, » (Loi de finances du 2 juil- (( let 18G2, art. Ier.)

Ici, nous retrouvons, très nettement exprimés, les caractères précédemment attribués aux budgets extraordinaires. D'abord la mise à part, l'isolement prononcé d'une manière absolue dès les premiers mots. Puis, l'aménagement d'un lot de recettes et de dépenses corrélatives, destiné à constituer l'équilibre propre de la nouvelle personnalité budgétaire. Le gouvernement désirait surtout alors dissimuler l'augmentation des dépenses publiques en divisant leur total (1). Tel est toujours, en réalité, le but de la disjonction des budgets extraordinaires : ils sont créés pour faire illusion au pays. Cependant, comme toujours, aussi, des théoriciens tentèrent de les justifier au nom de l'intérêt public et de La logique administrative : il ne faut pas confondre, prétendirent-ils, les dépenses habituelles du pays avec les efforts extraordinaires ; puisque les générations futures doivent profiter des dépenses effectuées à leur profit, rien n'est plus juste que d'en dresser le compte à part et d'en réaliser les ressources, non pas au moyen d'impôts, mais au moyen d'emprunts, dont les intér ôts grèvent équitablement le présent et l'avenir, etc. M. Magne, ministre des finances, disait avec son langage persuasif : « En ce général, on ne prend pas assez garde aux différents rôles de « l'Etat. En même temps qu'il est tenu de solder, avec ses res-

Faccroissement exceptionnel subi par les budgets du fait de l'incorporation des dépenses des guerres de Grimée et d'Italie :

Total des budgets des dépenses :

1 853 1 . 547 . 000 . 000 fr .

(1) Dans le même but de dégager le budget ordinaire, la loi du 2 juillet 1862 créa aussi le budget sur ressources spéciales, dont nous parlons plus loin.

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(c sources ordinaires, ses dépenses courantes. . en même temps, a il est proprié taire, il a un actif immobilier et mobilier, qu'il est « tenu, non seulement d'entretenir, mais de perfectionner, dans Tin- « térêt de tous et de chacun. Lorsque l'État se procure une reste source par voie extraordinaire, par voie d'emprunts, et que cette ee ressource est appliquée à cette nature de dépenses, il ne fait qu'un « placement, qu'une transformation de valeur, il augmente la ce fortune immobilière et mobilière de chacun... Ainsi donc, on « a raison de ne pas confondre ces deux natures de dépenses, les ce unes, qui sont fongibles, qui disparaissent, ne laissent à Face venir ni charges, ni résultats ; celles-ci, au contraire, qui se ee consolielent, qui s'incorporent au sol, qui augmentent la force tune de l'État... » (Corps législatif, G avril 1869.) Nous discutons plus loin ces arguments spécieux.

Le rapporteur de la loi du 2 juillet 1862 énumérait, de son côté, les matières destinées à composer la nouvelle section budgétaire.

<e Les dépenses extraordinaires comprenelront les grands trace vaux publics, les constructions nouvelles, les excédents tem- <e poraires de l'effectif militaire nécessités par la protection de nos ce intérêts extérieurs. En un mot, tout ce qui, répondant à des ee besoins momentanés et destinés à disparaître, ne doit pas figuee rer parmi les charges permanentes. » (Rapport du 3 juin 1862.)

Après les événements de 1870-187 1, le budget extraorelinaire créé en 18G2 fut supprimé. Thiers, qui dirigeait alors les finances, ne pouvait vouloir conserver une subdivision budgétaire dont il avait signalé avec tant d'éclat les abus sous l'Empire, ce Nous « savions tous, il y a vingt ou trente ans, notre situation, » disaitil alors, ee il n'y avait qu'à regareler la première page du budget ee pour connaître toutes les dépenses, môme extraordinaires, et « toutes les recettes. Les gens les plus ignorants et les moins « attentifs savaient ce qu'était la situation. Eh bien ! depuis qu'on ce a divisé notre budget en plusieurs autres, il devient très diffiee cile de s'y reconnaître... Une seule chose est sincère, utile et « profitable, c'est d'avoir> élans un seul tableau, toutes les dépen- « ses, même extraorelinaires, de l'État ; dans un seul autre, tou-

« tes les recettes : alors, on sait la situation... » (Discours de M. Thiers, Corps législatif, 3 juillet 1868) (1).

Cependant l'ouverture d'un compte de Liquidation à la suite de nos désastres parut exceptionnellement justifiée, l'assemblée nationale, d'ailleurs, conservant l'intention bien arrêtée de le clore le plus tôt possible. Vaine illusion ! car, au premier compte de liquidation de 1872, devait succéder, en 1876, un second compte de liquidation, remplacé lui-même, en 1878, par le budget sur ressources extraordinaires.

La première partie du compte de liquidation, de 1872 à 1876, à peu près exclusivement consacrée, conformément aux stipulations de sa création, à réparer nos pertes et à reconstituer nos forces militaires, comporta 827 millions 1/2 de dépenses, imputées sur les ressources provenant d'une portion du prêt consenti au Trésor par la Banque de France, sur l'excédent de recettes du budçet de 1869, sur l'aliénation des rentes de la dotation de l'armée et de l'amortissement, etc. La seconde partie du compte de liquidation, de 187G à 1878, consacrée à la réfection du matériel militaire et naval, s'éleva à 1 . 104. 161 .000 fr . en dépenses. Sa prin cipale ressource consista dans l'émission de bons sexennaires.

Avant la clôture de ce second compte, dès 1877, une section bis fut ajoutée au ministère des travaux publics, intitulée : Dépenses sur ressources extraordinaires du budget, c'est-à-dire sur le produit des obligations trentenaires créées par la loi du 26 décembre 1876. Ce n'était pas là encore cependant un budget extraordinaire. Les comptes de liquidation, eux-mêmes, ne semblent pas avoir eu ce caractère, ou, du moins, ils forment une exception qu'on peut s'abstenir de classifier (2). Les uns et les

(1) En 1871, Thiers stigmatisait encore ainsi les budgets de l'Empire: «Quels « étaient les budgets de l'Empire?... Eh bien! Messieurs, le secret des présenta- « tions budgétaires sous l'Empire, c'était de diviser le budget vrai, — il n'y a ce de budget vrai que celui qui comprend toutes les dépenses de l'État, — le ce secret de ces présentations, dis-je, c'était de diviser le budget en plusieurs « parties, de manière à rendre la totalisation difficile, ou laborieuse au moins, « et de tromper ainsi le pays sur la réalité et l'étendue de la dépense qu'il doit « faire. » (Oui, oui! c'est vrai.) (Assemblée nationale, 20 juin 1871.)

(2) M. Léon Say disait cependant en 1882 : «Le premier compte de liquidation <c n'était autre chose qu'un budget sur ressources extraordinaires, et je crois que « le budget que je vous présente aujourd'hui ne diffère pas beaucoup, au point

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autres, en tous cas, constituaient les avant-coureurs de la g-rande réforme de 1878 (1).

