LE TRÉSOR

| Ier. Services spéciaux du Trésor. Le budget et le Trésor : leur définition, leur rôle réciproque, leurs relations. Découverts et dette flottante : définition et analyse. Motifs de la création des services spéciaux : points qui les caractérisent rieurs recettes doivent un jour équilibrer leurs dépenses ; provisoirement, ils puisent directement dans les caisses, en debors des budgets. Exemples de services spéciaux; avances pour constructions d'écoles, pour cliemins vicinaux, réorganisation des défenses de Calais, prêts à l'industrie, emprunt grec, dépenses d'armement, garanties d'intérêt aux chemins de fer. — § 2. Compte des garanties d'intérêt, qui formait, il y a quelques années, le titre V de la loi de finances; sa nature; raisons qui l'ont fait supprimer en i8g3.

| ic r. — Services spéciauoe du Trésor. — Le Trésor, ses relations avec les budgets. — Découverts du Trésor. — Dette flottante.

La définition des services spéciaux du Trésor, à défaut toujours de texte officiel , peut être ainsi rédigée : « Les services spéciaux ce du Trésor puisent directement au Trésor, en dehors des budgets, « les ressources dont ils ont provisoirement besoin, jusqu'à ce « que leurs recettes équilibrent leurs dépenses. »

Cette formule ne saurait être comprise si les expressions budget et trésor ne sont pas préalablement spécifiées.

Déjà le budget est connu. On sait qu'il représente l'ensemble des recettes et des dépenses d'une année. Mais le Trésor n'a pas encore reçu sa définition qu'on peut ainsi formuler : ce Le Trésor « est le grand réservoir des ressources de l'Etat. » Dans son sein affluent toutes les recettes, de quelque nature qu'elles soient, recettes définitives, d'ordre ou de trésorerie, et de son sein sortent tous les payements effectifs, pour ordre ou de trésorerie. Sous

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l'influence des entrées, le niveau des fonds s'élève; il baisse à la suite des sorties, tout comme les eaux d'un réservoir.

Mais les métaphores ne se soutiennent jamais bien longtemps, et celle-ci dévie dès qu'il s'agit d'expliquer comment le réservoir n'est pas unique. La caisse et le portefeuille du Trésor, en effet, s'éparpillent dans les mains de tous les comptables existants sur la surface du pays. L'unité du Trésor ne se réalise que sur le papier, dans les écritures du mouvement général des fonds. Là, par exemple, elle est complète et le ministre des finances peut, à son gré, au premier signe, centraliser, ou disperser à nouveau les fonds et valeurs disséminés dans les milliers de caisses (i) auxquelles il commande. Sous cet aspect le Trésor est une entité, que l'image de réservoir ne représente plus qu'assez imparfaitement, dans sa conception matérielle tout au moins.

Les budgets et le Trésor possèdent chacun une personnalité distincte. Leurs deux personnalités ont d'incessantes relations entre elles, bien que s'exerçant dans des sphères indépendantes et avec des caractères propres.

Voyons d'abord leurs différences de caractère, pour étudier ensuite leurs relations.

L'existence des budgets est essentiellement limitée à la période pour laquelle ils ont été construits et, dès que cette période est terminée, ils disparaissent. Un budget meurt, un autre lui succède. Le Trésor, au contraire, ne meurt pas ; il continue toujours ses opérations, par un enchaînement indéfini, sans arrêt, ni disjonction (2). On pourrait rattacher le Trésor actuel au Trésor des premiers Capétiens, si les états de situation en étaient con-

(1) Le nombre des caisses publiques, y compris celles des colonies, s'élève à

1 3.ooo ou 14.000 dont :

Trésoriers payeurs généraux 87

Receveurs des finances 273

Receveurs d'enregistrement 2.822

— des Douanes 522

— des Contributions indirectes 2.685

— des percepteurs 5. 000

Etc.

