LEUR HISTOIRE. LEUR LÉGISLATION ACTUELLE

| Ier. — Historique de la réglementation des crédits additionnels depuis le début du siècle. Le parlement tend incessamment à s'en attribuer la dispensation exclusive. Lois de i8i7,de i833 et de i834- Sénatus-consultes de i85i, 1862 et 1869. — g n. Législation actuelle. Lois de 1871 et de 1879. Analyse de leurs dispositions. Crédits extraordinaires et supplémentaires. Leur définition. Réapparition des crédits complémentaires. — | 3. Annulations de crédits. Les unes ne sont qu'un ajournement de dépenses; les autres représentent une économie définitive. Ces dernières sont présentées soit avec des propositions de crédits additionnels, soit isolément dans la loi de règlement. Chiffres actuels des annulations. — § 4- Résultats, en France, des mesures en vigueur. Statistique des crédits additionnels. Chiffres excessifs qu'ils atteignent de 1879 *885. Leur décroissance possible. Influence exercée par l'autorité parlementaire. Quels que soient les résultats obtenus, cette autorité est la seule légitime. — § 5. Les crédits additionnels en Italie, en Belgique, en Prusse et en Russie. Les crédits additionnels en Angleterre. Leur réglementation. Voles of crédit et supplementary estimâtes. Détails de la procédure à l'égard des uns et des autres. Les crédits additionnels, très peu développés en Angleterre, y disparaissent même complètement à certaines époques. Causes de cette heureuse situation. Comparaison du régime budgétaire anglais avec le nôtre.

| ier. — Les crédits additionnels remis exclusivement auoe mains du parlement . Historique de leur réglementation dans ce sens.

Le seul obstacle efficace contre l'envahissement des crédits additionnels réside dans la ferme volonté du parlement de s'y opposer ; l'échec des procédés inventés pour créer des freins factices vient déjà de le prouver; ce chapitre le fera voir plus clairement.

Le parlement, en effet, possède sur le vote des suppléments de crédits le même droit souverain que sur le vote des crédits primitifs : les uns et les autres sont dans sa main. Or, sa toute-

puissance engendre immédiatement sa responsabilié. Voilà ce qu'ont fini par comprendre les États constitutionnels, dont la législation s'est affirmée dans le sens de cette responsabilité.

L'histoire des crédits additionnels en France est parallèle à celle que nous a déjà fait parcourir la spécialité par chapitre. Les deux routes traversent les mêmes étapes et s'arrêtent aux mêmes dates. Cette coïncidence permettra d'abréger le nouvel exposé.

Comme précédemment, la période du Consulat et de l'Empire, pendant laquelle le bon plaisir gouvernemental connut peu de barrières réglementaires, sera laissée de côté. La loi du 20 mars 181 7, la même qui inaugura, on s'en souvient, la spécialité des votes par ministère, forme le point de départ. Elle autorisa l'ouverture de suppléments de crédits « dans des cas extraordinaires <( et urgents, en vertu d'ordonnances du roi, qui devront être « converties en lois à la plus prochaine session des Chambres. »

Le vote des suppléments de crédits appartint donc en principe aux représentants du pays. Seulement dans des circonstances extraordinaires et urgentes, l'autorité du roi pouvait suffire, sous condition d'en référer au parlement dans le plus bref délai possible. Ces mots extraordinaires et urgents laissaient au gouvernement toute latitude sans autre limite que sa propre interprétation. En vain la loi du 27 juin 181 9 insista-t-elle sur la nécessité de convertir en lois, dans le plus bref délai possible, les ordonnances de suppléments de crédits rendues à titre provisoire (art. 21); la garantie demeurait tardive et la formalité impuissante en présence des faits accomplis.

Malgré plusieurs tentatives de réforme, rien ne fut changé jusqu'en 1827. Intervint alors l'ordonnance du Ier septembre 1827, rendue par de Villèle, déjà citée à propos de ses dispositions libérales instituant le vote par sections de ministères. Mais en matière de crédits additionnels, ladite ordonnance, loin de marcher dans la voie du progrès, rétrograda sensiblement, en édictant qu'à l'avenir les ordonnances de crédits additionnels pourraient ne plus être régularisées que par la loi de règlement définitif du budget. Sans doute, il ne s'agissait que « des dépenses relatives à des « services ordinaires votés par le budget, et qui, par suite

HISTOIRE DES CRÉDITS ADDITIONNELS

« de circonstances imprévues, excéderaient le montan t des sections ce spéciales (art. 4) »? ce qui excluait les crédits extraordinaires. Mais l'ancienne règle des lois de 1817 et 18 19, d'après laquelle il fallait, en tous cas, recourir aux Chambres dès leur plus prochaine session, n'en demeurait pas moins partiellement abrogée, et des crédits ratifiables à longue échéance perpétuaient l'initiative abusive du gouvernement, sous le nom de crédits complémentaires (art. 4)* dont nous reparlerons plus loin.

