MESURES DIVERSES CONTRE LES CRÉDITS ADDITIONNELS

déplorer l'extension des crédits supplémentaires, la plaie de nos budgets, s'écriait M. Dupin, sous le gouvernement de Juillet.

En 1849, autre palliatif. Pour éclairer le chaos des demandes de crédits additionnels, on proposa (i) de tenir affiché, dans la salle des conférences et des bureaux du palais législatif, un tableau constamment à jour de tous les suppléments de dépenses imputés sur les budgets en cours d'exécution, « Le tableau de « tous les crédits imputés successivement sur les ressources des « deux budgets en cours d'exécution sera dressé, tenu au courant ce d'après les documents transmis à l'assemblée nationale par le <x ministre des finances, et affiché dans les salles des conférences ce des commissions de finances et des bureaux. » (Loi du 18 novembre 1849, ar^- ier)- Aucune loi postérieure n'ayant abrogé la loi du 18 novembre i84g, celle-ci semble toujours en vigueur. Mais on parcourrait en vain aujourd'hui, croyons-nous, les salles du palais législatif pour y découvrir l'affichage du tableau des crédits supplémentaires.

Dans le même ordre (ridées, la Commission du budget de 1876, sur l'initiative de M. Guichard, député, obtint du ministre des finances que, parmi les annexes de tous les projets de loi de crédits additionnels, figurerait un relevé des suppléments déjà votés, avec l'état de situation des exercices en cours. Cette prescription, bien qu'aucun texte de loi ne l'ait sanctionnée, demeure toujours en vigueur.

Combien serait-il plus simple de publier mensuellement, au Journal ojfîciel, le tableau mis au courant des crédits supplémentaires, publication périodique qui éclairerait le public et les Chambres bien plus régulièrement et plus sûrement que ne peuvent le faire des états annexés à des projets de loi, dont beaucoup de députés n'ont pas le temps de lire le contenu, et qui restent, en tous cas, à peu près ignorés du public! Ce serait un acheminement vers la publication au Journal officiel de la marche des dépenses publiques, corrélativement à celle de la marche des recouvrements, comme en Angleterre.

(1) Proposition de M. Darblay aîné,

A la môme époque, une loi du 12 août 1876 décida encore, toujours à titre de palliatif, que la présentation des projets de crédits additionnels ne pourrait plus avoir lieu que tous les mois. Jusqu'alors, ces projets se superposaient sans ordre, ni méthode. Dorénavant, le ministre des finances dut les conserver en portefeuille, pour les réunir en un seul projet mensuel (1); la forme, au moins, s'en trouva améliorée : « Le ministre des finances réu- « nit en un seul projet de loi toutes les demandes de crédits sup- « plémentaires ou extraordinaires dont le besoin s'est fait sentir « dans les divers services, pendant l'intervalle d'un mois au a moins » (Art. unique de la loi du 12 août 1876.)

Nous pourrions encore mentionner l'obligation imposée au ministre des finances de contresigner, de concert avec les ministres compétents, les projets de crédits additionnels, et de les présenter lui-même aux Chambres. (Loi du 16 mai i85i.)

Jusqu'ici donc, nous ne voyons les pouvoirs publics lutter contre l'envahissement des crédits additionnels qu'au moyen de procédés superficiels, tendant seulement à mettre de l'ordre, à introduire de la clarté dans les opérations, sans attaquer le mal à sa racine.

| 3. — Budgets rectificatifs .

Des mesures d'une portée plus étendue ont été expérimentées, spécialement les deux suivantes, qui méritent quelques développements : i° Institution des budgets rectificatifs, 20 Institution des virements.

Le décret du 3i mai 1862 s'exprime ainsi à 1 égard des budgets rectificatifs : ce Art. 32. Le budget peut être rectifié, s'il y a lieu, « pendant le cours de l'exercice, » disposition caduque aujourd'hui (dans son application seulement, car aucune loi postérieure ne paraît l'avoir abrogée). Ce texte ne fournissant pas la définition du budget rectificatif, on peut adopter la suivante : « Le budget <x rectificatif est un second budget, qui modifie, s'il y a lieu, en

(1) Le prochain train, suivant l'expression des bureaux, rappelée par M. Raymond Poincaré, au cours de la discussion du budget de 1908.