(2) On arrête bien les écritures du Trésor, mais non pas ses opérations. On ne fait que constater, à certaines époques, le niveau des fonds dans le grand réservoir, qui n'en continue pas moins à s'emplir ou à se vider.

servés; de même qu'on le rattachera dans l'avenir au Trésor des républiques futures.

Entre les budgets qui naissent et qui meurent et le Trésor qui vit toujours, quelles relations peuvent s'établir ? Le Trésor est, dit-on souvent, le banquier des budgets : nouvelle comparaison qui, pour le moment, semble exacte. Les budgets, môme les plus réguliers, ne sauraient se passer de l'intermédiaire d'un banquier. Si, dans les premiers mois de l'année, par exemple, quand les recettes ne rentrent pas encore, les budgets ne trouvaient pas au Trésor des réserves qui les approvisionnent, on verrait les mieux équilibrés d'entre eux obligés d'ajourner leurs payements. Quant aux budgets liquidés en déficit après avoir dépensé plus qu'ils n'ont recouvré, sans le secours du Trésor leur carrière se terminerait par une véritable faillite.

Le Trésor, vis-à-vis des budgets, remplit donc le même rôle qu'un banquier vis-à-vis de ses clients. D'un côté, il encaisse leurs fonds libres et paye leurs dépenses courantes. De l'autre, il leur fait des avances dans les moments de besoin, lesquels moments de besoin sont tantôt ceux où toute exploitation réclame temporairement des fonds de roulement, tantôt ceux où le déficit final exige un secours définitif.

Ce dernier cas s'est malheureusement produit souvent pour les budgets, de sorte qu'il existe au Trésor un compte de Découverts très important, qu'on peut définir ainsi : « Les découverts du <x Trésor représentent la dette vis-à-vis du Trésor des anciens bud- « gets liquidés en déficit. » Mais, comme le compte dont il s'agit porte pour titre complet : Découverts et avances du Trésor, il faut, afin d'être complet nous-même, diviser la définition en deux parties. D'une part, les découverts proprement dits, c'està-dire ce les prélèvements opérés dans les caisses du Trésor pour « combler les déficits des budgets expirés », qui forment la plus grosse part du compte, 4- 152.789. 000, d'après les dernières statistiques. D'autre part, les avances, c'est-à-dire « les prélève- « ments opérés dans les caisses du Trésor, à certaines époques, « pour effectuer des payements non remboursés par les budgets », montant seulement à 1.226 millions. Par exemple, en i83o, de

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Montbel, ministre des finances, a puisé directement dans les caisses publiques 37 1 .oo i fr. pour les distribuer aux troupes qui défendaient le trône de Charles X, avance que personne n'a jamais remboursée. En 1870, une somme de 16.689.887 fr. 00 fut prise, de même, pour assurer le fonctionnement de la Commission d'armement au cours de la guerre avec la Prusse. Divers suppléments de crédits non ratifiés par les Chambres furent également soldés par le Trésor, etc., toujours à titre d'avances non remboursées.

En total. 5.379 millions de découverts et avances ont ainsi été formés au détriment du Trésor, chiffres bruts qu'il faut atténuer des diverses rentrées ou bonis successivement obtenus. D'abord certains budgets ont laissé des excédents de recettes pour i.44i millions; puis des emprunts sous diverses formes ont fourni 2.85o millions. En tout 4*292 millions de réductions. Ce qui aboutit à un solde net de 1.087 millions dont le Trésor a été définitivement dépouillé, d'après la situation actuelle (1).

Or, il faut, de toute nécessité, restituer au Trésor les fonds qui lui ont été enlevés. La comparaison du réservoir devient ici particulièrement suggestive. On ne saurait rien tirer d'un réservoir vide. Un réservoir auquel on aurait pris plus qu'il ne contient ne se conçoit pas. Les 1.072 millions disparus doivent donc être compensés par de nouveaux fonds. C'est la dette flottante qui les fournit.

