EXERCICES

ANNULATIONS

en cours en

règlement

totales

97 millions de

(2) L'article Annulation dans le Dictionnaire des finances fait remarquer que cette proportion a été, en moyenne, de 2.47 0/0 sous le gouvernement de Juillet, de 2 .09 0/0 de 1848 à i85i, et de 1.88 0/0 de i852 à 1869.

(3) La période complémentaire de l'exercice leur en fournit les moyens. Voir les chapitres V et XXVI.

MM

STATISTIQUE DES CRÉDITS ADDITIONNELS

§ 4. — Résultats delà réglementation des crédits additionnels.

Si les lois de 1871 et de 1879 on^ œuvre régulière en

remettant l'autorisation des crédits additionnels dans les mains du parlement, ont-elles fait, en même temps, œuvre efficace ? Gela revient à demander si les Chambres ont usé avec sagesse de leurs droits. Les droits étant incontestables, la sagesse des Chambres ne devient plus qu'un fait contingent. Quels que soient les résultats obtenus, les principes des lois de 1871 et 1879 n'en conserveront pas moins leur autorité.

Plusieurs périodes doivent être distinguées depuis 1871. D'à bord celle du début, que nous laisserons de coté jusqu'à 1878. Puis, la période de 1879 à 188G marquée par un débordement exceptionnel. Le relevé des crédits additionnels d'alors (annulations non déduites) (1) suffit à le démontrer.

Budgets primitifs Crédits additionnels

1879 2.700.000.000 25 1. OOO. OOO

1880 2.75o.OOO.OOO l47.000.000

1881 2.763.OOO.OOO 270.OOO.OOO

1882 2.854.000.000 239.000. OOO

1883 3.o44.ooo.ooo 202.000.000

Ainsi, après le vote des lois de finances, au delà de leurs fixations primitives, des besoins nouveaux ont surgi pour des sommes dépassant par an 200 millions, 25o millions, 270 millions et atteignant, en i885, jusqu'à 376 millions (2)! Ces excès ont sou-

(1) Ces chiffres statistiques sont extraits du rapport de la Commission des finances du Sénat du 21 mars 1888. Ils ont été reproduits dans le Bulletin de statistique du ministère des finances (n° du mois d'avril 1888).

(j) Une des causes principales du chiffre colossal des crédits supplémentaires en i885 est l'expédition du Tonkin, laquelle, poursuivie au jour le jour, exigea successivement, en cours d'exercice, de très considérables suppléments. En i883 et 1884, les opérations de Madagascar, l'occupation de la Tunisie et les débuts de celle du Tonkin exercèrent une influence analogue sur les crédits supplémentaires.

levé d'unanimes protestations, dont les Commissions du budget se firent l'écho, et qui bientôt amenèrent une réaction salutaire.

Dans la période de 1887 à 1892, en effet, les crédits additionnels demeurent, sans doute, considérables, mais beaucoup moindres que précédemment, de sorte que les annulations commencent à les égaler, sinon même à les dépasser : c'est la situation logique que nous prônions tout à l'heure. La statistique (1) encore ici semble suffisamment éloquente :

Exercices Crédits additionnels Annulations

1887 58. 000. 000 fr. 62.000.000 fr.

Voilà donc, sous l'impulsion d'une ferme volonté, le montant des crédits additionnels qui, plusieurs années de suite, s'abaisse et devient inférieur au montant des annulations, laissant les fixations du budget primitif intactes dans leur ensemble. <c II (c ressort de ce tableau que, lorsque le parlement et le gouverne nement l'ont voulu fermement, le chiffre des crédits supplé- « mentaires a baissé. Pendant les quatre années 1887, 1888, « 1889 et 1890, qui correspondent précisément aux vigoureux « efforts faits dans le sens des économies, les annulations ont c< dépassé les crédits supplémentaires. Depuis 189 1, la situation « inverse s'est produite... » Le mal, en effet, a reparu (2).

Exercices.

Crédits additionnels.

Annulations.

i58.ooo.ooo fr.