Après la révolution de i83o, lorsque la loi du 29 janvier i83i eut installé le vote par chapitre, les lois du 24 avril i833 et du

23 mai i834 s'occupèrent, à leur tour, d'asseoir sur des bases plus solides les autorisations de crédits additionnels. La loi du

24 avril i833 (1), d'abord, abrogea l'ordonnance de 1827, et rendit obligatoire, dès la plus prochaine session des Chambres, la ratification de toutes les ordonnances de suppléments de crédits. Puis la loi du 23 mai i834 (2) tenta de donner à la loi du 25 mars 18 17 la précision qui lui manquait. A cet effet, elle commença par proclamer en principe que tous les suppléments de crédits devaient, d'une manière générale, recevoir la sanction des députés. Par exception seulement, elle désigna nominativement ensuite ceux de ces crédits qui pourraient, dans certains cas, faire provisoirement l'objet d'une simple ordonnance. Le domaine abandonné au gouvernement, en l'absence des Chambres, se trouva ainsi nettement circonscrit. « Les termes de la loi de 1817, qui font la « règle en cette matière, sont trop vagues... il y aurait avantage, « et pour le gouvernement et pour la Chambre, à circonscrire dans « des limites mieux tracées la faculté d'accroître par ordonnance les ce dépenses de l'Etat, ou, en d'autres termes, d'ajouter au budget. » (Rapport du comte Duchâtel sur le projet de loi du budget de i835.) La loi de i834distingua donc dans les budgets deux catégories de

(1) Cette loi contient, en outre, des prescriptions relatives au contre-seing des ministres et à la présentation des projets par le ministre des finances.

(2) Le rapporteur de la Commission du budget de i835 commençait par constater que le chiffre des crédits additionnels progressait sans cesse. Pour i832, la Chambre en avait voté plus de 57 millions, pour i833 plus de 26 millions, pour i834, les suppléments demandés dépassaient 41 millions. L'impuissance du système était donc démontrée et sa réforme devenait nécessaire.

fixations de dépenses, les unes chiffrées pour leur montant définitif, pour leur maximum arrêté en connaissance de cause, les autres évaluées d'après leur montant probable, non susceptibles d'une exacte prévision. Ce sont les crédits limitatifs et les crédits évaluai ij^s. dont nous avons déjà parlé (i), qui, dans la loi de i834> prennent le nom & allocations Jioces et de services votés. « Le budget se divise, d'un côté, en services votés, dont a la dépense peut ne pas répondre aux évaluations de la loi ; de « l'autre, en allocations fixes, dans lesquelles l'administration ce doit se renfermer. » (Rapport Duchâtel.)

Grâce à cette division rationnelle, il fut possible de stipuler que les allocations fixes demeureraient toujours et, en tous cas, sous le joug* de la loi, mais que, par exception, moyennant certaines conditions, les services votés s'en affranchiraient. « Art. 1 1 . La faculté ce d'ouvrir, par ordonnance du roi, des crédits supplémentaires . ... « pour subvenir à l'insuffisance, dûment justifiée, d'un service porté a au budget, n'est applicable qu'aux dépenses concernant un ser- « vice voté, et dont la nomenclature suit. » (Loi de finances du 23 mai i834.) Ladite nomenclature comprenait les titres de trentesix chapitres budgétaires composés de services analogues à ceux qui ont été cités plus haut comme exemples de crédits évaluatifs. C'étaient spécialement les frais de justice criminelle, les primes, les achats de vivres et de fourrages, les intérêts de la dette flottante, les remises des receveurs des impôts, les achats et frais de transport des tabacs, les remboursements et restitutions, etc. (2).

Tout le surplus demeura, d'une façon absolue, dans les mains du parlement. Cependant, un dernier article s'exprimait ainsi: « Art. 12. La faculté accordée par l'article i52 de la loi « du 25 mars 181 7 d'ouvrir des crédits par ordonnance du roi « pour des cas urgents et extraordinaires est applicable seulement « à des services qui ne pouvaient pas être prévus et réglés par « le budget. » Les crédits extraordinaires restaient donc encore, par une exception très dangereuse, en dehors de la loi commune,

( 1 ) Voir chapitre VII.

(2) Les lois de 1871 et 1879 reproduisent cette disposition de la loi du 23 mai i834> comme nous le verrons.

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Il suffisait qu'une dépense nouvelle revêtit le caractère d'urgence aux yeux du gouvernement, pour que celui-ci se crût autorisé à l'effectuer par voie de crédits additionnels, de sa propre initiative, en l'absence des Chambres.

Là fut la pierre d'achoppement de la loi de i834- Le gouvernement, en effet, abusa étrangement de la concession inscrite à l'article 12. En i84o, notamment, le ministère du ier mars, présidé par Thiers, put engager d' urgence, au moyen d'une simple ordonnance ouvrant aux ministres de la guerre et des travaux publics douze millions de crédits à titre d'amorce, la question môme des fortifications de Paris, qui représentait plus de cent millions de dépenses (1). En même temps, à l'occasion de complications européennes, assez menaçantes du reste (2), Thiers, sans convoquer les Chambres, sur la seule signature royale, crut pouvoir créer cV urgence douze régiments d'infanterie, quatre de cavalerie, des batteries d'artillerie, etc., soit une dépense permanente de plus de 5o millions (3). (Ordonnances des 21, 28 et 29 septem-

(1) Ordonnance du roi qui déclare d'utilité publique et d'urgence les travaux de fortifications à exécuter autour de la ville de Paris : ce Louis-Philippe, etc.,

<c vu l'avis de la Commission de défense du royaume , vu l'article 11 de la

« loi du 23 mai i834, relatif aux crédits pour services non prévus : Art. ier.

<c Sont déclarés d'utilité publique et d'urgence les travaux à exécuter autour de « la ville de Paris... » (10-16 septembre 1840.)