Alors, en effet, un véritable budget extraordinaire prit place dans notre comptabilité budgétaire. Déjà la loi du 11 juin 1878 avait institué la rente 3 0/0 amortissable. La loi du 22 décembre 1878 portant fixation du budget de 1879 ne

creta pas,

d'une manière solennelle, l'ouverture d'un budget extraordinaire, et ne réglementa dans aucun de ses articles l'innovation (2). Elle se borna à la mettre en pratique en insérant parmi ses titres le titre nouveau intitulé : « Budget des dépenses sur ressources « extraordinaires. »

Plus tard, le budget sur ressources extraordinaires, au lieu de continuer à former un simple titre de la loi de finances, composera franchement, à lui seul, en 1887, *888 et 1889, une loi spéciale. Dès le début, il n'en possédait pas moins son total propre, qu'aucune récapitulation ne rattachait aux totaux des autres budgets. C'était bien le budget extraordinaire tel qu'il a été spécifié plus haut, tel, en résumé, que, d'après les données de cet historique, on peut maintenant le définir : « Le budget extraor- « dinaire pourvoit, en dehors des cadres du budget ordinaire, aux « dépenses exceptionnelles de l'État. »

« de vue de la forme et des principes de la comptabilité publique, du budget « extraordinaire que nous avions alors. » (Marques d'assentiment.) (Chambre des députés, séance du 27 juillet 1882, discours du ministre des finances.)

(1) M. Paul Boiteau, dans son article du Dictionnaire des finances sur le Budget général de l'Etat, s'attache à démontrer que le budget sur ressources extraordinaires créé en 1878 fut, non pas la suite du compte de liquidation, mais seulement l'extension, ou plutôt la disjonction des crédits de la 20 section du ministère des travaux publics, « Si le budget extraordinaire semble né du « compte de liquidation, sa filiation ne repose que sur ce fait que le compte de « liquidation a cessé d'être, au moment où le budget extraordinaire venait au « monde. »

(2) Si aucune réglementation nouvelle n'accompagna la création du budget sur ressources extraordinaires, on ne saurait dire cependant que cette création fut subreptice. Elle donna lieu, au contraire, à d'importantes discussions, d'abord à propos de la loi du 11 juin 1878, lorsqu'il s'agit de créer « l'instrument finance cier destiné à faire face aux grands travaux publics que le gouvernement pro- « jette d'exécuter pendant une dizaine d'années. » (Exposé des motifs du 7 février 1878), puis, à l'occasion du budget général de 1879, en décembre 1878.

§2. — Discussion des mérites des budgets extraordinaires .

Pour apprécier les budgets extraordinaires et disenter leurs mérites, pour rechercher leur raison d'être et surtout leur raison de ne pas être, on ne saurait les considérer en bloc : trop d'éléments divers les composent ou peuvent les composer. Il faut classifier ces éléments.

La distinction suivante (i) des dépenses des budgets extraordinaires en nécessaires, facultatives et abusives s'offre, dans cet ordre d'idées, très heureusement à nous.

Quelles sont d'abord les dépenses nécessaires ? « Dans l'histoire « des peuples, il y a des moments où ilest impossible de faire face « à certaines dépenses au moyen du budget ordinaire. Les défi penses nécessaires sont donc celles qui résultent d'événements ce qu'il n'est pas au pouvoir des peuples d'empêcher, ou, tout au « moins, dontilsne peuvent pas empêcher les conséquences finance cières, comme, par exemple, la guerre de 1870 et les charges « énormes qu'elle a léguées au pays. »

Voilà une première catégorie bien caractérisée. Des nécessités impérieuses, dit-on, telles que celles qui résultèrent de la gueriv de 1 870-1 871 , motivent la constitution d'un budget extraordinaire. Aussi, avons-nous excusé de prime abord le compte de liquidation de 1872. Cependant, bien qu'excusable, ce compte de liquidation n'était pas indispensable; il nous est même apparu qu'on aurait mieux fait de ne pas le créer et que son introduction n'a pas été exempte de suites fâcheuses. Si l'État, en cas de guerre, se trouve contraint de recourir à des procédés extraordinaires, s'il est obligé de se procurer des fonds au delà des ressources de son budget ordinaire, cela n'entraîne nullement pour lui l'obligation de créer un budget extraordinaire. Ainsi, précisément,

(1) Les citations qui vont suivre ne seront pas suspectes de partialité puisqu'elles sont extraites d'un discours du promoteur même des budgets extraordinaires. (Discours prononcé par M. de Freycinet, sénateur, en réponse à M. Buffet* séance du 3 mars 1880.)

CARACTÈRE DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

pendant les années mômes 1870 et 1871, les frais de la guerre furent englobés dans le budget général, qui demeura ainsi unique en dépit des événements; son chiffre seulement s'éleva à un total exorbitant (1). De même, on s'en souvient, les guerres de Crimée et d'Italie, bien qu'ayant motivé des recours exceptionnels au crédit, n'avaient pas donné non plus ouverture à la constitution de budgets extraordinaires. Sous ce rapport, le mot nécessaire doit donc déjà être écarté.

Puis, il peut arriver, il est arrivé, non dans notre pays, mais près de nous, que de graves crises se sont produites sans nécessiter l'emploi de ressources extraordinaires. Des théoriciens et des hommes d'État ont pensé que l'impôt seul devait, en ces circonstances, approvisionner le Trésor, aussi bien dans l'intérêt des finances du pays que dans un intérêt moral supérieur, Gladstone a prononcé, à cet égard, de magnifiques paroles (2) et mieux encore, pendant tout le cours de son administration, en i854 et i855, les frais de la guerre de Crimée ont été, à peu près exclusivement (3), payés au moyen de suppléments d'impôt. Après sa sortie des affaires, l'emprunt, sans doute, 'pourvut au solde des opérations. Mais, en somme, tandis que nous avons emprunté un milliard 600 millions pour la guerre de Grimée, nos alliés, pour cette même expédition, où cependant ils ont dépensé plus que nous,

(1) Les budgets de 1870 et de 1871, d'après leurs lois de règlement, se sont élevés aux chi tires suivants :

Exercice 1870 : 3.439.013.000 fr.

(2) « Les dépenses de guerre, dit M. Gladstone, sont le frein moral que le « Tout-Puissant impose à l'ambition des conquêtes... La nécessité de pourvoir, « année par année, aux charges que la guerre détermine est un correctif naturel « et sûr de l'entraînement belliqueux. » (7 mars i853.)

Adam Smith avait déjà dit : « Le peuple qui, pendant la durée de la guerre, « en sentirait le fardeau, s'en lasserait bien vite. »

(3) M. Paul Leroy-Beaulieu, dans son Traité de La science des finances, après avoir analysé les mesures financières employées par l'Angleterre pour solder les dépenses de la guerre de Grimée, montre qu'il y aurait exagération à affirmer, comme l'ont fait certains auteurs, que ces dépenses ont été exclusivement acquittées par l'impôt. Mais son très instructif exposé n'en aboutit pas moins à admirer la sage administration du gouvernement britannique, qui réduisit à son minimum la part de l'emprunt.

n'ont demandé que 655 millions à l'emprunt consolidé et s5o millions aux bons de l'Echiquier.

Plus récemment encore, pendant ces dernières années, l'Angleterre a soldé, presque en totalité, au moyen de ses produits d'impôt, les frais des guerres d'Afghanistan, d'Egypte, du Béchuanaland, etc. L'expédition de l'Afrique du Sud elle-même n'a pas donné lieu à la constitution d'un budget extraordinaire, ses énormes dépenses ayant grossi d'autant le budget général, porté en i 901-1902 à 4*70° millions de francs.