7 I . OOO . OOO f]

i44.654.ooo

ioo.63o.ooo

(1) Ces chiffres sont extraits du rapport relatif au budget de l'exercice 1896. (Chambre des députés, 28 octobre 1895.)

(2) Ces chiffres, sauf pour Tannée 1893, sont extraits du rapport de M. Raymond Poincaré, sénateur, du 21 novembre 1907.

STATISTIQUE DES CRÉDITS ADDITIONNELS 363

Ce retour offensif des crédits additionnels inquiète, non seulement par ses chiffres, mais surtout par les abus que révèlent les détails fournis par les exposés et rapports.

Voici, par exemple, un bâtiment << dans le plus fâcheux état ; a l'eau a pénétré dans la salle et y a pourri une partie des boise- « ries ; les enduits et les briques sont dégradés ; les chéneaux et « les persiennes en tôle sont rongés par la rouille ; les tuyaux de « descente des eaux sont crevés... » Immédiatement, on se demande comment il se fait que de si anciennes et si graves avaries aient été découvertes tout à coup, en cours d'exercice ! Comment sont-elles demeurées inaperçues jusque-là ! En un mot, n'est-il pas absolument invraisemblable que le budget primitif n'ait pas été en mesure de prévoir la nécessité de telles réparations ? De même, le ministère de la justice s'aperçoit subitement que « ses planchers sont effondrés, que les coffres des cheminées « sont crevassés et menacent les bâtiments d'incendie, etc. » (Projet du 8 décembre 1899) et réclame d'urgence un crédit additionnel. En 1907, ce sont les ministères de l'instruction publique, des affaires étrangères et de l'intérieur, dont « les calocc rifères présentent un danger permanent pour la sécurité des « bâtiments et pour la santé des employés, dont la toiture laisse ce passage à des infiltrations, dont les planchers en bois sont en a partie pourris et accusent des déclivités inquiétantes, dont les « colïres des cheminées sont presque hors d'usage, etc. », toutes choses qui, on ne sait vraiment pourquoi, malgré leur gravité et leur ancienneté, demeuraient inconnues au moment de lap réparation du budget primitif !

Voilà l'administration des postes qui feint d'oublier, en préparant le budget de 1893, que les élections générales tomberont cette année-là ! Au dernier moment, elle réclame un crédit supplémentaire de 682.000 fr. pour le surcroît habituel de travail de ses agents dans cette période, laquelle revient pourtant à des intervalles constitutionnels !

En 1903, le rapporteur du Sénat constate qu' ce aucun fait « imprévu^ à part la catastrophe de la Martinique, qui n'a exigé « qu'un crédit d'un peu plus de 3 millions, ne s'est produit

ce en 1902. Cependant des propositions nouvelles portent à « 92.273.000 fr. le chiffre des suppléments sur cet exercice! » Tous les ans régulièrement des crédits supplémentaires sont demandés par le ministère des affaires étrangères pour frais de correspondance télégraphique, coutume enracinée contre laquelle les Commissions du budget protestent vainement. De même pour les frais d'établissement des agents diplomatiques et consulaires (1). Une Commission doit rechercher les moyens de faire cesser ces abus, qui continuent en attendant.

Les achats et transports de tabacs, les remises aux receveurs buralistes, les primes à la sériciculture, les remises aux préposés d'octroi, les transports de condamnés, etc., toutes dépenses, dont nous avons expliqué la nature sous la rubrique des crédits évaluatifs, semblent intentionnellement évaluées au-dessous de leur montant probable dans le budget primitif et reviennent comme la carte forcée dans les cahiers de crédits additionnels : « II est impossible de « refuser le payement de sommes qui sont dues en vertu de lois « déjà votées et qui constituent des salaires ou des indemnités dues ce à des créanciers . »

L'Administration des forêts présentait même autrefois imperturbablement, dans ses projets primitifs, un chiffre de contributions sur les forêts domaniales inférieur à la réalité, bien sûre que le supplément nécessaire pour solder le percepteur ne lui serait pas refusé. (Séance du 28 mars 188g.)