La question des fortifications de Paris, ainsi engagée, fut reprise par le parlement en i&4r, où elle provoqua de célèbres discussions, qui aboutirent à la loi du 3 avril i84i> affectant i4o millions à l'opération et ratifiant l'ouverture des i3 millions provisoires.

(2) Malgré les dispositions favorables manifestées par la France pour le pacha d'Egypte, les autres puissances intervinrent contre Méhémet-Ali, et le traité de Londres du 1 5 juillet 1840 nous élimina du concert européen. Il fallut, dès lors, envisager la perspective d'une guerre. Déjà la question d'Orient soulevait ainsi de dangereuses complications. Thiers crut donc de son devoir d'accroître les forces de l'armée et de la marine. Seulement, il le fit en dehors du parlement, au point qu'à sa sortie du ministère, vers la fin d'octobre i84o, les crédits provisoirement ouverts et déjà consommés n'avaient pas encore reçu la sanction législative. Là réside sa grosse faute politique et financière.

(3) Ordonnance du 21 septembre 1840 : « Art. Ier. Il est ouvert à notre minis-

u tre de la guerre, sur l'exercice 1840 , un crédit extraordinaire de

<c 57.674.000 fr. pour subvenir à des dépenses urgentes résultant de l'accroisse- « ment de l'effectif et du matériel de l'armée et qui, non prévues au budget

« dudit exercice, se rattachent aux chapitres spéciaux désignés ci-après :

« Art. 2. La régularisation de ce crédit extraordinaire sera proposée aux Cham- « bres lors de leur prochaine session. »

bre i84o.) Enfin, même sans ordonnances, ni ouvertures de crédit quelconques, — car les formalités illusoires sont bien vite laissées de côté, — des marchés de toute nature passés pour la marine et pour la guerre nécessitèrent, à la session suivante, la présentation d'une demande de i45 millions de crédits extraordinaires, à titre de régularisation. Ainsi, sans le concours des Chambres, de simples actes administratifs engagèrent effectivement plus de 3oo millions en quelques mois.

L'opposition alla môme jusqu'à accuser Thiers, au cours des discussions soulevées en i84i, d'avoir grevé la France, par son initiative belliqueuse, d'un milliard passé de dépenses supplémentaires. Thiers démontra l'exagération du raisonnement qui lui imputait les conséquences d'actes dont il n'était pas le seul auteur. Néanmoins, on ne saurait contester qu'à partir de cette époque les finances du pays demeurèrent obérées. Tant il est dangereux de confier, même aux mains les plus sages — et le libérateur du territoire montra bien, après 1871, l'étendue de sa sagesse — le pouvoir d'ouvrir, sans le concours du parlement, des crédits budgétaires (1) !

Cette histoire de l'année i84o n'empêcha pas la loi de i834 de continuer à régir la matière jusqu'à la fin du gouvernement de Juillet. En 1848, aucune organisation spéciale n'est à relater. Puis, sous le second empire, les sénatus-consultes de i852 (2), de 1861 (3) et de 1869 (4) firent parcourir aux crédits additionnels

(1) Lire au sujet de l'attitude de Thiers en 1840, de ses prétentions militaires, de ses plans de campagne, de ses souvenirs napoléoniens, etc., les journaux du temps, les discussions des Chambres et l'ouvrage de M. Thureau-Dangin (4e volume). Lamartine s'écriait : « Il faut décourager les imitateurs de Napoléon. » « — Oh! répliquait Thiers, quelqu'un peut-il songer à l'imiter? » — « Vous avez <c raison, reprit Lamartine, je veux dire les parodistes de Napoléon. »

(2) La loi de finances du 8 juillet 1802 maintint le régime des lois de i833 et i834. Seulement, le sénatus-consulte du 25 décembre 1862 y ajouta la faculté, pour le chef de l'État, d'ordonner, de sa propre autorité, tous les travaux d'utilité publique, toutes les entreprises d'utilité générale et d'ouvrir provisoirement, à cet effet, des crédits extraordinaires."

(3) Le sénatus-consulte du 3i décembre 1861 pose en principe, comme il a été dit plus haut, « qu'il ne pourra être ouvert de crédits supplémentaires ou de « crédits extraordinaires qu'en vertu d'une loi » ; mais il admet, en même temps, la faculté de virement, dont les abus détruisirent absolument, nous l'avons vu, les bons effets qu'aurait pu produire l'application du principe.

(4) Enfin, le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, sans contenir aucune dis-

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la môme suite d'étapes qu'à la spécialité des votes. On arrive ainsi d'emblée à 1870-187 1.

§ 2. — Législation actuelle des crédits additionnels.

L'assemblée nationale de 1871-1875, reprenant la question au point où l'avait laissée le gouvernement de Juillet, Lui donna sa solution définitive dans la loi du iG septembre 1871 (1) : nécessité d'un vote législatif pour tous les suppléments de crédits, sauf en cas de prorogation des Chambres; nomenclature des services votés, sur lesquels le gouvernement peut alors exceptionnellement ouvrir des crédits additionnels. Telles sont les grandes lignes de l'ordre nouveau qui subsiste encore aujourd'hui.

La loi de 187 1 a été remplacée, avec les mêmes principes et plus de précision dans les détails, par la loi du i4 décembre 1879 (2), laquelle, ayant codifié l'ensemble de la réglementation des crédits additionnels, servira seule de thème à nos études.