D'une manière générale, la dette flottante a pour mission de procurer au Trésor les capitaux destinés : i° au fonds de roulement; 20 à la reconstitution du solde débiteur des découverts et avances du Trésor; 3° à l'équilibre des services spéciaux, dont nous parlerons tout à l'heure, lorsque ceux-ci présentent un solde débiteur.

En conséquence, la dette flottante peut être ainsi définie : « La . « dette flottante constitue un des éléments des ressources du Tré- « sor. Elle comprend des fonds versés en compte courant ou en

(1) Chiffres extraits des états annexés à l'exposé des motifs du budget de

« dépôt et des fonds obtenus par la souscription de bons du Tré- « sor. )>

Deux idées dans cette définition. La première tend à spécifier la nature de la dette flottante. Elle est un des éléments des ressources du Trésor, et rien que cela, malgré certaines autres formules dont il faut se défier. Le Trésor, en effet, demande les ressources dont il a besoin soit aux excédents temporaires de recettes des budgets courants, soit aux soldes créditeurs des services spéciaux que nous allons étudier, soit au produit d'emprunts consolidés ou divers moyens extraordinaires de même nature. Les fonds mis à la disposition du Trésor par la dette flottante arrivent en quatrième lieu, bien qu'ils puissent être considérés comme la ressource la plus habituelle, sinon la plus importante.

Quant à la composition de la dette flottante, que cherche à résumer la seconde idée contenue dans la définition, elle se divise en deux parties principales, la première comprenant les fonds versés en compte courant ou en dépôt, dont le total s'élève, d'après les dernières statistiques (i), à 923.789.000 fr. Parmi ces sortes de fonds, versés à titre obligatoire ou facultatif, on peut citer les fonds libres des communes et des départements, ceux que le Crédit foncier de France doit déposer en vertu de ses statuts, les fonds des caisses d'épargne, de la caisse des retraites pour la vieillesse, de la caisse des dépôts et consignations, des invalides de la marine, des corps de troupe, les fonds particuliers des trésoriers généraux, etc. La majorité porte intérêts. Seuls i44-64o.ooofi\ en sont privés, notamment les fonds libres des budgets départementaux, les départements jouissant déjà du concours gratuit des trésoriers généraux pour l'aménagement de leurs budgets.

Le second élément de la dette flottante se compose des bons émis par le Trésor, dans la limite de 5oo millions autorisés par la loi de finances, et qui, d'après les dernières statistiques, atteignent 447 millions. Les bons du Trésor ont été déjà étudiés et définis au chapitre IX. En ajoutant leur montant à celui des fonds en compte

(1) Situation de la dette flottante au Ier mai 1908, publiée en annexe de l'exposé des motifs du budget de 1909.

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courant ou en dépôt, on obtient le total des 1.370 millions qui forment l'ensemble de la dette flottante, d'après les dernières statistiques.

Ces renseignements sommaires (1) sur le Trésor, nécessaires, d'ailleurs, à intercaler quelque part dans un ouvrage ctonsacré au budget, vont permettre de traiter maintenant en connaissance de cause le sujet des Services spéciauoc du Trésor, qui constituèrent autrefois un titre spécial de la loi de finances.

En eux-mêmes, et dans leur origine, les Services spéciauoc du Trésor n'ont rien de critiquable. Ce sont des comptes ouverts au grand-livre de la comptabilité publique en vue de développer les opérations de divers services intéressant le Trésor. Libre à la comptabilité publique d'ouvrir dans son sein tous les comptes de développement qu'elle juge utiles.

Par exemple, les cautionnements en numéraire, versés par les titulaires d'emplois assujettis au dépôt de cette garantie, atteignent aujourd'hui le chiffre total de 235.197.000 fr. Rien de plus légitime que de constater dans un compte spécial cette dette du Trésor et d'y retracer les oscillations périodiques des versements et des retraits (2). De même, depuis la suppression du budget sur ressources spéciales, il a semblé utile d'ouvrir un compte parmi les services du Trésor aux Contributions directes et taoces assimilées recouvrées pour le compte des départements et des communes, où se trouvent retracées les entrées de ces fonds qui n'appartiennent pas à l'État et leurs sorties successives à destination dé leurs véritables ayants droit. De même encore, la loi ayant assigné certaines affectations spéciales au fonds du pari

(1) Le sujet du Trésor n'est ici traité que sommairement parce que les développements plus étendus qu'il comporte trouveront leur place dans la partie du Cours qui concerne le crédit public.

