CRÉDITS ADDITIONNELS. MESURES PRISES A LEUR ENCONTRE

BUDGETS RECTIFICATIFS. VIREMENTS

| ier. Les crédits additionnels se justifient dans certains cas exceptionnels. Mais leur excès devient la plaie des finances. Ils détruisent l'aménagement des budgets et favorisent l'accroissement des dépenses. Récriminations incessantes à leur encontre. — § 2. Mesures d'ordre secondaire destinées à enrayer leur progression : indication des voies et moyens, affichage périodique, projets mensuels, contre-seing du ministre des finances. Ces divers palliatifs tombent en désuétude, ou demeurent impuissants. — § 3. Budgets rectificatifs, mis en pratique de 1862 à 1870 en France, définitivement adoptés en Italie. Leur influence restrictive sur les crédits additionnels. Inconvénients qu'ils présentent d'autre part. — § 4- Les virements de crédits suppriment les crédits additionnels en apparence ; mais, en réalité, ils deviennent la source des plus graves abus; leur introduction en France, de 1862 à 1870. Leur disparition en 1871.

§ iel . — Crédits additionnels. Leur raison d'être et leurs

dangers.

L'imprévu intervient trop fréquemment dans les affaires humaines pour qu'il soit possible d'assigner une complète immutabilité aux données primitives de la loi budgétaire. Quelle que soit l'époque de la préparation du budget, de si près qu'elle précède les faits accomplis, ceux-ci se chargeront toujours de modifier, en plus ou en moins, les prévisions les mieux établies en recettes et en dépenses. Sans parler ici ni des recettes, ni des diminutions éventuelles de dépenses, nous n'allons considérer pour le moment que les augmentations de dépenses postérieures au vote, c'està-dire, les crédits additionnels.

Définissons d'abord les crédits additionnels sans commentaires: « Les crédits additionnels sont des allocations budgétaires accor-

DANGER DES CRÉDITS ADDITIONNELS

« dées (i) postérieurement aux fixations de la loi annuelle do ce finances. » Les considérations développées dans le cours des deux chapitres suivants se chargeront de justifier cette formule.

a Prétendre supprimer absolument les crédits supplémentaires a est une chimère, » disait le rapporteur du budget de 1871. «En a effet, il y aura toujours des services .publics pour lesquels les ce prévisions du budget, si larges qu'elles soient, se trouveront « accidentellement en défaut. Il y aura toujours, soit àl'intérieur, « soit à l'extérieur, des circonstances imprévues, impossibles à <( prévoir, qui exigeront l'emploi de sommes excédant les rescc sources du budget. » (Rapport sur les suppléments de crédits de l'exercice 1871, par M. Casimir Périer, 3i août 1871.) Heureusement, l'imprévu ne surgit pas toujours sous une forme aussi terrible qu'au cours de Tannée 1871, dont le document précédent porte la date. Dans les temps réguliers, en effet, les événements véritablement inopinés auxquels des suppléments exceptionnels doivent immédiatement pourvoir demeurent, tout compte fait, assez rares. Parmi les événements de cette nature, on peut citer, à titre d'exemples, l'incendie de l'Opéra-Comique, dont la réinstallation a motivé un crédit immédiat de 5oo.ooo fr. (Loi du 27 juillet 1887); précédemment, d'ailleurs, la loi du 29 juin avait alloué 200.000 fr. aux victimes; puis F expérience de mobilisation décidée, comme il convient, à l'improviste, et comportant 7,100.000 fr. d'allocation additionnelle (loi du 29 juillet 1889); les frais de réception de l'ambassade marocaine, du sultan de Tadjourah en i883, de l'escadre russe en 1893, du roi d'Espagne en 1905; les funérailles du maréchal de Mac-Mahon en 1893, du président Carnot en 1895 ; les indemnités aux victimes de la rupture de la digue de Bouzey, en 1896, pour 5.200.000 fr.; les frais de représentation des ambassades françaises au couronnement du tsar Nicolas II à Moscou en 1896, les conséquences de l'expédition de Fachoda, qvii se traduisirent en 5g. 22g. 000 fr. de crédits, la création de nouveaux agents diplomatiques à la suite de

(1) Il faudrait rigoureusement dire accordées par le parlement. Mais comme, dans certains cas exceptionnels, le gouvernement ouvre seul des crédits additionnels, il semble préférable de laisser le mot accordées sans régime indirect.

la séparation de la Norvège en 1905, etc. Mais la liste-, tant que l'on n'y comprendra que des cas réellement exceptionnels et urgents, ne deviendra jamais bien longue. L'eussions-nous dressée complète que son total demeurerait toujours relativement peu important (i).

Abordons donc franchement la matière par son aspect le plus général. Car malheureusement, après l'imprévu, voici l'impré vision, imprévision tantôt intentionnelle, tantôt résultant de retards ou d'oublis inexcusables, créant des crédits additionnels abusifs, les plus habituels, nous le répétons, et de beaucoup les plus importants, qui bouleversent, d'une part, l'économie budgétaire, et, de l'autre, favorisent la progression des dépenses.