Le mot nécessaire n'est donc pas justifié. Viennent ensuite les dépenses facultatives qui « se traduisent essentiellement par des ce dépenses de travaux publics. J'appelle ces dépenses facultacc tives, parce qu'elles ne s'imposent pas avec fatalité. Le gouverc< nement n'est jamais forcé, d'une manière absolue, de faire ces « dépenses de travaux publics et surtout il n'est pas forcé de les « faire dans un délai déterminé. Il peut, sous ce rapport, allon- « ger la carrière qu'il s'est tracée à lui-même, de sorte que les ce dépenses inscrites, de ce chef, au budget extraordinaire devien- « nent facultatives relativement aux chiffres qu'on leur accorde. » « La guerre et les travaux publics sont bien, en effet, les deux clients habituels des budgets extraordinaires : dépenses de g uerre, nécessaires; dépenses de travaux publics, facultatives.

Ces dernières possèdent bien réellement, en effet, la qualité de pouvoir, dans une large (mesure, s'étendre ou se restreindre, à la volonté des gouvernants. On n'a, pour s'en convaincre, qu'à suivre les variations des crédits inscrits aux budgets extraordinaires des travaux publics depuis 1878, crédits qui débutent à 237.745.000 fr. en 1879 > montent à leur maximum, 53g. 221. 000 fr. en 1881, pour redescendre successivement à i34-599-ooo fr. en 1887, et tomber à rien en 1888, à rien parce que les travaux publics sortent alors définitivement du cadre îles budgets extraordinaires (1).

(1) Nous disons à rien, en considérant le budget sur ressources extraordinaires seulement, car une grande partie des anciennes dépenses s'est continuée au moyen des crédits inscrits sous la rubrique delà 2e section du budget ordinaire, et au moyen des combinaisons de fonds de concours fournis par les compagnies

CARACTÈRE DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

« Les dépenses de travaux publics, dit L'exposé des motifs du « budget rectifié de 1888, ont été classées au budget sur ressource ces extraordinaires, tant qu'elles ont eu manifestement le carac- (c tère de dépenses de premier établissement, transitoires et non « permanentes, exceptionnelles et non point normales. Aujourcc d'kui, le reliquat des dépenses extraordinaires des travaux puce blics semble prendre un aspect nouveau... Nous n'avons pas « hésité à le rattacher au budget ordinaire. » (Projet du 5 juillet 1887, par M. Rouvier, ministre des finances.)

Mais ce caractère facultatif n'emporte, en aucune façon, la nécessité d'un classement au budget extraordinaire. Maintenus au sein du budget général, les grands travaux exceptionnels en auraient sans doute temporairement entlé le total, puis leur réduction et leur suppression eût bientôt remis les choses en l'état, oscillations inofïensives, contre lesquelles il est inutile de se prémunir par un bouleversement tel que celui de la création d'un budget extraordinaire.

Restent les dépenses qualifiées d'abusives. « J'appelle dépenses « abusives toutes celles qui ne devraient pas trouver place au bud- (( get extraordinaire. Lorsque le budget extraordinaire n'est qu'un ce moyen dissimulé d'augmenter, par une voie indirecte, les res- <( sources du budget ordinaire, je considère que la dépense est « mal placée à ce budget et qu'il convient de la faire disparaître, ce Le budget extraordinaire ne doit pas serv ir de refuge à des ce dépenses que Ton ne veut pas, ou que l'on n'ose pas inscrire au ce budget ordinaire et qui, par leur nature, lui appartiennent. »

C'est ici que les budgets extraordinaires découvrent leur côté dangereux. Aucune ligne do démarcation exacte (1), en effet, ne

de chemins de fer en vertu des conventions de i883 et par divers autres intéressés. m

(1) Au sujet de la marine, le rapporteur du budget disait pr6ci#dmeitt : « La « nature des choses fait que, dans la marine, le budget ordinaire et le budget « extraordinaire sont conneœes et se complètent... Auouanc Ihrne de démarcation « n'est tracée entre ces deux ordres de dé 'penses Le renouvellement de la

Hotte, Le remplacement des types démodés p u- des types répondant aux néces- « sites actuelles est une obligation permanente, à laquelle on doit logiquement « pourvoir avec les ressources ordinaires de l'impôt. » (Rapport par M. Ménard- Dorian, député, 2 5 octobre 1887.)

De même, pour le budget de la guerre, le rapporteur constatait <c que les

saurait être tracée entre l'ordinaire et l'extraordinaire ; les deux mots n'ont même pas encore trouve leur définition dans les règlements de comptabilité. Dès lors, chacun se croit en droit de déplacer la limite au gré de ses théories, ou de ses intérêts. Les dépenses sont ordinaires, disait Léon Say, quand la commission du budget déclare qu'elles le sont; elles deviennent extraordinaires quand la commission du budget les juge telles (i). C'est une question d'arbitraire.

De cette absence de frontières résulte forcément la tentation presque invincible de reporter l'ordinaire sur l'extraordinaire, lequel, alimenté par l'emprunt, a des allures beaucoup plus hospitalières que son collègue alimenté par l'impôt. L'extraordinaire accueille tous ceux qui s'adressent à lui : il n'oppose de fin de non-recevoir à personne puisqu'il est extensible à volonté. La foule des budgetivores qui l'assiège réussit toujours à s'introduire dans son sein.

En 1882, M. Léon Say, ministre des finances, a pu proposer de réintégrer au service ordinaire 73.497.088 fr. de dépenses figurant irrégulièrement au budget extraordinaire (2). On avait donc,

« sommes allouées au budget extraordinaire s'appliquent aux mêmes chapitres

« que les crédits ordinaires : vivres, harnachements, artillerie, habillement, hopi-

« taux, etc et que la tentation doit être grande de payer avec les fonds de

« l'un les dépenses de l'autre. » (Rapport par M. Loubet, sénateur, 14 février

(1) « M. Léon Saj/, ministre des finances : L'honorable M. Rouviera dit hier « qu'il ne voyait pas d'autre moyen de distinguer entre les dépenses ordinaires « et les dépenses extraordinaires que le vote de la Commission du budget, que « les dépenses étaient ordinaires quand la Commission avait déclaré qu'elles <( l'étaient et qu'elles étaient extraordinaires quand la Commission du budget les « avait jugées telles.

<c M. Maurice Rouvier. Ce n'est pas ma doctrine. Je n'ai dit cela que parce « que je l'ai recueilli de la bouche de M. Ribot.

« M. Le Ministre. Je vous demande pardon, car M. Ribot a nié, lui-même, que « telle fût sa doctrine; j'ai dû vous l'appliquer, à moins que ce ne soit la doc- « trine de personne. » (Rires.) (Chambre des députés, séance du 27 juillet 1882.) Sans rechercher la paternité de cette vérité, il est malheureusement trop certain que l'ordinaire et l'extraordinaire, à défaut de toute réglementation, se distinguent surtout d'après les commentaires individuels.

(2) Le ministre essaya de pallier l'irrégularité commise par ses prédécesseurs : « Nous n'avons pas à nous demander, dit-il, si c'est une dépense extraordinaire <( qui se renouvelle à des époques indéterminées, ou une dépense une fois faite : « nous avons à nous demander si, au point de vue du bon ordre des finances, « de l'exacte répartition des charges entre les générations actuelles et les géné-

CARACTÈRE DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

jusque-là, classé à tort à l'extraordinaire 73 millions 1/2 de dépenses qualifiées d'abusives d'après la définition précédente.