BUDGETS RECTIFICATIFS

« cours d'exercice, les prévisions et les autorisations contenues « dans la loi annuelle de finances, »

Deux points essentiels ressortent de cette formule. D'abord, le budget rectificatif est un budget. Il doit donc prévoir et évaluer conformément aux règles budgétaires les recettes et les dépenses, c'est-à-dire, assurer leur équilibre. En outre, il constitue un second budget : par conséquent, il se substitue à la loi de finances primitive rendue avant l'ouverture de l'exercice et la remplace définitivement. Tels sont ses caractères essentiels. Etudions d'abord son fonctionnement en France.

Les budgets rectificatifs, bien que la Constitution de 1862 les autorisât en principe, ne furent introduits d'une manière permanente dans notre système budgétaire qu'à partir de i863 à la suite de la mise en application du sénatus-consulte du 3i décembre 1861. Jusqu'aux dernières années de l'Empire, soit pendant sept années, un second budget fut alors régulièrement présenté, discuté et voté en cours d'exercice, afin de rectifier les chiffres des recettes et des dépenses primitives et de reconstituer l'équilibre que les événements avaient pu déranger depuis le vote de la loi de finances.

En général, le budget rectificatif apparaissait en môme temps que le projet de budget du prochain exercice, c'est-à-dire dans les premiers mois de Tannée. L'époque était, comme on le voit, très favorable pour une exacte revision des évaluations de recettes et de dépenses effectuées ainsi en présence des faits euxmêmes. C'est déjà là l'avantage du vote tardif des budgets, des douzièmes provisoires et du système anglais, comme il a été expliqué, ce Avec cette revision du budget de l'Etat, analogue à « celle qui se fait depuis très longtemps et très heureusement dans <c les administrations communales, on peut réduire notablement « les imprévus de la fin de l'année. » (Discours de M. Vuitry, commissaire du gouvernement, 9 mai 1864, au sujet des budgets rectificatifs.) Plus loin, le même orateur ajoutait : ce Quel est l'ace vantage de ces budgets rectificatifs ? C'est qu'en même temps ce que vous revisez la dépense vous revisez la recette ; de sorte ce que le double point de vue de la recette et de la dépense n'é-

« chappe plus à personne. On ne peut plus faire un pas en dehors <( du budget primitif, sans que, à côté de l'utilité de la dépense, ce on ne consulte également la possibilité financière. »

Ce dernier passage explique comment, par leur construction même, les budgets rectificatifs opposent un frein efficace à l'abus des crédits additionnels. Ils contraignent le gouvernement et les Chambres à préciser les ressources au moyen desquelles les dépenses supplémentaires seront couvertes. La nécessité de l'équilibre budgétaire empêche les crédits additionnels de déborder au delà, du niveau des recettes destinées à les contenir : c'est ce qu'avaient en vain tenté de mettre en pratique les palliatifs cités précédemment. Aussi le budget rectificatif se nomme-t-il, en Italie, budget de prévision définitive , ce qui veut dire qu'après lui il ne reste plus de place à l'imprévu. Pour ce même motif, les budgets rectificatifs fonctionnent avec succès dans l'organisation des finances départementales et communales.

La loi de comptabilité italienne de i883, codifiée le 17 février 1884, spécifie, à son article 27, qu'en novembre de chaque année (c'est-à-dire au milieu de l'année financière commençant en juillet) le ministre du Trésor présentera le projet de loi rectificatif de l'exercice en cours, projet de loi déposé au parlement tout imprimé, en même temps que le projet de budget de l'exercice suivant (1). Chaque année, en effet, vers le mois de novembre ou de décembre, intervient en Italie l'exposé rectificatif du ministre du Trésor modifiant les chiffres primitifs de recettes et de dépenses de l'exercice en cours conformément aux résultats acquis ou entrevus. Pour 1 904-1905, par exemple, c'est le 8 décembre 1904 que le restaurateur des finances, M. Luzzatti, prévoit une plus-value définitive de 10 à 10 millions de recettes, « sans « augmenter, dit-il, artificiellement les évaluations », plus-value absorbée, d'ailleurs, et au delà, par de nouvelles dépenses (1). Pour

(1) « Il y a lieu d'attirer l'attention de la Chambre sur la diminution des et excédents qui sont passés de 69 à 34, de 34 à 1 5 et de i5 à 10 millions, em- « ployés non pas au soulagement des contribuables, ni à l'amortissement des « dettes du Trésor, mais à de nouvelles dépenses qui n'étaient pas toujours in- « dispensables. » (Exposé de M. Luzzatti, ministre du Trésor, du 8 décembre 19040

BUDGETS RECTIFICATIFS

1 907-1 908, c'est le 7 décembre 1907 que M, Garcano, ministre du Trésor, établit définitivement au chiffre de 54 millions et demi de lires l'excédent probable, lequel cependant se trouvera mangé en partie par de nouvelles dépenses engagées, et ne ressortira vraisemblablement qu'à 29 millions à la fin de l'exercice.