Lorsque, à l'occasion des travaux d'agrandissement du Conservatoire des arts et métiers, un crédit supplémentaire de 606.190 francs fut demandé en 1890, « la nécessité de la dépense était « connue depuis 1886. Le gouvernement devait en demander (( l'inscription aux budgets ordinaires : il avait le moyen de l'ob- « tenir. En ne le faisant pas, il s'est fermé, lui-même, la voie

(1) « L'Administration des affaires étrangères paraît s'être habituée à consi- « aérer les crédits supplémentaires comme une ressource normale... Elle subit « des réductions sur ses crédits budgétaires, sans y opposer autre chose que « des protestations platoniques, parce qu'elle a, pour se tirer d'embarras, la « ressource des crédits supplémentaires, qui sont, d'ordinaire, soumis à un « examen moins approfondi. » (Rapport de la Commission du budget, Chambre des députés, 11 juillet 1889.)

STATISTIQUE DES CRÉDITS ADDITIONNELS

ce ultérieure des crédits additionnels... La Commission n'hésite a pas à en proposer le rejet à titre de crédits additionnels. » (Rapport au Sénat du 24 juin 1890.) Pendant longtemps, le budget primitif de la marine ne fut « qu'un budget de paravent, com- « plètement renversé par les crédits supplémentaires et les annu- « lations : au bout de l'exercice, il n'était plus reconnaissable. » (Séance du Sénat du 20 décembre i8g3.)

Nous pourrions multiplier les citations, qui abondent malheureusement (1). Le ministre des finances, à la suite de plaintes très vives émanant de la Commission du budget (2), n'hésitait pas ii déclarer : ce II y a des pratiques financières que vous avez ce parfaitement raison de condamner, qu'il est du devoir de la « Commission des finances de condamner ; j'ajouterai mêmequ'il ce est du devoir du ministre des finances de les faire cesser... Il y a eu des irrégularités tout à fait regrettables... Nous cher- « cherons à en empêcher le renouvellement... car ce sont de « véritables abus. »

Cette revue de la marche des crédits additionnels depuis les nouvelles lois de 1871 et de 1879 démontre quel usage le parlement peut faire de son autorité souveraine. Après avoir cédé d'abord aux entraînements, il s'était presque corrigé, pour retomber ensuite dans ses erreurs passées et, peut-être, s'en dégager bientôt de nouveau. Tout dépend de sa sagesse; or, l'expérience prouve que cette sagesse, comme celle de toute personnalité humaine, est intermittente, sujette à des défaillances suivies de revirements salutaires.

(1) Ajoutons, d'ailleurs, pour excuser un peu nos gouvernants, que ces sortes d'irrégularités ont été, plus ou moins, pratiquées dans tous les temps. On les retrouve signalées à l'époque même de la Restauration. (Voir notamment la rapport du comte Daru, à la Chambre des Pairs, sur le règlement du budget de 1826, 23 juillet 1828, pages 38 et suiv.) Seulement, comme nous le disions, c'est une question de plus ou de moins.

(2) Le seul point rassurant de la situation actuelle réside précisément dans la vigilance dont les Commissions du budget continuent à faire preuve. C'est dans la rigueur du contrôle des Commissions du budget que réside, en somme, aujourd'hui le seul obstacle à l'envahissement des crédits additionnels. Le ministre des finances cependant, par son autorité personnelle, par sa férocité, quand il n'a pas craint d'en montrer, est capable d'opposer aux crédits additionnels, à leur source même, une barrière très efficace, comme on l'a vu de 1887 à. 1890.

L'autorité suprême des représentants du pays ne constitue donc certainement pas un remède souverain, ni surtout un remède immédiat. Mais elle met les responsabilités à leur place. Si, dans la plénitude de sa puissance, le parlement se trompe, lui seul, au moins, a le droit de se tromper, et, tout bien pesé, il se trompe encore moins gravement peut-être que. ne Ta fait, ou que ne pourrait le faire, le gouvernement livré à lui-même.

| 5. — Les crédits additionnels dans les pays étrangers.