Dès son article premier, la loi du i4 décembre 1879 proclame le principe fondamental souvent inscrit déjà, plus ou moins sincèrement, dans les lois précédentes : « Il ne peut être accordé de ce crédits supplémentaires et extraordinaires (3) qu'en vertu d'une « loi. )) La législation nouvelle tout entière réside dans cet article : au parlement seul appartient le pouvoir d'ouvrir les crédits additionnels, comme tous autres crédits, du reste. Si d'un mot, donc, il fallait répondre à la question : Par qui sont autorisés les crédits additionnels ? — Par l'autorité législative, suffirait-il de

position spéciale aux crédits additionnels, concourt cependant à réprimer les empiétements du pouvoir exécutif en introduisant le vote par chapitre dans la législation budgétaire.

(1) La loi du 16 septembre 187 1, qui proclama le vote par chapitre et supprima la faculté de virement, a déjà été citée.

(2) Les seules innovations de la loi du i4 juillet 1879 consistent à définir les crédits supplémentaires et extraordinaires et à spécifier les mots en cas de prorogation de L'assemblée nationale.

(3) La loi de 1879 eût beaucoup mieux fait d'employer, dès l'abord, le terme générique de crédits additionnels. D'autant plus que son énumération des crédits supplémentaires et extraordinaires est incomplète, comme nous le verrons, puisqu'il existe encore des crédits complémentaires.

dire. Voilà qui domine essentiellement la matière; tout le surplus" n'est qu'exception dans la loi de 1879.

Par quoi sont commandées ces exceptions? Par le défaut de permanence des réunions des Chambres. Si les députés, en effet, siégeaient sans interruption, la règle demeurerait absolue. Mais beaucoup de causes, périodiques ou non, suspendent les sessions. Alors, en considération des événements imprévus qui peuvent survenir en leur absence, les membres du parlement délèguent à la seule autorité permanente une partie de leurs pouvoirs. Le tout est de bien préciser l'étendue de cette délégation nécessaire, afin d'éviter de lui donner des contours trop élastiques comme le faisait la loi de 181 7 avec ses mots extraordinaires et urgents. Les lois de 1871 et de 1879 ont soin d'employer des formules rigoureuses.

D'abord la période d'absence des Chambres susceptible désormais de donner ouverture à des dispositions exceptionnelles est exactement déterminée. Il s'agit uniquement, de la prorogation des Chambres, « définie dans le premier paragraphe de Partice cle 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 » (Art. 4) (1), rédaction dont le but est d'exclure formellenent le cas de dissolution, que les termes plus larges de la loi originelle de 1871 embrassaient à tort. Les incidents politiques du 16 mai 1877, en elfet, rendirent les députés plus circonspects. Le gouvernement du 16 mai, on s'en souvient, une fois la dissolution des Chambres prononcée sur sa demande, s'empressa d'ouvrir par décrets, conformément, du reste, aux dispositions de la loi de 1871, un certain lot de crédits additionnels nécessaires pour assurer la marche de ses services jusqu'à la convocation de la nouvelle Chambre. Comme la convocation de cette nouvelle Chambre n'eut lieu qu'en novembre et que l'épilogue de la crise du 16 mai consista dans le refus du budget, les députés en retinrent la conviction plus étroite que jamais de la nécessité de consolider leur puissance politique par le maintien absolu de leurs droits bud-

(1) Le premier § de l'article 2 de la loi du 16 juillet 1876 dit : « Le Président « de la République prononce la clôture de la session. Il a le droit de convoquer <c extraordinairement les Chambres »

LÉGISLATION DES CRÉDITS ADDITIONNELS

gétaires. L'indication des cas où la force des choses devait les obliger à se dessaisir de leur souveraineté en matière d'ouverture de crédits fut donc, en 1879, revisée dans le sens le plus restrictif. Pendant les intervalles normaux des sessions, le gouvernement continuera à jouir des latitudes qui vont être énumérées. Mais, en cas de dissolution, c'est-à-dire de renvoi anticipé de la Chambre, renvoi ourdi par le gouvernement lui-même, aucune exception ne sembla plus justifiée (1).

La période d'absence des Chambres ainsi comprise, quels droits exceptionnels demeurent pendant sa durée concédés au gouver nement ?

La loi de 1879 commence par distinguer les crédits supplémentaires et les crédits extraordinaires. Ses définitions sont assez compliquées : en voici le texte exact pour les crédits extraordinaires : « Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont comte mandés par des circonstances urgentes et imprévues, et qui ont « pour objet, ou la création d'un service nouveau, ou l'extension « d'un service inscrit dans la loi de finances au delà des bornes ce déterminées par cette loi. » (Art. 2 de la loi du i4 décembre 1879.) Nous pouvons, sans y rien changer au fond, réduire cette définition à des termes plus simples : « Les crédits extraordinaires « s'appliquent à des services, ou à des portions de services non ce prévus par le législateur. » La formule divise ainsi les crédits extraordinaires en deux catégories : les uns s'appliquant à des services non prévus pour leur totalité ; les autres à des portions seulement de services non prévues. S'il s'agit de la première catégorie, c'est-à-dire de services omis au budget pour leur tota-

(1) « Le pouvoir exécutif a besoin de fonds en dehors des prévisions de son « budget? D'abord, pour moi, j'avoue que je ne suis pas très fâché que les « budgets soient préparés, médités, discutés de telle manière que les prévisions « soient rarement trompées. Mais je reconnais... qu'il y a des cas où les prévi- « sions peuvent être dépassées... Alors, si la Chambre des députés est dissoute, <( convoquez les électeurs, afin qu'ils nomment promptement une nouvelle « Chambre; et alors le pouvoir exécutif sera armé et procédera par des moyens « réguliers. Il dépend de lui de ne pas utiliser un délai, dont le maximum est « de trois mois. Qu'il abrège ce délai, voilà le vœu dont notre loi favorise l'ac- « complissemcnt ! » (Discours du rapporteur du projet de loi, M. Bertauld. Sénat, 25 mars 187g.)