Les ministres eux-mêmes, d'ailleu rs, ont avoué quelquefois l'abus qu'ils allaient commettre, en s'excusant d'avance sur la nécessité. L'exposé des motifs d'un projet d'acquisition de terres et de travaux de colonisation en Algérie, déclare ouvertement qu'il proposera une imputation irréguliriv de 37.500.000 fr. de crédits sur l'extraordinaire, parce que, dit-il, « malheureusement le budget, « ordinaire est dans l'impossibilité do supporter une augmentacc tion de dépenses aussi forte. Nous avons, en conséquence, pro- « posé, jusqu'à ce qu'on puisse rentrer dans la voie régulière, ce d'imputer la somme sur les ressources du budget extraordi- « naire. » (Projet de loi du 18 juillet 1882.) En 1882, sept ministères, ceux de l'intérieur, des postes et télégraphes, de la guerre, de la marine et des colonies, de l'instruction publique et des beaux-arts, de l'agriculture et des travaux publics, étaient parvenus à participer aux allocations du budget extraordinaire. Chacun d'eux s'y était introduit progressivement sous un spécieux prétexte et y vivait dans l'abondance. Sans doute, ces intrus sont expulsés aujourd'hui. Mais l'abus n'en a pas moins existé et, comme il est inhérent à l'essence de l'institution, on doit toujours craindre de le voir renaître.

Les rapports annuels de la Cour des comptes, d'ailleurs, n'ont pas manqué de révéler la persistance et la multiplicité de ces tentatives d'empiétement, spécialement dans le chapitre intitulé : Interversions de dépenses d'un budget à un autre, qui eut à signaler incessamment l'imputation indûment effectuée sur les fonds du budget extraordinaire de dépenses notoirement ordinaires, telles que : gratifications à des employés de l'administration centrale, achats de livres pour la bibliothèque, secours à des veuves, distributions aux agents du ministère à Paris à l'occasion de la fete du i4 juillet, travaux de menuiserie, abonnement à la société des téléphones, travaux d'impression, fournitures d'huiles

« rations futures, la dépense doit être portre sur le compte de l'impôt. » En fait, 5a millions seulement furent distraits du budget extraordinaire.

minérales pour les phares, etc. (i). L'administration, dans ses réponses, confessait l'irrégularité, qu'elle commettait de nouveau l'année suivante, pour recommencer à s'en excuser platoniquement.

Les budgets extraordinaires exercent donc sur le budget ordinaire une attraction irrésistible et le désorganisent. L'emprunt et l'impôt payent alors corrélativement des services que l'impôt devrait seul acquitter, et les principes d'économie disparaissent dans cette confusion. Nous en retrouverons de nouvelles preuves plus loin. Ce furent précisément ces abus qui amenèrent la suppression du budget extraordinaire, que le projet de budget de 1887, r^^l~ gé par M. Sadi-Carnot, proposa d'abord sans résultat, dont la proposition fut renouvelée par le projet de budget de 1888, à la suite, d'ailleurs, des persistantes recommandations des Commissions législatives : « Votre Commission renouvelle cette année u le vœu émis par la Commission précédente en faveur de ladis- « parition, dans le plus bref délai possible*, du budget sur res- « sources extraordinaires. » (Rapport général par M. Jules Roche, député, 3ojuin 1880.)

En 1889, le budget sur ressources extraordinaires fut limité aux dépenses de la guerre. Il perdit môme un instant son nom et s'intitula : « Budget extraordinaire de la guerre pour l'exercice... (nouvelle dotation). » Cependant, comme l'amorce pouvait encore, un jour ou l'autre, servir de point de rattachement à toute une organisation extraordinaire, le projet du budget de 1891 se décida à aborder la réforme complète. « Le trait fonda- « mental du projet que nous vous présentons, c'est de rétablir « l'unité du budget. Le seul des budgets extraordinaires qui « existât encore, le plus considérable de tous, il est vrai, celui « de la guerre, rentre dans le budget ordinaire. Il n'est plus « permis d'éluder cette réforme. » (Exposé des motifs par M. Rouvier, ministre des finances, 22 février 1890.) La Commission du budget adopta pleinement la proposition du ministre des finances : ce Votre Commission du budget estime que Tincorpora-

(1) Voir chapitre XXVIII.

ce tion des dépenses extraordinaires de la guerre ne doit pas être ce plus longtemps retardée... Carie budget extraordinaire de la ce guerre est devenu, pour un laps de temps que nous ne saurions ce préciser, un budget perpétuel... Votre Commission s'est mise ce d'accord avec le gouvernement pour vous proposer les moyens ce propres à réaliser cette grande et nécessaire opération. » (Rapport par M. Burdeau, député, 3 juillet 1890.)

La loi du 26 décembre 1890, portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l'exercice 1891, ne contint plus, en conséquence, aucun budget extraordinaire.

Telle fut la fin du régime inauguré en 1878. Depuis lors, nous avons cessé de posséder des budgets extraordinaires. La 2e section des ministères delà guerre et des travaux publics, qui subsiste encore sous le nom de Dépenses extraordinaires, n'est qu'une simple subdivision du budget général.

La seule infraction à l'unité budgétaire signalée aujourd'hui réside dans la non-incorporation des dépenses de travaux de chemins de fer et de quelques autres. Encore est-ce une question discutable de savoir si les dépenses de travaux de chemins de fer exécutés en vertu des conventions de i883 doivent être incorporées (1). Quant aux autres opérations classées hors budget, elles sont déjà rentrées, ou tendent à rentrer dans le giron réglementaire, comme l'a fait, à partir de 1901, le compte spécial d'armement ouvert en 1898, de sorte qu'on peut dire qu'actuellement, sauf des exceptions qui laissent le principe intact, l'unité budgétaire, depuis la suppression du budget extraordinaire, est réalisée en France.

| 3. — Les budgets extraordinaires à l'étranger.

L'institution des budgets extraordinaires, dans la plénitude de leur définition précédente, n'existe guère à l'étranger.

(1) Le rapport du ministre des finances au Président de la République du 20 mars 1902 reconnaît que la théorie rigoureuse exigerait peut-être l'incorporation des dépenses des travaux de chemins de fer, tout en exposant les- motifs qui paraissent justifier une conclusion contraire.

Eu Angleterre d'abord, la vertu môme des comptes de gestion qui y sont en vigueur commande l'unité budgétaire. Les entrées et les sorties de l'Échiquier, en effet, comprennent nécessairement dans leurs totaux la masse entière des opérations effectuées du ior avril au 3i mars de chaque année. Les Finance accoants, reproduction des écritures de l'Echiquier, en fournissent la preuve. Tout ce qui, dans l'année, a été reçu et dépensé à un titre quelconque, figure, sans possibilité de mise à part, dans la balance des comptes du Trésor.

Cependant cette unité apparente des opérations de caisse n'empêche pas certaines entreprises d'être exceptionnellement alimentées par l'emprunt, et de former, dès lors, une catégorie spéciale, sinon dans les tableaux budgétaires, du moins dans les commentaires dont ils sont l'objet.

Ainsi le Chancelier de l'Échiquier, exposant son budget en avril igo5, après avoir constaté que les dépenses de l'année igo4-i9o5 imputées sur les recettes normales se sont élevées à 3.54g millions (i), n'hésite pas à déclarer qu'il faut y ajouter 202 millions dépensés pour les services « autorisés à emprunter ». Les mêmes services autorisés à emprunter dépenseront, dit-il, par évaluation, 220 millions l'année prochaine.