L'Italie, dont le budget rectificatif, comme on le sait, incorpore dans son sein, au milieu de l'exercice, tous les suppléments devenus nécessaires, ne connaît que par accident les crédits additionnels. D'ailleurs le budget primitif italien comporte des chapitres spéciaux pour dépenses imprévues, intitulés l'un, c< fonds de « réserve pour les dépenses obligatoires et d'ordre » ; l'autre, ce fonds de réserve pour les dépenses imprévues » (art. 38 de la loi de i884). Les prélèvements sur le premier chapitre concernent les dépenses ce obligatoires et d'ordre », dont la nomenclature est annexée à la loi annuelle du budget, et qu'une simple décision du ministre du Trésor, enregistrée à la Cour des comptes, suffit à régulariser. Les prélèvements sur le second chapitre, pour « dépenses imprévues », sont opérés par décrets royaux, délibérés en conseil des ministres, sur la proposition du ministre du Trésor, enregistrés à la Cour des comptes et publiés au Journal o fficiel. Pendant la durée des sessions, le parlement seul les autorise.

En Belgique, les crédits additionnels apparaissent, soit en cours d'exercice, soit dans la loi de règlement sous le nom de crédits complémentaires. M. Graux, ancien ministre des finances du cabinet libéral, reconnaissait que, de 1878 à 1884, sous son gouvernement, leur moyenne s'était élevée à 8 millions. (Sénat belge, séance du 27 avril 1888.) Ces 8 millions représentaient un peu moins de 3 0/0 par rapport au budget total de 3oo millions environ. Le ministre des finances disait, en i883 : « L'enseigne-

LES CRÉDITS ADDITIONNELS A L'ÉTRANGER

ce ment qui résulte d'une expérience souvent répétée, c'est que, <( quoi qu'on fasse, des crédits supplémentaires sont toujours a nécessaires. Il faut, par conséquent, tenir compte de cette évente tualité, lorsqu'on fait l'évaluation des recettes. » (Exposé du ministre des finances, 2 février i883.) Cependant, pendant quelques années, les suppléments tendirent à disparaître. Le ministre des finances, M. Beernaert, a pu s'exprimer ainsi à leur sujet, en exposant les résultats de l'exercice 1886 : « L'exercice 1886 a « été grevé de dépenses, les unes exceptionnelles, les autres nou- « velles. Il y a eu de lourdes chargées militaires qui ont été entraî- (( nées par les tristes événements de mars 1886. Malgré ces dé- « penses nouvelles, non seulement nous n'avons pas eu de crédits « supplémentaires à demander, mais le chiffre des crédits non « dépensés, faisant retour au Trésor, s'élèvera à la somme con- <c sidérable de 5.420.699 francs. » (Chambre des représentants, séance du 9 novembre 1887.) Plus tard encore, M. Beernaert confirme ces données : « Les exercices i885, 1886 et 1887, dit-il, ce au lieu de nous obliger à demander des crédits supplémen- « taires, comme, à gauche, on en affirmait d'avance l'inévitable « nécessité, ont laissé, tout compte fait, des excédents à rever- « ser au Trésor de 5 millions environ par an. » (Sénat, 27 avril 1888.) (1).

On ne saurait dire toutefois que les crédits supplémentaires aient disparu en Belgique ; ils y ont été seulement contenus. Les chemins de fer de l'Etat, avec les incertitudes inhérentes à leur trafic annuel, exigent et exigeront vraisemblablement toujours des augmentations en cours d'exercice, sans parler des travaux publics, de l'instruction publique, etc. (2).

De même, les chemins de fer en Prusse ne peuvent manquer de

(1) Voir, au sujet de la précision des évaluations en Belgique, les tableaux statistiques publiés dans le Bulletin du ministère des Jïnances,de juin 188g.

(2) Ainsi, le projet de crédits supplémentaires du 12 décembre 1899, en Belgique, montait à 17.227.000 fr., dont 7 millions afférents au ministère de la guerre, 8o4i-ooo fr. aux cbemins de fer, etc. En 1903, le projet du 7 juillet proposait l'ouverture de 10.723.000 fr. de crédits supplémentaires pour dix ministères ou services. En 1905, le projet du 12 mai 1905 amorçait 7.742.000 fr. de crédits supplémentaires, ' etc.

provoquer des crédits additionnels, surtout lorsqu'à leurs frais d'exploitation viennent se joindre des dépenses de construction, comme en avril 1889, où un projet d'extension du réseau,, de création de gares, de magasins, etc., s'élevant à 187 .5oo.ooo fr., constitua le budget supplémentaire de l'exercice.