Lité (i), le principe de la loi, d'après lequel toute autorisation de crédits doit émaner du corps législatif, demeure pleinement en vigueur. Voilà donc une première espèce de crédits dont l'ouverture est toujours interdite au pouvoir exécutif, môme en l'absence des Chambres.

S'il s'agit de services déjà partiellement inscrits au budget, avant besoin seulement d'une extension au delà des bornes primitives, le législateur s'étant déjà prononcé au sujet du service lui-même, la demande du gouvernement ne concernant plus qu'une annexe de ce service principal, la loi permet au gouvernement d'y procéder provisoirement sous certaines conditions en l'absence du parlement. Le crédit n'en conserve pas moins son caractère extraordinaire, puisque les « bornes déterminées primi- « tivement par la loi ont été franchies ».

<c Les crédits supplémentaires, dit ensuite textuellement la loi « du i4 décembre 1879, sont ceux qui doivent pourvoir à l'insuf- « fisance dûment justifiée d'un service porté au budget et qui ont « pour objet l'exécution d'un service déjà voté, sans modification a dans la nature de ce service. » (Art. 2.)

De nouveau, nous réduisons cette définition à des termes plus simples, en disant : ce Les crédits supplémentaires tendent excluce sivement à augmenter l'allocation de services déjà inscrits au « budget. » Les crédits supplémentaires ne créent donc aucun service nouveau, ni aucune extension de service : ils maintiennent les chefs de dépenses tels que le budget les a constitués, en se bornant à augmenter le chiffre de leurs allocations.

En résumé, les crédits extraordinaires de la première catégorie s'appliquent à des services .nouveaux, totalement inconnus au budget primitif ; les crédits extraordinaires de la seconde catégorie s'appliquent à des services nouveaux pour la seule portion qu'il s'agit d'adjoindre aux services primitifs. Quant aux crédits

(1) Gomme exemple de service extraordinaire de cette première catégorie, on peut citer Y Expérience de mobilisation dans une région de corps d'armée, qui forma en 1887 un chapitre nouveau du budget de la guerre, par voie de crédit extraordinaire, avec une allocation de 7.000.000 fr. (Loi du 29 juillet 1887.)

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supplémentaires, ils visent les chiffres uniquement, sans toucher aux intitulés.

La classification de la loi de 1879 eût été beaucoup plus claire et tout aussi rationnelle si elle avait nommé crédits extraordinaires les crédits additionnels afférents à des services entièrement nouveaux, et crédits supplémentaires les crédits additionnels relatifs aux portions nouvelles de service et aux augmentations de chiffres des allocations existantes. Les crédits extraordi*» naires seuls eussent été alors maintenus dans le domaine de la loi, tandis que la faveur d'un décret, en l'absence des Chambres, eût été réservée aux crédits supplémentaires. Rien ne semble plus obscur, au premier al>ord, que les deux divisions créées dans le sein des crédits extraordinaires. Quoi qu'il en soit, d'après les termes de la loi de 187g, l'action gouvernementale ne s'exerce que quand il s'agit des deux dernières classes de crédits additionnels, crédits extraordinaires de la seconde catégorie et crédits supplémentaires. Les conditions suivantes sont, en outre, exigées.

D'abord les projets de décrets doivent avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres et les décrets avoir été rendus eu conseil d'État : première série de formalités n'exigeant aucune explication. Remarquons seulement que la délibération en conseil des ministres est une opération gouvernementale d'ordre intérieur, classée très justement parmi les palliatifs, lorsque nous L'avons citée précédemment à propos des législations de i833 et de i85i. L'approbation en conseil d'État posséderait éventuellement une portée plus sérieuse.

En second lieu, la loi de 1879 stipule que « les décrets indique- « ront les voies et moyens qui seront affectés aux crédits deman- « dés », nouvelle réédition d'un autre palliatif dont il a été question précédemment. (Lois de i836 et de i85i.)

En troisième lieu, « pourront seuls donner lieu à ouverture de « crédits supplémentaires les services votés dont la nomenclature « sera annexée chaque année à la loi de finances ». (Art. 5 de la loi du i4 décembre 1879.) C'est la résurrection des dispositions de la loi du 23 mai i834, dont il a été question déjà, dispositions

très sages qui limitent les droits du gouvernement à la catégorie des crédits évaluatifs, ou services votés (i). La désignation de ces services votés n'est pas laissée à l'arbitraire du pouvoir exécutif : elle figure dans une liste dressée par le législateur, une fois pour toutes d'après la loi de i834> annuellement maintenant (l 'après les lois de 187 1 et de 1879. Dans chaque loi de finances, en conséquence, est inséré aujourd'hui un article renvoyant à un tableau annexe, dont nous avons rencontré la mention parmi les Moyens de services et dispositions annuelles (2), lequel tableau énumère les chapitres pour lesquels des crédits supplémentaires pourront être ouverts pendant la prorogation des Chambres.