Ces dépenses sur capital varient d'année en année. Autrefois, les travaux effectués en vertu de Y Impérial défense act de 1888, les constructions de casernements en vertu de Y act de i8go, les armements maritimes en vertu de Y act de 188g, etc., donnaient seuls ouverture à des comptes alimentés par l'emprunt (2). L'ouverture de ces comptes, d'ailleurs, celle du Naval défense act de 188g notamment, suscita de graves objections lors de sa présenta-

(1) Ces 3.549 millions de fr. de dépenses imputés sur les recettes normales ne comprennent que les fonds destinés au budget de l'État. L'Échiquier recouvre en plus 245 millions au profit des autorités locales, qu'il leur reverse ensuite. Gela l'ait déjà 3. 794 millions. En y ajoutant les 202 millions sur fonds d'emprunt, îe total des recettes en 1 904-1905 s'élevait à 3.996 millions, comme le déclarait, d'ailleurs, plus loin le Chancelier de l'Échiquier, dans son exposé . financier du 10 avril 1905.

(2) Cependant la Commission des comptes recommandait alors de former quatre comptes distincts pour l'expédition du Nil, pour celle du Soudan, pour celle du Béchuanaland, et pour la défense des stations de charbon à l'étranger. (Reports from the committees of public accounts, 1888.)

tion aux Communes : un amendement de M. Childers, ancien chancelier de l'Échiquier, appuyé par M. Gladstone (i), voulut faire déclarer « que la chambre ne voit aucune raison de fournir « les voies et moyens nécessaires autrement que par la pratique « constitutionnelle, c'est-à-dire par l'inscription de crédits annuels a au budget des dépenses » . C'eût été le procédé régulier. Le parti libéral arrivé au pouvoir peu de temps après s'empressa de formuler les observations suivantes : ce II ne faut pas oublier les « 5 i.45o.ooo fr. qu'on a payés sur fonds d'emprunts. Ces « 5 i.4oo. 000 fr. , ajoutés aux dépenses normales de 1892-1893, « soit 2.269 millions, portent la dépense totale de l'année à 2.3io « millions... On a emprunté l'année dernière 5o. 000. 000 fr. et « depuis sept ans 175.000.000 fr. Jl faut espérer qu'on approche ce du terme de ces appels au crédit. Cependant, cette année, on ce va être encore obligé d'emprunter 37.600.000 fr, » (Exposé du 24 avril 1893, par sir Vernon Harcourt) (2).

A la fin de 1899 e* I9°°^ 1111 nouveau compte fut ouvert aux dépenses de la guerre du Transvaal qu'alimenta provisoirement une émission de bons du Trésor.

Aujourd'hui, le montant des dépenses sur fonds d'emprunt atteint, d'après les derniers comptes fournis par les Finance

accounts, i38. 875.000 fr., savoir :

Télégraph acts, 1892 to 1904 34-5oo.ooo fr.

Naval works acts, 1896 to 1900 6i.55o.ooo »

Military works acts, 1897 to 1901 7.500.000 »

Cunard agreement, act 1904 3o. 000. 000 »

Divers 5. 325. 000 »

Total 138.875.000 fr.

(1) « Ce que l'opposition désire, disait M. Gladstone, c'est qu'il soit pourvu « aux nécessités de chaque année par des recettes correspondantes. » (3 avril 1889. )

(2) Le Naval clef ence act de 1889 avait une durée de cinq ans, pendant lesquels 70 navires de guerre ont été mis sur les chantiers, et plus d'un demi-milliard de francs a été dépensé. A l'expiration de la période d'exécution du programme tracé par Hamilton, premier lord de l'Amirauté en 1889, ^e Par*i libéral, au lieu de continuer à procéder par voie d'emprunt, comme l'avaient fait les conservateurs, jugea plus régulier d'imputer sur les crédits annuels de la marine l'effort que le pays prétendait poursuivre. Aussi les crédits budgétaires de la marine se sont-ils élevés de 33i millions en 1888-1889 à 665 millions en 1900.

Quels que soient les inconvénients de ces lots budgétaires alimentés par l'emprunt, ils ne méritent pas la qualification de budgets extraordinaires, puisque leurs chiffres se confondent dans le total des comptes annuels dont l'addition finale reconstitue l'unité budgétaire. Ils établissent seulement, entre les recettes provenant de ce qu'on nomme le revenu et les fonds obtenus par la création de suppléments à la dette publique, suivant l'expression des Finance accounts, une distinction dans les colonnes mêmes du budget général (i).

Le budget de l'Empire d'Allemagne contient trois catégories de dépenses : les dépenses ordinaires, transitoires et extraordinaires.

Les dépenses ordinaires proprement dites concernent la dette publique, les parties essentielles des ministères de la guerre, de la marine, des postes et télégraphes, etc . , les reversements aux Etats particuliers, les fonds des pensions et des invalides, etc., en un mot, tout ce qui présente un caractère bien défini de permanence. Parmi les dépenses transitoires figurent, au contraire, les charges non susceptibles de se renouveler, constituant un effort fait une fois pour toutes, lequel sera bientôt peut-être remplacé par un effort nouveau, mais de nature différente : ce qui explique comment les budgets qualifiés de transitoires se perpétuent tout en continuant à mériter leur nom. L'idée de mettre ainsi à part les dépenses transitoires ne manque certainement pas d'originalité, puisqu'elle permet de tracer une limite rationnelle entre le compressible et l' incompressible ; on ne saurait, dès lors, la critiquer, à condition, bien entendu,, que l'unité budgétaire n'en soit pas affectée. Or, en Allemagne, les dépenses ordinaires proprement dites et les dépenses transitoires se confondent très régulièrement dans un total unique, celui du budget ordinaire lui-même, dont elles font toutes deux partie intégrante. Le tableau suivant des recettes et des dépenses pour 1908- 1909 le fait ressortir :

(1) Les tableaux récapitulatifs distribués au Parlement anglais, de même que les Finance accounts, ont toujours soin de distinguer les dépenses imputées sur ressources d'emprunt des dépenses imputées sur le revenu, qu'un même total réunit cependant.

Francs.

Dépenses permanentes du budget ordinaire. . . 2.690.200.000 Dépenses transitoires du budget ordinaire. . . . 4 1 5. 800. 000

Total des dépenses du budget ordinaire. 3. 10G.000.000 Recettes du budget ordinaire . . 3. 10G. 000.000

Cependant interviennent, en troisième lieu, les dépenses extraordinaires, c'est-à-dire celles auxquelles il est pourvu au moyen de ressources extraordinaires, spécialement composées de fonds d'emprunts. Elles s'appliquent à l'armée, à la marine, aux chemins de fer, aux postes et télégraphes, aux expéditions militaires, etc. En 1897, leur montant ne dépassait pas 36. 688.000 fr. En 1895- 96, c'étaient 59.800.000 fr., inférieurs déjà de beaucoup aux 173 millions et demi de l'année précédente et aux 23 1.750. 000 fr. de 1893-1894; on pouvait donc croire que l'Empire allait s'attacher à réduire ses budgets extraordinaires, dont il comprenait les dangers ; mais l'institution, du moment qu'elle subsiste, et tant qu'elle subsistera, possède une élasticité incompressible : pour 1899, ce fut ii4 millions; pour 1905-1906, 370 millions et demi; pour 1908-1909, c'est 33i.534. 000 francs.

Toutefois les budgets extraordinaires allemands ne se complaisent pas dans l'isolement, comme les anciens budgets extraordinaires français. Leurs chiffres sont, au contraire, reliés à ceux des budgets ordinaires dans une récapitulation finale conformément à l'exemple suivant tiré du projet de 1908- 1909 :

Francs.

Dépenses permanentes et transitoires du budget ordinaire 3 . 106 . 000 . 000

Dépenses extraordinaires 33i.5oo.ooo

Total général des budgets 3 . 437 . 5oo . 000

Dans le royaume de Prusse, le budget extraordinaire ne vit plus sur fonds d'emprunt, comme en Allemagne, où les fonds d'emprunt débordent souvent même sur le budget ordinaire (1).