(2) Le chiffre du solde créditeur du service spécial des cautionnements en numéraire varie en raison du nombre des titulaires, des modifications dans la fixation des tarifs et surtout de l'exercice, qui ne cesse de se développer, de la faculté de constituer les cautionnements en rentes, au lieu de numéraire, admise par la loi du 29 mars 1898. De là les oscillations annuelles qui font passer le solde créditeur de 3io millions en 1896, à 3oi millions en 1900, à 248.929.000 fr. en 1900, et à 235 millions actuellement.

mutuel etaux produits de la taoce de fabrication sur les alcools cl' industrie, il est naturel de voir des comptes particuliers suivie leur emploi, afin de s'assurer que les prescriptions législatives sont régulièrement observées, etc.

Ce sont là des comptes que personne ne saurait critiquer, dont il n'y aurait même pas lieu de s'occuper puisqu'ils sont d'ordre intérieur et que nous nommerons inoffensifs en pensant aux suivants.

Sous le couvert de ces comptes inofFensifs, en effet, d'autres comptes de même nature en apparence, destinés à favoriser ou à faciliter l'extension des dépenses, en dehors de la contrainte des budgets, ont été créés. Les crédits budgétaires se trouvent toujours plus ou moins limités par les nécessités de l'équilibre. Auprès du Trésor, au contraire, c'est l'abondance, la richesse sans contrôle. Mais une si avantageuse position ne peut être concédée à tout le monde. Un prétexte est nécessaire pour s'y installer. Ce prétexte est le suivant.

Certaines opérations comportent, ou semblent comporter des recettes futures, lesquelles pourront un jour compenser les dépensés actuelles. A quoi bon, dit-on alors, encombrer les budgets de leurs chiffres? Ce sont de simples services de Trésorerie, services temporaires qui restitueront demain au Trésor ce qu'ils lui auront pris aujourd'hui et disparaîtront dès qu'ils seront liquidés ! Suivant la définition du début, ils puisent directement au Trésor, en dehors des budgets, les ressources dont ils ont provisoirement besoin jusqu'à ce que leurs recettes équilibrent leurs dépenses. Quelques exemples vont montrer, non seulement leurs procédés, mais, en outre, les fausses espérances sur lesquelles presque toujours s'étayent les recettes futures destinées à compenser leurs dépenses actuelles, celles-ci seules demeurant certaines.

Les Prêts faits à l'industrie, effectués en vertu de la loi du Ier août 1860 à la suite du traité de commerce, remboursables par les intéressés, comme leur nom de prêts l'indique, figurèrent dès l'origine parmi les services spéciaux. Rien de plus légitime qu'un tel classement, disait-on, puisque les 36.84o. 166 fr. prêtés devaient, selon toutes probabilités, rentrer un jour intégrale-

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ment : il ne s'agissait que d'attendre ce jour au moyen d'un compte d'ordre. Malheureusement les rentrées n'eurent pas l'exactitude prévue et, au 3i décembre 1886, 11. 858. 819 fr. manquaient encore à l'appel. Sur ce chiffre, la loi du 3o mars 1888, considérant comme irrécouvrables 9.716.878 fr., les passa par profits et pertes, en les inscrivant aux découverts du Trésor; 2.I4Ï-941 fr- seulement furent conservés aux services spéciaux, chiffre réduit aujourd'hui à 720. 1 83 francs.

