HISTOIRE DE LA SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRE

Les précédents et la portée de cette spécialité par chapitre méritent quelques développements.

La spécialité du vote des dépenses publiques pourrait porter sur Tune ou l'autre des subdivisions budgétaires suivantes : Dépenses en bloc, — dépenses par ministère, — par section de ministère, — par chapitre ministériel, — par article ou par paragraphe.

Dans cette liste, on le voit, les circonscriptions se resserrent graduellement, de sorte que le vote législatif, à mesure qu'il descend, enchaîne de plus en plus étroitement l'action gouvernementale.

Or, ce sont précisément ces échelons descendants que l'histoire des finances depuis le commencement du siècle a fait parcourir à la spécialité budgétaire. Celle-ci, du vote en bloc, est arrivée au vote par ministère, puis au vote par section de ministère, enfin au vote par chapitre, où elle s'arrête aujourd'hui, pour tendre, d'après divers projets, à s'abaisser encore jusqu'au paragraphe et à l'article.

Sous l'assemblée constituante, les dépenses apparaissaient en deux ou trois chiffres, c'est-à-dire presque en bloc. Ainsi, la loi du 18 février 1791 énonce seulement : « il sera fait fonds au Tré- « sor public, en 1791 : i° d'une somme de 282. 700. 000 livres.. ; a 20 d'une somme de 3oo.ooo.ooo livres ; lesquelles deux sommes « réunies montent à 582.700.000 livres... » Cette loi du 18 février 1791 est même la seule, d'ailleurs, qui prévoie les dépenses d'une année entière. Lorsque l'assemblée constituante méconnaissait ainsi les règles de la spécialité, elle péchait bien réellement par ignorance. N'ayant trouvé, en ce qui concerne les budgets, aucune règle, aucune tradition dans les matériaux que lui léguait l'ancien régime, elle n'eut le temps de rien édifier ellemême. Autrement, son sentiment naturel l'eût spontanément conduite à restreindre les droits du pouvoir exécutif au moyen de la spécialité des votes.

Les assemblées du Consulat et du premier Empire votèrent de môme les dépenses presque en bloc (1).

(1) Le premier budget du Consulat, fixé par la loi du 19 nivôse an IX, est

Même, à l'avènement de la Restauration, de singulières théories, on s'en souvient, prétendaient encore restreindre le droit budgétaire des représentants du pays au vote des recettes, le gouvernement seul devant demeurer maître de repartir à son gré le bloc intégral des subsides alloués (i).

Mais les véritables principes du droit budgétaire ne pouvaient tarder à se faire jour. La loi du s5 mars 1817, en effet, inaugura la spécialité des dépenses par ministère, dans son article i5i ainsi conçu: « La dépense ne peut excéder le crédit en « masse ouvert à chacun d'eux (les ministres). Ils ne pourront, « sous leur responsabilité, dépenser au delà de ce crédit. » Chaque ministère composa, dès lors, un lot particulier de crédits dans lequel le pouvoir exécutif se trouva enfermé. Aucune compensation ne put s'établir entre les déficits et les excédents des uns et des autres. En un mot, comme le disait le texte de la loi, les ministres ne pourront dépenser au delà des crédits ouverts à chacun d'euoe.

L'innovation réalisait, sans doute, un progrès considérable pour l'époque en posant pour la première fois le principe de la spécialité. Mais ce principe étendu à tout un ministère laissait au gou-

ainsi libellé : ce Art. icr. La somme de f^ib millions est mise à la disposition du ce gouvernement pour les dépenses des différents ministères pendant l'an IX. » Voir notre ouvrage : Les Finances du Consulat, 8°, 1902.

Sous l'Empire, les mêmes errements continuant, la loi du i5 septembre 1807 dit : « Art. i5. La somme de 600 millions est mise à la disposition du gouverec nement, à compte des dépenses du service de Tannée 1808. » Ce bloc de 600 millions constitue donc Tunique budget officiel de 1808. Cependant, le 25 novembre 1808, à la fin de ladite année, intervient une nouvelle loi : ce Art. 3. La ce somme de i3o millions, faisant avec celle de 600 millions, portée en Tart. i5 « de la loi du i5 septembre 1807, la somme totale de 730 millions, est mise à la ce disposition du gouvernement. » Puis Tarticle 5 continue ainsi : ce Cette somme ce sera employée au payement d'abord de la dette publique et ensuite aux dépencc ses générales du service comme il suit. » (Un tableau aligne alors 21 chefs de dépenses, avec les chiffres qui les concernent.) Depuis le début de Tannée jusqu'au 25 novembre, c'est-à-dire pendant près de onze mois sur douze, le gouvernement impérial avait vécu sur le bloc de 600 millions alloué par la loi du i5 septembre 1807. Pour le dernier mois de Tannée seulement apparaît une répartition sommaire constituant une indication, et non plus une limitation.

A son tour, la même loi du 2 5 novembre 1808 disposait pour 1809 en disant : ce Art. 10. La somme de 600 millions est mise à la disposition du gouvernement, ce à compte des dépenses de 1809. »

(1) Se reporter au chapitre II.