LA SPÉCIALITÉ PAR CHAPITRE

Après la chute de l'Empire, la loi du 19 septembre 1871, confirmant les dispositions dusénatus-consulte du 8 septembre 1869, stipula : « Art. 3o. Le budget estvoté par chapitre. »

§2. — Définition du chapitre. — Projets de spécialiser les votes législatifs jusqu aucc subdivisions inférieures de V article et du paragraphe .

D'abord, qu'est-ce qu'un chapitre? Depuis longtemps, le mot est prononcé, sans que sa définition ait été formulée. Nous avons remarqué seulement que, dans l'échelle décroissante des subdivisions budgétaires, le chapitre occupait une des dernières places et qu'au-dessous de lui ne se rencontraient plus que le paragraphe et l'article.

Le décret du 3i mai 1862 dit : « Art. 56. Chaque chapitre ne (( contient que des services corrélatifs ou de même nature (1). » Mais peut-on déduire une définition de ce texte? Suffit-il de déclarer que le chapitre est une circonscription budgétaire ne contenant que des services corrélatifs ou de môme nature? Évidemment non ; car une section, un ministère, ne contiennent aussi que des services corrélatifs ou de même nature. Et si, au lieu de s'élever jusqu'à la section et au ministère, on descend au-dessous, ii l'article et au paragraphe, les services, devenant plus restreints, possèdent, encore bien davantage, la qualité d'être corrélatifs ou de même nature. Par conséquent, la formule s'appliquerait indistinctement à tous les objets qu'elle veut précisément distinguer.

Cependant, avant de s'aventurer à la recherche d'autres rédactions, il faut reconnaître que le mot chapitre n'est guère susceptible d'une définition précise. Le chapitre, en effet, représente une personnalité de convention, mobile, incertaine, que les pouvoirs publics peuvent, à leur gré, étendre ou rétrécir : le nom-

(1) Cet article du décret du 3i mai 1862 est emprunté à l'art. 11 de la loi du 29 janvier i83i, déjà citée plus haut.

bre et l'importance des chapitres ont constamment varié, sans autre motif que la volonté des préparateurs du budget. En parlant de la spécialité des circonscriptions budgétaires, Royer-Collard disait : « Qu'on les appelle chapitres ou autrement, peu ce importe! » (18 avril 1822.) De même, en i83o, le rapporteur du projet de loi, devenu la loi du 29 janvier i83i, écrivait : « Le « principe de la classification une fois adopté, le nom qui sera (( donné à chaque division importe peu. » (Rapport du 5 novembre i83o.) Le chapitre nesaurait, dès lors, être défini en lui-même; il n'a pas de consistance propre ; il n'existe qu'à titre d'échelon dans la série des subdivisions budgétaires; il est au-dessous de la section et au-dessus du paragraphe et de l'article ; c'est par rapport à ces deux voisins seulement qu'il peut être personnifié. Pour le définir, nous n'avons, dès lors, à spécifier que sa position relative : « Le chapitre est une subdivision budg-étaire plus étendue que le paragraphe et l'article, qui, dans le sein de chaque ministère ou section de ministère, comprend des services corrélatifs ou de même nature. »

Le nombre des chapitres a beaucoup augmenté depuis i83i, et leur importance moyenne a conséquemment beaucoup diminué, malgré l'accroissement des budg*ets. En i83i, début delà spécialité, il existait seulement iG4 chapitres. Le budget de 1847 en comprenait 338; le budgetde i852, 362; le budget de 1877, 388; le budg-et de 1882, 482. Le gouvernement, dans le projet de budget de 1884 (i),créa spontanément i56 chapitres nouveaux; leur nombre se trouva ainsi porté à 637 pour le budget ordinaire. Le budget de 1906, avec les budgets annexes, en contient exactement

(1) « Les chapitres ne sont pas toujours établis conformément à la règle trace cée par l'article 11 de la loi du 29 janvier i83i, aux termes duquel chaque « chapitre ne doit contenir que des services corrélatifs ou de même nature. En « effet, dans certains départements ministériels, du moins, on confond quelquece fois les dépenses du personnel avec celles du matériel, et même, dans les « dépenses du matériel, on trouve souvent des services qui n'ont pas entre eux « la corrélation et la similitude exigées par la loi. Le seul but véritablement « pratique à poursuiwe est la spécialité par service de dépenses. L'augmenta- « tion du nombre des chapitres, leur spécialisation mieux définie, aura pour « effet de circonscrire dans des limites plus étroites la faculté qu'ont les minis- <c très de se mouvoir dans l'intérieur d'un même chapitre. » (Projet de budget de l'exercice 1884. Exposé des motifs du ministre des finances, 3 mars i883.)

LA SPÉGrALITi: PAU CHAPITRE

984 (1) et celui de 1909 à peu près autant. Il existe donc aujourd'hui six fois plus de chapitres qu'en i83i.

Leur importance individuelle moyenne, en i83i, alors que le budget ne dépassait pas un milliard environ, était de 6.100.000 fr. Aujourd'hui, malgré un budget de trois milliards 700 millions, la moyenne n'est plus que de 3.700.000 fr. environ (2).