(1) Ainsi le budget extraordinaire de l'Empire de 1905-1906 contient, parmi ses recettes, 366 millions à provenir de fonds d'emprunt, sur lesquels 64 millions sont affectés à équilibrer les dépenses du budget ordinaire.

Ce sont, au contraire, les excédents de recettes du budget ordinaire qui débordent en Prusse sur l'extraordinaire, de sorte que Là mariage des deux budgets s'y effectue dans les conditions les plus légitimes, comme le montre le résumé suivant du projet de

Francs.

Dépenses ordinaires 3 . 9O0 . 000 . 000

Dépenses extraordinaires 235. 000. 000

Total général des dépenses 4 • 200 . 000 . 000

Total des recettes du budget ordinaire 4 • 200 . 000 . 000

Les budgets extraordinaires n'existent donc pas en Prusse.

En Autriche-Hongrie, l'ordinaire et l'extraordinaire sont cumulés au budget commun dans un total unique, atteignant 3()5 millions et demi pour le dernier exercice.

L'Italie répartit ses opérations en quatre divisions : opérations effectives, constructions de chemins de fer, mouvement des capitaux et opérations d'ordre. Dans les opérations effectives, le budget ordinaire, dégagé de tout accessoire, présente, d'un côté, les revenus, de l'autre, les dépenses, avec leurs chiffres de produits et de crédits tels qu'ils entreront dans les caisses ou en sortiront. La division des opérations de constructions de chemins de fer classe à part les objets qu'indique son titre. Les mouvements de capitaux oscillent, en plus ou en moins, suivant que la fortune de l'Etat augmente ou diminue. Enfin, les opérations d'ordre sont décrites conformément aux règles de Y universalité.

Voici, à titre d'exemple, la structure du dernier budget italien :

Lires.

Dépenses effectives 1 .7 1 8.854.ooo

auxquelles pourvoient 1 .798.9OS.000 1. de recettes effectives, laissant un excédent de 80.112.000 1.

Mouvement des capitaux, dépenses 1 48. 1 54- 000

Dépenses de constructions de chemins de fer. . 10.200.000

Total général des dépenses 1.877.208.000

En regard de ce total général de dépenses, figure un total général de recettes de i .qSi .728.000 L, fournies presque entièrement, comme on a pu le voir, par les recettes effectives du budget ordinaire, d'où résulte un excédent final de 54.5so.ooo 1. En plus, les virements pour ordre montent à 68.715.000 1. en recettes et dépenses.

Le budget italien se résout ainsi dans un total unique de recettes et de dépenses, dont la balance, soit dit en passant, aboutit régulièrement, depuis plusieurs années, à un bel excédent de recettes. De sorte que les compartiments dans lesquels se complaît la comptabilité italienne, d'une manière plus ou moins instructive, avec leurs excédents ou leurs déficits propres (1), n'empêchent pas l'unité budgétaire de s'y reconstituer très heureusement.

La Russie possède, sans doute, un budget extraordinaire affecté surtout aux dépenses d'établissement de chemins de fer. Mais, comme les ressources de ce budget extraordinaire proviennent habituellement, pour une forte part, des excédents des budgets ordinaires, et qu'une addition finale réunit les deux budgets de façon à balancer leurs deux totaux, encore ici on peut conclure à l'existence de l'unité budgétaire, sauf en temps de guerre. Car alors, aussi bien pour la guerre russo-turque de 1878 que pour lu guerre russo-japonaise de 1904-1905, un compte spécial hors budget, véritable budget extraordinaire, classe à part les opérations qui cessent d'être normales.

Pour rencontrer le type normal et complet du budget extraordinaire, il faut arriver à la Belgique, où nous avons cependant l'habitude de profiter de bons exemples. Longtemps même, le budget extraordinaire y reçut une extension abusive.

Ainsi, disait un orateur d'opposition, 3oo.ooo fr. ont été inscrits à l'extraordinaire pour l'exposition de Chicago, que n'iront pas visiter les générations futures ; un million y a été porté pour

(1) Parmi ces compartiments, celui des constructions de chemins de fer, autrefois alimenté par l'emprunt, ressortait alors avec un excédent de ressources. Aujourd'hui, il laisse apparaître un déficit, mais ce déficit apparent est couvert par des recettes effectives, ce qui vaut beaucoup mieux que le semblant d'excédent d'autrefois, résultant de fonds d'emprunt.

distribuer des semences de pommes de terre aux agriculteurs éprouvés par la gelée : « Voilà des pommes de terre mangées ce depuis longtemps, dont les générations futures n'auront pas ce même l'arrière-goût ! » Les frais du banquet donné au Shah de Perse ont figuré à l'extraordinaire : « Qui profitera de cette <c dépense? Sont-ce les générations futures belges, ou les généra cc tions futures du Shah? »

Le budget extraordinaire, ajoutait-il, c'est le gobelet avec lequel le ministre des finances escamote le déficit.

Cependant bientôt, au budget de i8g5, une section du budget ordinaire , intitulée dépenses exceptionnelles, recueillit plusieurs opérations ordinaires recélées indûment jusque-là dans le budget extraordinaire, lequel dorénavant ne dut plus comprendre que ce les charges de travaux qui tendent à l'extension ou à Faméce lioration de l'outillage économique ».

Malgré la bonne intention de cette réforme, la formule en demeure encore vague. Déjà, d'ailleurs, à titre transitoire, les dépenses de reconstitution militaire et quelques autres dépenses étrangères au programme ont continué à figurer à l'extraordinaire. Un tableau annexé au projet de 1905 montre que, depuis i8g5 jusqu'à igo4, plus de 43 millions de dépenses autres que celles d% outillage économique ont été imputées sur l'extraordinaire.

Le budget extraordinaire belge s'élève à plus de cent millions (i23 millions en igo5, i55 millions et demi en 1907), affectés aux chemins de fer, aux postes et télégraphes, aux routes, aux canaux, rivières et ports, à la voirie vicinale, aux bâtiments civils, à la guerre, etc. Presque tous les services, on le voit, y puisent. Présenté et voté isolément, sans aucun rattachement avec les budgets ordinaires, doté de la faculté de report d'exercice en exercice (1), le budget extraordinaire belge encourt donc la généralité des

(1) En France, la faculté de report, admise d'abord par la loi de 1878, fut retirée aux budgets extraordinaires dès 1882 en raison des abus, des obscurités, des difficultés de contrôle qui en résultaient.

En Belgique, au contraire, ladite faculté subsiste toujours, comportant pour iqo5 un report de 1 11. 916. 000 fr., reliquat de 1903 et 1904, en 1907 un report de 167 millions, reliquat de 1906 et 1906, etc.

reproches que méritent ces sortes d'institutions (i),et constituerait une personnalité dangereuse dans un pays moins sagement administre que la Belgique.

On ne saurait reprocher au Japon de n'avoir pas pu contenir dans le cadre de l'ordinaire les dépenses de sa formidable et rapide expansion. Depuis la guerre avec la Chine de i88i? il possède, en effet, un budget extraordinaire grossissant d'année en année. Beaucoup d'indices cependant font supposer qu'il n'ignore pas les mérites de l'unité budgétaire, à laquelle il reviendra peutêtre un jour. En attendant, pour éviter les excès de son système, il ne laisse jamais les produits d'emprunts alimenter les budgets ordinaires. Au contraire, les excédents des recettes fiscales forment toujours le premier article des ressources extraordinaires, quelquefois pour 200 millions fr.et plus, aujourd'hui pour beaucoup moins (2). Des comptes spéciaux mettent, en outre, à part les dépenses de la guerre avec la Russie (3). Pour î 907- 1908, les budgets s'élèvent aux chiffres suivants :

Dépenses ordinaires i.o63.5oo 000 fr.