Enfin, les décrets d'ouverture de crédits additionnels rendus dans les conditions qui viennent d'être indiquées doivent être spumis à la sanction des Chambres dès la première quinzaine de leur réunion.

Récapitulons pour plus de clarté ces cinq restrictions : i° Absence des Chambres, par suite de prorogation, et non pas de dissolution ; 20 Exclusion des crédits additionnels rentrant dans la catégorie des crédits extraordinaires de la première classe ; 3o Nomenclature législative annuelle des chapitres sur lesquels peuvent exclusivement porter les suppléments de crédits ; 4° Décrets approuvés en conseil des ministres et rendus en conseil d'Etat ; indication des voies et moyens; 5° Réserve de la sanction législative sollicitée dans les quinze premiers jours de la rentrée du parlement.

La loi de 1879 ne parle pas d'une dernière sorte de crédits additionnels, les crédits complémentaires, qui ne devraient plus, en effet, avoir d'existence, mais qui, malheureusement, existent toujours.

Leur création en 1827 par l'ordonnance du Ier septembre a été rappelée plus haut. Les lois de i833 et i834 les supprimèrent et, de fait, à partir de cette époque jusqu'à ces derniers temps,, ils avaient disparu. C'est avec étonnement qu'on voyait l'article 32

(1) Voir au chapitre VII.

(2) Voir au chapitre IX.

LÉGISLATION DES CRÉDITS ADDITIONNELS

du décret du 3i mai 1862 continuer d'en faire mention (1).

Cependant, après quarante ans d'intervalle, les lois de règlement des exercices 1870 (2) et 1871 (3) remirent les crédits complémentaires en honneur. Sans doute, les événements de guerre faisaient excuser leur résurrection, temporaire d'ailleurs. Car dès 1872, et en 1873, 1874, 1876, 1876 (4), leurs chiffres s'abaissèrent successivement. Ils disparurent enfin complètement en 1877. Le ministre des finances informa même officiellement ses collègues, par une circulaire du 12 juin 1879, (Iue ^e procédé des crédits complémentaires ne serait plus admis désormais.

Mais un projet de loi relatif au règlement de l'exercice 1882, du 5 décembre 1 885, vint les rappeler inopinément à la vie. En 1882, en effet, les dépenses de l'expédition de Tunisie dépassèrent les crédits, sur plusieurs chapitres, d'une somme totale de 5-744- il2 fr- 82, par suite de la délivrance de mandats d'urgence non régularisés pour le service de l'armée. Le gouvernement demanda d'abord aux Chambres un bill d'indemnité, sous la forme de crédits supplémentaires. La Commission du budget, le

(1) L'article 32 du décret du 3i mai 1862 s'exprime ainsi : <c Les opérations « de régularisation postérieures à la clôture de l'exercice sont l'objet de propose sitions spéciales dans la loi de règlement. » On se demande si ces termes assez vagues suffisent pour autoriser la restauration des crédits complémentaires, et si, d'ailleurs, ledit article 32 ne se trouve pas implicitement abrogé par l'article 4 à\e la loi du 25 janvier 1889. (Lire à ce sujet Je travail de M. Victor Marcé, conseiller à la Cour des comptes, concernant la loi du 20 janvier 1889.)

(2) La loi de règlement de l'exercice 1870 porte : « Les crédits ouverts par la « loi de finances du 8 mai 1869 et par diverses lois spéciales sont augmentés, « à litre de crédits complémentaires, de la somme de 798.785.911 fr. 32 c. » (Loi du 5 août 1882 portant règlement de l'exercice 1870.)

(3) La loi de règlement de l'exercice 1871 porte : « Les crédits ouverts par « la loi de finances du 27 juillet 1870 et par diverses lois spéciales sont augmen- « tés, à titre de crédits complémentaires, de la somme de 504.613.098 fr. 68 c.»

(Loi du 23 juillet 1880 portant règlement du budget de 1871.) Ces deux blocs de crédits complémentaires s'élevaient ensemble à plus de i.3oo millions.

(4) En 1872, les crédits complémentaires, proposés par le projet de loi de règlement définitif,ne dépassèrent pas 4-79° fr. 89 c. ; en 1873, 835. 434 fr. 66 c. ; en 1874, 199.860 fr. 5i c. ; en 1875, 477.090 fr. o4 c. Enfin, en 1876, le montant des crédits complémentaires proposés par le gouvernement iomba à i4 fr. Mais la loi de règlement du 6 mars 1890 les porta à 291.014 fr., en y comprenant la ratification des crédits ouverts par décrets pendant la dissolution des Chambres. Pour le même motif, 2.536.094 fr. 3i de crédits complémentaires figurent dans la loi de règlement de l'exercice 1877. (Loi du 12 mars 1890.)

12 novembre 1884, ayant rejeté cette demande, la Chambre tout entière, le 3o mai 1 885, confirma l'avis de sa Commission. Alors, ne sachant plus que faire de son dépassement de 5-744- 1 i2fr.82, le gouvernement imagina, au bout de trois ans, de l'inscrire dans le projet de loi de règlement de l'exercice 1882 sous la forme de crédit complémentaire, suivant l'ancienne méthode (1). L'exposé des motifs explique que c'est de guerre lasse qu'on s'est résolu à recourir à ce système démodé.