L' Emprunt grec, rayé aujourd'hui des services spéciaux, y conserva longtemps aussi sa place sous l'inspiration de cette môme idée. En i832, la Russie, l'Angleterre et la France avaient garanti en commun l'emprunt de 100 millions de francs contracté par le gouvernement hellénique. Une fois l'emprunt souscrit, la Grèce s'abstint d'en payer les intérêts : la France, engagée pour un tiers, dut avancer successivement 3i. 793. 277 fr. de ses deniers. En 1857, une Commission internationale stipula que la Grèce commencerait à rembourser ces avances à raison de 900.000 fr. par an, dont un tiers à la France, lesquels 900.000 fr. se trouvèrent réduits à 600. 000 fr., afin de constituer une liste civile de 3oo.ooo fr. au roi Gcorg-es Ier (convention du 5 janvier 1864). Les sommes que cette nouvelle fixation nous attribuait furent sans doute régulièrement acquittées. Mais, en 1886, au bout de vingt ans, leurs versements accumulés n'aboutissaient encore qu'à un total de 4 millions, ce qui, avec quelques payements antérieurs, laissait subsister une avance de 27,094. 000 fr. A ce train, il aurait fallu i35 ans à la Grèce pour se libérer complètement; i35 ans ajoutés aux 33 ans déjà écoulés auraient donné à ce service spécial une durée de 168 ans. Que devenait alors son caractère provisoire? Aussi, en 1887, résolut-on de rayer définitivement des comptes du Trésor les créances pour l'emprunt grec. (Art. 4 de la loi de finances du 2G février 1887.)

La Réorganisation des défenses de la ville de Calais constitue un type facilement saisissable de service spécial. D'après les prévisions originelles, les travaux de la nouvelle enceinte devaient coûter un prix exactement égal au produit de la vente des terrains de l'enceinte abandonnée. Pourquoi, dès lors, se dit-on,

LE BUDGET. CHAPITRE Xï

troubler l'économie des budgets futurs par des entrées et des sorties de fonds d'inégale importance chaque année, lorsque finalement les unes et les autres se compenseront ? La loi du 2 1 avril 1879 prescrivit, en conséquence, de ranger l'opération parmi les services spéciaux du Trésor, où les i4 millions de dépenses prévues s'imputeraient au fur et à mesure sur le produit des ventes de terrains. Malheureusement, encore ici, l'opération aboutit à une déception. A la fin de 1899, après vingt ans d'existence, le compte spécial fut obligé de se liquider avec un déficit de 7.5C2.000 fr. (Loi du 26 décembre 1889.) Les dépenses avaient atteint 8.227 .000 fr. ; mais les recettes n'avaient pu dépasser 664.000 francs !

Un des plus dangereux parmi les services récents est celui que la loi du 17 février 1898 ouvrit sans bruit sous ce titre : « Perfectionnement du matériel d'armement et réinstallation de « services militaires », dont le débit grossissait tous les jours, tandis que presque rien d'effectif n'entrait à son crédit. Le gage principal de l'équilibre futur consistait, en effet, dans la vente des terrains déclassés des fortifications de Paris, laquelle vente actuellement, non seulement n'est pas commencée, mais n'est même pas en état de préparation. Provisoirement, l'émission d'obligations du Trésor a pourvu aux dépenses. C'étaient les anciens budgets extraordinaires reconstitués.

Aussi le ministre des finances n'hésita-t-il pas à. proposer la clôture définitive de ce compte décevant, que prescrivit, en conséquence, la loi du 3o décembre 1900. Aucune dépense nouvelle n'est plus portée au compte spécial d'armement. Mais son solde débiteur de 197 millions subsiste intact sans contre-partie.

Parmi les services spéciaux compromettants, nous aurions pu citer encore ceux dont profitèrent longtemps et largement les Caisses des chemins vicinaux et des établissements scolaires, créées pour fournir aux départements et communes des avances et des subventions. Lorsqu'elles eurent absorbé près d'un milliard^ on comprit qu'il importait de les clôturer le plus tôt possible. C'est ce que fit définitivement la loi du 26 juillet 1893, à dater du ier janvier 1894. A leur place, fut ouvert un compte