Dépenses extraordinaires.... 526.5oo.ooo —

Total général 1 . 5go . 000 . 000 fr.

Les comptes réunissent, on le voit, dans une addition finale, le total des deux budgets.

En définitive, partout les budgets extraordinaires sont considérés comme suspects, même en Belgique et peut-être au Japon, où ils régnent encore. Ils ont été supprimés, d'une manière plus ou moins catégorique, dans la plupart des pays. La théorie qui les condamne se trouve donc universellement confirmée soit par les excuses, soit par la conduite même des préparateurs des budgets.

(1) Consulter à ce sujet l'ouvrage déjà cité de M. Ernest Dubois, intitulé: Étude sur le système belge en matière de budget de l'État, in-8°, 1904.

(2) Lire, au sujet des finances japonaises, l'article de M. Pierre Leroy-Beaulieu dans VÉconomiste français, du 4 janvier 1908.

(3) Le débit du compte afférent à la guerre avec la Russie dépasse aujourd'hui cinq milliards de francs.

| 4- — Budget sur ressources spéciales

Le budget sur ressources spéciales a été créé le 2 juillet 1862, par la même loi que le budget extraordinaire. Pour le budget extraordinaire, c'était, on s'en souvient, une résurrection, après les essais de i833 et de 1837. Le budget sur ressources spéciales, au contraire, reçut de la loi du 2 juillet 1862 son premier acte de naissance. Sa création, dit l'exposé des motifs, « a en vue de v< dégager du budget ordinaire les dépenses pour ordre, c'est-a- « dire les dépenses qui, soldées au moyen des impositions que « votent les conseils locaux, ne sont inscrites au budget général « que pour satisfaire aux règles de notre comptabilité. Portées « à la fois en recettes et en dépenses, elles ne peuvent être, en « réalité, considérées comme des charges de l'Etat. »

Pourquoi le budget de l'État avait-il inséré jusque-là dans son sein (1) ces recettes et ces dépenses locales, qui lui sont étrangères? Parce que, disait-on, les comptables du Trésor interviennent pour les recouvrer et qùe les règles de la comptabilité veulent que le budget de l'État décrive toutes les opérations de ses agents. Principe erroné, que la réforme de la loi du 2 juillet 1862 ne fît que confirmer, en créant expressément un nouveau budget afin d'y classer à part, comme opérations de l'État, ces opérations locales. C'est hors de tout budget qu'il aurait fallu les laisser.

L'exposé des motifs de la loi du 2 juillet 1862 expliquait que les fixations dont il s'agit ce seront réglées par le titre II de la loi de « finances, tandis que le titre Ier ne s'appliquera qu'aux dépenses « et aux recettes qui mériteront seules la dénomination de budget

(1) Avant 1862, les dépenses départementales étaientjcomprises dans le budget du ministère de l'intérieur ; les centimes additionnels communaux, dans la section du ministère des finances, intitulée : Remboursements et restitutions ; les non-valeurs réparties entre les ministères des finances, de l'agriculture et de l'intérieur.

Il faut donc avoir soin, jusqu'en 1862, de dégager des budgets de l'État le montant de ces recettes et dépenses locales, pour obtenir des statistiques comparables aux statistiques actuelles.

BUDGET SUR RESSOURCES SPÉCIALES 253

(c ordinaire de l'Etat ». D'après l'aveu même de l'exposé des motifs, le titre II était donc inopportun.

Trois chefs principaux de recettes et de dépenses prirent place dans le budget sur ressources spéciales ainsi organisé :

i° Les recettes et les dépenses départementales, pour leur totalité ;

2° Le produit et le versement des centimes additionnels recouvrés pour le compte des budgets*communaux ;

3° Le produit et l'emploi des fonds de non-valeurs et de réimposition.

L'importance relative de chacun de ces éléments est indiquée par les chiffres suivants extraits du budget de 1892 :

Budgets départementaux 2 3g.449.ooo fr.

Centimes et produits communaux 180.093.990

Fonds de non-valeurs, réimpositions, frais

d'avertissements, secours, etc 26. 264. 776

Divers 8 . 553 . 660

Total 454.35i.42 6 fr.

D'après ces explications le budget sur ressources spéciales peut être ainsi défini : ce Le budget sur ressources spéciales classe à « part les recettes et les dépenses qui traversent le budget de « l'Etat, sans lui appartenir. »

L'examen des éléments divers du budget sur ressources spé-? ciales qui viennent d'être énumérés va montrer plus clairement encore comment la raison soi-disant tirée des règles de la comptabilité invoquée à l'appui de la loi de 1862 n'avait, en réalité, aucune valeur. Lorsqu'un exposé des motifs du budget de 1884 répéta par routine que ce ces opérations ne doivent pas être sous- (( traites au vote du parlement » (exposé des motifs rédigé par M. Tirard, 3 mars i883) (1), on put, sans être taxé d'ignorance,

(1) En i883, 5.426.000 fr. de recettes et dépenses avaient été reportés au budget ordinaire comme ne possédant pas les caractères propres du budget sur ressources spéciales, où ils figuraient jusque-là. (Exposé des motifs du budget de 1884, 3 mars i883.)

avouer ne pas comprendre à quel titre intervenait ici l'obligation d'un vote parlementaire. Les départements sont, en effet, aussi bien que les communes, des personnalités civiles, qui, par l'intermédiaire de leurs conseils électifs, votent, contrôlent et règlent leurs propres budgets. Donc, budgétai rement parlant, l'État n'avait pas à s'en occuper.

A l'égard des centimes communaux d'abord, ce sont bien, sans doute, les mêmes collecteurs qui les encaissent avec le principal des contributions directes pour le compte de l'Etat et des communes. Mais la connexité résultant de ce fait est exclusivement une connexité administrative. L'Etat ne fait pas entrer le produit de ces centimes dans ses prévisions ; il n'a pas à en tenir compte pour l'aménagement de son équilibre. Le parlement, en un mot, n'a pas de vote à émettre au sujet de leurs chiffres, dont il ne règle pas l'emploi, dont une autre autorité que la sienne dispose presque souverainement.

Pour les départements, le budget sur ressources spéciales, centralisait, non plus seulement les centimes additionnels aux contributions directes, mais la totalité des recettes et des dépenses. L'empiétement devenait manifeste. Les budgets des départements ont été longtemps, sans doute, incorporés au budget de l'État ; pendant longtemps, sous le premier Empire spécialement, ils en formèrent une simple subdivision. Mais alors, les départements n'avaient pas d'existence propre. En ce temps-là les conseillers généraux tenaient directement leur nomination du chef de l'État (i). Or, depuis que la loi constitutive du 10 mai i838 a organisé l'autonomie départementale, les départements possèdent, au contraire, la personnalité civile, ils peuvent acquérir et détenir un patrimoine, l'accroître par l'acceptation de dons et legs, régler eux-mêmes leurs budgets en recettes et en dépenses (2). Ces capacités, que confirmèrent les lois du 18 juillet 1866 et du 10 août

(1) A dater de la loi du 18 juillet i833 seulement, les conseillers généraux devinrent des mandataires élus,

(2) Lire, au sujet de l'histoire des budgets départementaux, de leur autonomie et des conséquences de la loi du 18 juillet 1892, le discours prononcé par M. l'avocat général Chantereau à la séance de rentrée de la Cour des comptes, le 16 octobre 1895.