Le premier reproche est facile à saisir. L'équilibre, que les préparateurs du budget ont si méritoirement cherché à rendre sincère et stable, se rompt, par la force des choses, aussitôt que des suppléments inopinés viennent surcharger sans compensation un des plateaux de la balance, ce Devant le flot des dépenses ce autorisées additionnellement, aucune prévision budgétaire ce sérieuse n'est possible, toute prévoyance échoue, tout contrôle * devient inefficace . » (Rapport de la Commission des finances du Sénat, 24 juillet i885.) <c Les imprévisions budgétaires ont « un très grand inconvénient, un inconvénient considérable ; « c'est de rompre l'unité du budget. » (Discours du rapporteur au Sénat, 10 juillet 1890.)

Bien plus, l'éventualité à peu près certaine des crédits additionnels décourage les préparateurs du budget et rend, par avance, leur travail stérile, leur recherche de l'équilibre inefficace ou mensongère. Il n'y a plus de budget, même en préparation, du moment que les crédits votés ne constituent pas, comme on devrait le supposer, la limite immuable des opérations de l'exercice.

En second lieu, avons-nous dit, les crédits additionnels favorisent la progression des dépenses, parce que rien n'est plus dif-

(1) Puisque l'imprévu est si certain, on se demande pourquoi un crédit spécial ne le prévoit pas dans le sein de chaque budget primitif?

DANGER DES CRÉDITS ADDITIONNELS

fieile que de résister à l'entraînement des dépenses utiles ou soidisant utiles, quand la nécessité de l'équilibre ne les limite plus. Au moment -de l'élaboration du budget, en effet, les crédits subissent un concours, auquel les meilleurs seuls sont admis, dans la mesure des possibilités. Mais, une fois le budget voté, les crédits n'ont plus à passer qu'un simple examen, auquel les mieux recommandés sont reçus d'emblée. Au lieu de voir alors une judicieuse sélection éliminer les dépenses d'utilité secondaire ou douteuse, toutes débordent, parce que le législateur n'a plus le moyen d'opposer à aucune d'elles l'argument invincible du non possumus.

Les administrations, qui le savent trop bien, réservent leurs demandes les plus contestables pour cette époque où les juges deviendront moins sévères, moins bien préparés à la résistance, moins bien armés pour la défense des intérêts du Trésor.

C'est ainsi que, rompant l'équilibre primitif et favorisant la progression des dépenses, les crédits additionnels, dans le vrai sens de leur nom, entraînent dans le déficit les budgets préparés et votés initialement avec un excédent de recettes. Les exemples en sont malheureusement trop fréquents.

|'2. — Mesures opposées à V envahissement des crédits additionnels. Palliatifs d'ordre secondaire.

Ces abus, que les orateurs et les écrivains financiers ne cessent de dénoncer depuis le début du siècle dernier, ont été combattus de diverses manières.

D'abord, à titre de palliatif, la loi du 18 juillet i836 contient la disposition suivante très rationnelle, du reste, à laquelle l'exécution seule a manqué; ce A l'avenir, toute demande de crédits, faite « en dehors de la loi annuelle des dépenses, devra indiquer les « voies et moyens qui seront affectés aux crédits demandés. » (Art. 5 de la loi du 18 juillet i836, fixant le budget de 1837.) Puisque les crédits additionnels, avons-nous dit, ont l'incon-

vénient de se présenter isolément sans contre-partie, en dehors de la balance du budget, la loi du 18 juillet i836, pour y remédier, eut l'idée d'exiger la désignation d'une ressource spéciale en regard de toute demande de suppléments de crédits. Malheureusement l'exécution n'aboutit qu'à l'insertion de cette formule banale que répètent encore tous les projets de loi de crédits additionnels : « Il sera pourvu à la dépense au moyen des ressources « afférentes aux besoins de l'exercice. »

La loi de i83G étant ainsi devenue lettre morte, on crut pouvoir , en i85i, lui restituer son efficacité par un changement de formule : toute demande de suppléments de crédits dut contenir à l'avenir l'énonciation précise des voies et moyens affectés au payement de la dépense. Les auteurs de la proposition supposaient que la nécessité de préciser opposerait un obstacle, pour le coup insurmontable, à la destruction de l'équilibre. Mais, lors de la discussion publique, des orateurs demandèrent ce que signifiait exactement le mot précis, quelle serait la limite de la susdite précision. Faudra-t-il, pour être absolument précis, cééer un impôt nouveau à chaque demande de supplément de dépense, création qui deviendrait, le plus souvent, superflue, en raison de la progression normale des recettes. Bref, l'assemblée, effaçant le mot, se contenta de reproduire, en termes différents, l'idée de la loi de i836 : « Le projet contient l'indication des voies et (( moyens affectés au payement de la dépense. S'il ne peut y être ce pourvu sur les ressources effectives de l'exercice, le projet <( mentionne que lecréditest mis au compte de la dette flottante. » (Loi du iG mai i85i, art. 3.) Cette dernière phrase découvrait un moyen trop facile d'assigner une imputation aux dépenses additionnelles pour qu'on n'en abusât pas immédiatement. Depuis lors, la formule suivante devint courante : « II sera pourvu à la (c dépense au moyen des ressources de ladette flottante (i). » Voilà tout ce qui reste des dispositions des lois du 18 juillet i836 et du i G mai i85i .

Cependant, les exposés ministériels et législatifs continuaient à

(i) On y substitue souvent la formule : « Il sera pourvu à ces crédits au « moyen des ressources générales du budget ordinaire de l'exercice. »