Presque tous les projets subséquents continuèrent, avec timidité sans doute, et force excuses, à formuler des propositions de crédits complémentaires, qui révélaient des dépassements souvent considérables non régularisés (2). Ainsi, le projet de règlement de l'exercice i8g3 demande 10. 55g. 417 fr. de crédits complémentaires pour les ministères de la justice, de la guerre, des finances, de la marine et des colonies (3). Le projet de loi de règlement de l'exercice 1897 demande 15.962.000 fr. pour la guerre et les colonies. En revanche, les crédits complémentaires ne s'élevèrent plus qu'à 2.o34 fr- pour 1896, et même, en 1898, tombèrent à rien. (Projet de loi de règlement du 11 janvier 1900). De môme, en 1904, guillemets à toutes les colonnes intitulées crédits complémentaires dans la loi de règlement. Mais, on le voit, il existe toujours une colonne ouverte dans les lois de règlement, colonne tentatrice qui appelledes chiffres (4). En 1906, en effet, i43. 128 fr.

(1) Lorsque l'ordonnance de 1827 institua les crédits complémentaires, les lois de règlement étaient l'objet d'une discussion très sérieuse et très rapprochée de la clôture de l'exercice, double garantie qui fait complètement défaut aujourd'hui. Ressusciter les crédits complémentaires actuellement n'est donc, en aucune façon, comme le prétendent les exposés des motifs, revenir aux errements de M. de Villèle.

(2) L'exposé des motifs du projet de règlement de l'exercice 1889, qui demandait 809.005 fr. G9 c. de crédits complémentaires applicables au service des colonies, contient de curieuses révélations au sujet des dépassements de crédits aux colonies, <e que l'administration des finances est impuissante à empêcher. « Ils se produisent en dehors de toute action de sa part... ». (Exposé du 17 janvier 1891.) Depuis lors, le décret du 16 mai 1891, rendu pour réorganiser le service de l'ordonnancement aux colonies a, peut-être, amélioré la situation.

(3) Le projet du 18 janvier 1896 donne toute une série de raisons afin d'expliquer pourquoi « le gouvernement se voit contraint d'entrer encore dans la voie « des crédits complémentaires ».

(4) Il faudrait, semble-t-il, qu'une motion législative ordonnât la disparition

LÉGISLATION DES CRÉDITS ADDITIONNELS

y reparaissent. Le mal peut donc renaître, malgré l'interdiction prononcée en 1879 Par ^e ministre des finances.

Du moment que l'administration et le parlement (bien qu'à leur corps défendant, en apparence) maintiennent l'existence du système des crédits complémentaires, nous ne pouvions omettre de les ajouter à la liste de la loi de 1879.

D'autant plus que certains pays étrangers, tels que la Belgique (1), en font également usage. Mais, au moins, en Belgique, la matière est-elle réglementée : les crédits complémentaires y sont autorisés exclusivement pour des services votés, pour des crédits eoaluatijSy lesquels, on le sait, échappent dans une certaine mesure, en raison de leur nature, à la rigueur des allocations législatives. Jamais, en Belgique, le dépassement d'un crédit limitatif ne pourrait trouver son bill d'indemnité dans la loi de règlement. C'est beaucoup déjà que d'avoir établi dans cette matière suspecte des prescriptions régulatrices.

Reste à formuler la définition des crédits complémentaires. Les termes suivants, si l'ont veut bien les peser, démontrent une fois de plus le caractère répréhensible de l'institution.

« Les crédits complémentaires sont des crédits additionnels, « ouverts par la loi de règlement, pour régulariser, après coup, « des excédents de dépenses. »

§ 3. — Annulations de crédits.

Les annulations de crédits, contre-partie des crédits additionnels, réduisent les chiffres du budget primitif, au lieu de les augmenter. Elles peuvent être ainsi définies : « Les annulations efface cent de la loi de finances les crédits non employés. »

delà colonne ouverte d'avance pour les crédits complémentaires dans les projets de lois de règlement.

( 1 ) Chaque année, en Belgique, le chiffre des crédits complémentaires atteint un million et demi ou deux millions, sur un budget de t\oo millions. Les autres crédits additionnels, extraordinaires et supplémentaires, s'élèvent à 8 ou 10 millions environ, suivant les exercices ; les chemins de fer de l'Etat en sont toujours la principale cause.

Le non-emploi des crédits résulte de deux causes : i° Ou bien le temps a manqué, dans les limites de l'exercice, pour compléter les opérations : la dépense, sans doute, a été effectuéc. m:iis la liquidation de cette dépense, son ordonnancement ou son payement, n'ont pu avoir lieu dans les délais légaux. L'an nulation, dans ce cas, n'est qu'une simple mesure d'ordre prononcée sous réserve du report de la dépense aux exercices suivants. Le sujet sera traité plus complètement quand nous parlerons des eœercices clos.

2° Ou bien la dépense n'a pas été effectuée, les crédits ouverts se trouvant supérieurs aux besoins du service. L'annulation de la portion de crédit restée disponible devient alors définitive et constitue une véritable économie.

Ainsi, deux catégories d'annulations : les premières, annulations (Tordre, avec report aux exercices suivants, simples jeux d'écritures; les secondes, annulations effectives, comportant une radiation définitive.