BUDGET SUR RESSOURCES SPÉCIALES

1871, devenaient absolument inconciliables, avec la tutelle budgétaire que continuait à exercer l'Etat (1).

Quant aux fonds de non-valeurs, rien n'empêchait, comme on le fit après 1892, de les répartir entre les divers chapitres du budget de l'Etat.

Aussi la loi du 18 juillet 1892 intervint-elle enfin pour déclarer : « Art. 18. Le budget sur ressources spéciales est et demeure « supprimé à partir de l'exercice 1893. »

Son exposé des motifs s'exprimait ainsi : <c Nous supprimons « le budget sur ressources spéciales. Par suite, les départements <c auront désormais, comme l'ont les communes, la gestion di- « recte de leurs finances. Les ministres n'auront plus à interve- <x nir directement dans l'ordonnancement des dépenses ; le préce fet deviendra l'ordonnateur primaire, mandat analogue à celui « du maire dans la commune. Le trésorier général sera conservé ce comme comptable, mais il deviendra comptable du départe- « ment et sa situation deviendra celle d'un receveur municipal... »

(1) En 1888, en même temps que le projet de changement de date d'ouverture de Tannée financière, fut présenté un projet de suppression du budget sur ressources spéciales qui sombra avec lui. L'exposé des motifs s'exprimait ainsi : « Le budget sur ressources spéciales n'est, à proprement parler, qu'un compte « d'emploi de certaines ressources, plutôt qu'un budget réel ouvrant des crédits <c pour limiter les dépenses et créant des ressources pour y faire face... En sup- « primant ce budget, nous consacrerons, une fois de plus, la personnalité civile « des départements, reconnue par los lois des 10 mai i838 et 10 août 187 1. Dé- « sormais, les budgets des départements seront assimilés à ceux des communes, « le préfet deviendra l'ordonnateur principal des dépenses, tandis qu'il n'en est « aujourd'hui que l'ordonnateur secondaire, pour le compte des ministres de « l'intérieur, de l'instruction publique et des finances...

ce Toutefois, le parlement continuera à fixer chaque année, dans la loi sur les « contributions directes, les maxima dans lesquels peuvent se mouvoir les « Conseils généraux pour le vote des cenfimes additionnels... » (ProjH de loi relatif au changement du point de départ de l'année financière, 24 avril 1888.)

La Commission des finances du Sénat, opposée au projet de changement de date du point de départ de l'année financière, ne consentit pas à détacher la partie de ce projet qui concernait la suppression du budget sur ressources spéciales, comme le proposait un de ses membres : <c Tous les articles du projet de oc loi, dit-elle, sont les conséquences d'un principe nouveau que la Commission « condamne. Ils doivent tous être rejetés, en même temps que le changement « du point de départ de l'année financière, qui est l'objet même de la délibéra*. « tion. » (Rapport de la Commission des finances du Sénat, par M. Léon Say, 11 juin 1888.) Cependant, M. Léon Say, comme l'indique une citation suivante, était partisan de la suppression du budget sur ressources spéciales.

(Projet de budget de l'exercice i8g3, 10 mars 1892.) (1).

Lès budgets départementaux composaient, comme on l'a vu, plus de la moitié du budget sur ressources spéciales ; leur élimination représente donc la partie capitale de la réforme de 1892. Les centimes communaux, englobés pour une somme beaucoup moindre que la précédente, disparurent d'autant plus aisément qu'à leur égard aucun principe ne se trouvait en jeu : « Le a budget sur ressources spéciales avait au moins l'avantage de ce donner l'emploi, en bloc, de toutes les ressources départemen- « taies; or, il n'a pas même ce mérite en ce qui concerne les comte munes. Il se borne, en effet, à faire connaître l'importance des ce centimes additionnels communaux, centimes qui constituent ce seulement une portion des recettes municipales. Autrement dit, ce les centimes communaux n'apparaissent aux budgets que pour « en sortir au moment de leur restitution aux receveurs munici- « paux. Ce sont là de pures opérations de trésorerie, qui n'ont pas ce leur place marquée au budget de l'État. »

Une fois ces deux lots importants mis de côté, restait le fonds de non-valeurs assez embarrassant à caser en raison de son caractère particulier. Les centimes additionnels qui l'alimentent, en effet, exclusivement levés pour couvrir les dégrèvements d'impôts applicables aux faux et doubles emplois des rôles et aux pertes résultant d'événements extraordinaires (incendies, grêle, inondations, phylloxéra, etc.), revêtent l'apparence d'une sorte de fonds d'assurance auquel l'Etat ne semble pas autorisé à toucher (2) puisqu'il représente la propriété des contribuables (3).

(1) « Pourquoi les préfets et les Conseils généraux n'auraient-ils pas, sur la « comptabilité de leurs budgets, la même puissance que les maires et les conseils « municipaux sur les budgets communaux? Il n'en est rien, et cela ne se comte prend pas. C'est l'exagération d'un système de centralisation qui n'a plus de

« raison d'être Je voudrais supprimer le budget sur ressources spéciales, qui

« est un procédé de comptabilité défectueux... » (Discours de M. Léon Say. Chambre des députés, 10 juillet 1890.)

(2) Le fonds de non-valeurs, en ce qui concerne les contributions de répartition, forme si bien un fonds spécial que ses excédents demeurés libres en fin d'exercice étaient reportés d'année en année. Cette sorte de caisse particulière faisait apparaître, à la fin de l'exercice 1890, un reliquat de 1.223.260 fr. Aussi le projet de suppression du budget sur ressources spéciales présenté en 1888, proposait-il d'abord de créer, en faveur du fonds de non-valeurs, un service spécial du Trésor, en dehors du budget. (Exposé des motifs du 24 avril 1888.)

(3) Bien que le fonds de non-valeurs soit inviolable, il a été violé. Sa richesse

BUDGET SUR RESSOURCES SPÉCIALES

.Mais, objecta-t-on, ce fonds d'assurance, bien que provenant des deniers des contribuables, est exclusivement constitué au profit de l'Etat, afin de le garantir contre les mauvaises chances des recouvrements. Grâce aux fonds de non-valeurs, le Trésor encaisse l'intégralité des rôles. Il n'y a donc là, en réalité, qu'une recette budgétaire, dont la place est au sein même du budget général. C'est ce que décida sagement la loi du 18 juillet 1892.

Tous les éléments du budget sur ressources spéciales se trouvant ainsi dispersés, soit par élimination, soit par absorption, cet ensemble incohérent, « cette réunion artificielle d'éléments « disparates » (1), disparut définitivement de la loi de finances à partir du Ier janvier 1893, et n'est plus aujourd'hui qu'un souvenir historique.

relative a tenté les budgets. Deux prélèvements successifs effectués au profit des dépenses de la guerre du Mexique, le premier de 6 millions (loi du i3 mai i863), le second de 7 millions (loi du 18 juillet 1866), au total i3 millions, appauvrirent sa réserve. En outre, depuis 1884, on impute sur les non-valeurs les frais d'impression et de confection des rôles et avertissements des contributions directes, dont l'État, jusque-là, supportait seul la dépense, soit ) .266.000 fr. environ par an. , (1) Rapport de la Commission de la Chambre des députés, par M. Camille Pelletan, 28 mai 1888.