Gomme, à cette époque du mois de décembre, le budget primitif du prochain exercice est également présenté et que le projet de règlement de l'exercice clos au 3o juin précédent arrive aussi devant les Chambres, il est curieux de constater les différents degrés de certitude dont sont empreints ces trois documents simultanément rédigés. Le budget primitif de l'exercice futur, prévoyant de loin des résultats problématiques, ne peut assigner à ses chiffres qu'une vague autorité. Le budget rectificatif, au contraire, devient affirmatif, puisqu'il opère au cours même de l'exercice, en présence des faits. Quant à la loi de règlement de l'exercice expiré, elle ne contient plus que des éléments irréfutables, contrôlés et définitifs, sur lesquels il n'y a pas lieu de revenir. Depuis que les finances italiennes ont été rétablies sur des bases solides permettant une pleine sincérité, la comparaison pour un môme budget de ces trois phases de son existence a cessé de mettre en relief, comme autrefois, une succession croissante de déceptions. Au contraire, à chaque étape, l'heureuse situation des budgets se trouve maintenant confirmée avec une plus sûre évidence. Sans doute, les budgets rectificatifs n'ont pas préservé jadis l'Italie de la rupture de l'équilibre, mais peut-être ont-ils beaucoup favorisé son relèvement actuel.

Gependant si les budgets rectificatifs présentent de réels avantages, des inconvénients non moins certains les rendent tout au moins discutables. Le premier de ces inconvénients consiste dans la dualité des budgets. Un budget primitif et un budget rectificatif font deux budgets. Or, du moment que le budget perd son unité, la rivalité s'établit immédiatement dans le sein de sa double personnalité. L'une devient prépondérante au détriment de l'autre. Or, le budget primitif est toujours celui qui se voit sacrifié, car il est le plus vieux, et l'intérêt va forcément à son successeur, nouveau venu dont les chiffres possèdent un

caractère quasi-définitif. La loi de finances originelle, avec ses chiffres vagues et provisoires, n'obtient qu'un vote d'apparat. Au temps où régnaient en France les budgets rectificatifs, les dépenses n'étaient réellement fixées qu'en cours d'exercice, alors que la plupart d'entre elles se trouvaient même déjà engagées : « Vous nous faites voter un budget rectificatif très compliqué et a très difficile à comprendre. Nous croyons ouvrir des crédits et « les discuter avant qu'on en ait usé. Mais, pas du tout ! Nous « discutons avec beaucoup de tranquillité des sommes depuis « longtemps dépensées. » (Discours de M. Magnin, député 29 juin 1868.)

De même, en Italie, les budgets rectificatifs seuls captivent l'attention publique. Lorsque le ministre du Trésor trace au mois de novembre, dans son budget rectificatif, les lignes définitives de l'exercice en cours, ses chiffres sont accueillis comme l'expression d'une vérité relative, sans doute, mais très supérieure, en tous cas, aux prévisions lointaines formulées, un an auparavant, dans le budget primitif. Les budgets rectificatifs donnent des chiffres précis auxquels on peut ajouter foi. Tandis que les budgets primitifs se complaisent dans des phrases vagues telles que celles qui les terminaient autrefois : « Le malade est décidément « entré en convalescence ; mais les améliorations sont lentes et il « faut du repos et des soins continus pour que ses forces soient a reconstituées. » (Exposé Sonnino du budget primitif de 1896-

C'est que, nous le répétons, le bon budget chasse l'autre, suivant la loi Gresham renversée. Le tout est de savoir lequel, du budget primitif ou du budget rectificatif, doit être sacrifié. Si la France reprenait franchement la tradition (1) des budgets

(1) Les budgets rectificatifs sont abandonnés en France, à titre de mesure régulière et permanente, depuis 1870. En 1871, cependant, la gravité des événements a motivé un important budget rectificatif. (Loi du 16 septembre 187 1, portant fixation du budget rectificatif de 1871.)

Souvent, les projets de budgets sont rectifiés en cours de préparation. A un premier projet en succède un second, puis un troisième, lorsque les ministres des finances eux-mêmes se renouvellent. En 1887, cette revision superposée des projets de budgets a motivé un piquant article de M. Paul Leroy-Beaulieu, dans V Économiste français, intitulé : le cinquième projet de budget pour