Insistons, chiffres en main, sur la distinction des unes et des autres, ce que ne font pas toujours suffisamment les tableaux statistiques parlementaires (i),' tandis que les lois de règlement fournissent forcément des données certaines et officielles. Or, le projet °de règlement du dernier exercice accuse un total d'annulations de 1 16.814.754 fr-> à déduire du montant des crédits ouverts, qu'il décompose immédiatement en trois parties, lesquelles, ramenées à deux, pour plus de clarté, comprennent, d'une part 18. 880. 000 fr. d'annulations d'ordre et 97.934.000 fr. d'annulations définitives.

L'exercice aurait donc fourni en annulations effectives, c'est- à-

(1) Un rapport de la Commission du budget dit : « Les annulations de crédits, « moyenne prise sur les cinq derniers exercices, s'élèvent annuellement à « 70.200.000 fr. » (Députés, budget de 1890, rapport du a3 mars 1889.) Un autre rapport à peu près contemporain dit : « Les annulations de crédits s'élèvent, « chaque année, en moyenne, à 4o ou 5o millions. >> (Députés, 8 mars 1890.) Ces divergences prouvent combien les chiffres sont interprétés différemment suivant que l'on puise avec plus ou moins de discernement dans les documents financiers .

ANNULATIONS DE CRÉDITS

dire en économies, près de 98 millions, ce qui dépasse beaucoup la moyenne habituelle de 5o à 60 millions (1).

Une des principales causes d'erreurs des statistiques parlementaires ou autres dressées en cours d'exercice, avant que la loi de règlement ne soit intervenue, résulte de la fâcheuse habitude prise par les projets de crédits additionnels de soustraire d'emblée de leurs demandes le montant des annulations proposées corrélativement, afin de moins effrayer le parlement en ne lui soumettant qu'un total net, et par conséquent réduit, de crédits additionnels, déduction faîte des annulations. Celles-ci servent à faire passer ceux-là. Le procédé a de regrettables analogies avec celui des anciens virements de 1861. Régulier, peut-être, dans la forme, il l'est beaucoup moins en intention. Pourquoi devancer l'ordre naturel et se presser de faire emploi des annulations ? Pourquoi ne pas les réserver toutes pour la loi de règlement ? Parce qu'on espère illusionner le parlement (2). Non seulement l'abus des crédits supplémentaires s'en trouve favorisé, mais les administrations partent de là pour exagérer d'avance leurs demandes de crédits primitifs, afin de se procurer plus tard de productives annulations (3). Toutes les annulations devraient être conden-

(r) Annulations définitives constatées à la clôture des exercices par les lois de règlement :

Exercice 1892 46. 5oo.ooo fr.

— 1903 49-549.ooo

En dehors des deux derniers exercices réglés, on voit que la moyenne n'atteint même pas 5o millions.

(2) Ces projets de loi portent textuellement : ce Les annulations ci-après ont « pour objet de compenser les augmentations de crédits demandées d'autre « part. »

(3) Un rapport de la Commission des finances du Sénat décrit ainsi ces manœuvres : ce Les administrations font engager souvent au parlement, à l'aide « d'une demande de crédit entier, une dépense qu'elles savent ne pouvoir être <c faite complètement pendant le cours de l'année et dont elles obtiennent «c ensuite plus facilement le report... Les reports et les annulations correspond

« dantes atteignent ainsi une proportion trop élevée Ce n'est pas là un pro-

« cédé de bonne gestion financière Ces annulations et ces reports troublent

sées dans la loi de règlement : c'est là leur véritable place (i).

Quoi qu'il en soit, le total des annulations aboutit rarement à un chiffre considérable, on pourrait même dire à un chiffre suffisant : 2 ou 21/2 0/0 de la masse des dépenses tout au plus (2). Les crédits additionnels, pendant ce temps, s'élèvent souvent à 5 0/0. Pourquoi les prévisions originelles se trouventelles ainsi toujours en défaut beaucoup plus dans le sens des augmentations que dans celui des diminutions ? Sur trois milliards et demi passés de dépenses effectives, les dotations prévues pour chaque chapitre n'ont-elles pas, en moyenne, presque autant de chances de se trouver supérieures aux besoins qu'inférieures, comme elles le sont à peu près sans exception ? Malheureusement, les administrations qui tiennent à épuiser leurs crédits, nous l'avons dit plus haut (3), ont peu de tendresses pour les annulations et beaucoup, au contraire, pour les crédits additionnels. Une réglementation plus étroite réussira peut-être un jour à glaner, au profit de l'équilibre budgétaire, les crédits en excès qui lui sont actuellement dérobés.

« la comptabilité et altèrent la physionomie de l'exercice..., etc. » (Rapport de M. Boulanger du 24 juin 1890.)

Plus récemment, M. Raymond Poincaré écrivait, dans un rapport du 21 novembre 1907 au Sénat : « Les annulations proposées en cours d'exercice sont, « en général, présentées comme la contre-partie et comme la rançon des crédits « supplémentaires demandés. Cette poussière d'annulations paraît faite pour « aveugler les Chambres sur l'étendue réelle des augmentations. Il vaudrait « mieux ne pas émietter ainsi les annulations et les présenter en bloc », sauf, bien entendu, quand il y a corrélation complète entre le crédit supprimé et le nouveau crédit demandé.

(1) Les annulations en cours d'exercice s'élèvent à la moitié quelquefois des annulations en règlement. Le tableau rétrospectif suivant l'indique :