Si le gouvernement, en i883, s'engagea dans la voie de l'augmentation du nombre des chapitres, c'est que des propositions d'initiative parlementaire plus radicales l'y poussaient. Le contrôle du parlement, disaient-elles, s'étend à toutes les dépenses, quelle que soit leur importance. Dès lors, il faut donner au parlement les moyens d'exercer ce contrôle sur les plus minimes objets, si ces objets minimes en apparence attirent son attention. L'arme du vote législatif doit frapper où bon lui semble ; autrement, le gouvernement pourrait abuser de la trop grande ampleur du vote par chapitre, comme cela s'est vu (3) : « Il faut renoncer à « cette procédure extra-légale que nous a léguée la monarchie et « qui, si elle se perpétuait, serait de nature à rendre vaine l'action

(1) Le nombre total des chapitres du projet de budget de l'exercice 1906 se décompose ainsi :

Budget général. Etat A 898 chapitres.

Budgets annexes 86 —

Total 984 chapitres.

(2) Les moyennes ici, comme toujours, n'ont qu'une signification très incomplète. Certains chapitres atteignent 664 millions, tandis que d'autres ne dépassent pas 1.000 fr. Les moyennes perdent pied dans cet immense écart entre 1.000 fr. et 664 millions.

(3) Ainsi, dans le rapport de la Cour des comptes au Président de la république sur l'exercice 1876, se trouve relatée l'histoire d'un crédit de 1.284.816 fr. i5 accordé au gouvernement pour frais de transport de réfugiés espagnols, avec réserve, expressément formulée au cours de la discussion, qu'aucun train de luxe ne serait organisé en faveur du principal de ces réfugiés, le prétendant don Carlos. (Séance du 8 décembre 1876.) Or, les comptes du caissier-payeur central pour l'exercice 1876 contiennent la preuve d'un payement de 6.654 fr. 90 fait aux compagnies de chemins de fer, pour formation d'un train spécial destiné au transport de don Carlos, imputé sur ledit crédit.

Le gouvernement prétend avoir agi dans la limite de ses pouvoirs, puisque les crédits du chapitre n'ont pas été dépassés ; le vote spécialisé par article ou par paragraphe eût seul pu l'enchaîner plus étroitement. Cependant, la Cour des comptes observe avec sagesse : ce qu'elle avait cru devoir signaler l'irrégularité, <c sa mission étant d'avertir le législateur quand ses intentions n^ont pas été res- « pectées. » Ces faits sont devenus l'objet d'une discussion à la Chambre des députés et d'un vote engageant la responsabilité du ministre, le 25 mars 1889.

« législative en matière de crédits, à compromettre la bonne ad- « mini$tration des finances et à déconsidérer, — ceci ne saurait « nous être indifférent, — le parlement lui-même. » (Proposition de loi relative au mode de votation du budget, 2 3 décembre 1882.) C'est jusqu'au paragraphe et jusqu'à l'article, concluait-on, que le vote doit descendre.

A ces arguments, beaucoup d'autres sont opposés. D'abord, le parlement perdrait matériellement un temps excessif à vouloir voter, un à un, les deux ou trois mille articles et paragraphes du budget des dépenses. Puis l'action gouvernementale se trouverait entravée, à chaque pas, par les limites trop étroites du vote par article ; il faudrait constamment revenir devant le parlement pour solliciter des suppléments, en faveur de tel ou tel chiffre devenu insuffisant. Cela finirait par coûter très cher, car, avec des crédits trop subdivisés, chaque lot est dépensé dans son entier, sans préjudice des suppléments demandés pour les lots insuffisamment dotés ; tandis qu'avec des subdivisions plus étendues, les administrations peuvent, à la rigueur, balancer leurs insuffisances au moyen de leurs excédents. Comme disait Thiers en i83o : a Trop de divisions conduit à trop de dépenses, « étant donnée la disposition si naturelle aux ordonnateurs d'épui- « ser leurs crédits. »

Puis, autant vaudrait laisser les Chambres administrer ellesmêmes. Le parlement possède, sans doute, d'une manière incontestée, nous l'avons maintes fois répété, le droit absolu de voter les recettes et les dépenses publiques. Mais si ce droit, par une logique fatale, devait s'exercer jusqu'à sa dernière limite, il faudrait que le vote ne s'arrêtât pas seulement à l'article, puisque l'article se subdivise en paragraphes ; qu'il ne s'arrêtât pas non plus au paragraphe, puisque le paragraphe se subdivise en chefs de dépenses partiels, sur lesquels l'attention du parlement pourrait également se fixer à bon droit : c'est jusqu'à ces chefs de dépenses partiels eux-mêmes que le vote devrait alors descendre, c'est-à-dire jusqu'aux ordonnances et mandats de payement individuels ; là seulement existerait l'extrême limite dont nous parlions. Les Chambres se verraient, en conséquence, obligées d'ad-