L'empire d'Allemagne évite autant que possible cette plaie. Pour 1 908-1 909, l'exposé du Secrétaire de la Trésorerie, M. Stengel, revenant sur les résultats du précédent exercice, a pu dire : « l'armée et la marine, qui autrefois ne se renfermaient pas dans « la limite des budgets, n'ont fait ressortir cette année que des « dépassements de crédits peu importants. Toutes les autres admi- (( nistrations ont cherché à se maintenir dans les chiffres des cré- « dits votés... Il n'y a d'exception qiie pour la dette> à cause des « émissions de bons du Trésor, et pour la poste, dont les frais « d'exploitation ont augmenté. »

En Russie, où l'initiative parlementaire ne pouvait être cependant accusée jusqu'ici d'exercer sa mauvaise influence, les crédits supplémentaires ont atteint longtemps des proportions quele gouvernement dénonçait lui-même comme regrettables. Le contrôleur général en a dressé la liste suivante dans ses rapports annuels sous le titre de Crédits supplémentaires, déduction faite des dépenses relatives à la guerre d'Orient :

1876 — 2 1 .61 6.000 roubles.

En 1890, le ministre des finances a déclaré : « Selon la volonté « de V. M. Impériale, il ne sera admis aucune dépense en dehors ce du budget et, par conséquent, le total de ses crédits ne sera pas « dépassé. » (Rapport de M. de Wischnegradskj, ministre des finances, à l'empereur, 10 janvier 1890.) Déjà, d'ailleurs, le règlement de l'exercice 1889 avait fait ressortir ce fait exceptionnel d'une infériorité de dépenses de 3.074.000 roubles par rapport aux prévisions ; aucun crédit extraordinaire n'avait été ou-

LES CRÉDITS ADDITIONNELS A L'ÉTRANGER

vert dans Tannée sans être exactement compense par une économie correspondante. Le règlement d'un des derniers exercices ayant fait apparaître un excédent de dépenses sur les prévisions (9.974-487 roubles), le contrôleur de l'Empire s'empressa d'expliquer que « cet écart entre les dépenses effectuées et les prévisions « budgétaires ne donne absolument aucune raison de croire que <x le trésor impérial ait perdu de vue un seul instant le but qu'il « poursuit de ne pas outrepasser les crédits ouverts dans la loi de a finances». Pour l'exercice 1908, le dernier rég-lé avant la guerre russo-japonaise, les dépenses du budget ordinaire, évaluées à 5 milliards de fr., n'ont atteint, en réalité, que 5 milliards 8 millions, dépassement sans importance de 0.16 pour cent. Mais il ne faut pas oublier que le vote législatif ne fonctionnait pas encore en Russie à ces diverses époques, et que, dès lors, le gouvernement pouvait s'accorder à lui-même de larges crédits primitifs.

En Angleterre, la suprématie budgétaire du parlement, jusqu'à la guçrre de l'Afrique du Sud, produisit à rencontre des crédits additionnels l'efficace influence qui lui est inhérente. D'autant plus que les administrations anglaises mettent spontanément un soin jaloux à dresser des estimations que les faits ne contrediront pas. « Les administrations chargées de préparer les estimâtes ce anglais tiennent à honneur singulier d'avoir estimé juste », dit un inspecteur français chargé d'une mission en Angleterre. Souvent chez nous, au contraire, les administrations tirent vanité de leur habileté en sens inverse. Corrélativement, les Chambres anglaises voient avec une grande impatience et d'un très mauvais œil les modifications apportées après coup aux estimâtes. Dans un article du Dictionnaire de la politique, consacré au budget anglais, sir Stafïbrd Northcote, ancien chancelier de l'Echiquier, dit : « Le principe formant la base de Vaçt d'ap- « propriation est que l'on ne peut affecter à un service particu- <( lier plus de fonds qu'il n'en est spécifié dans le vote relatif à a ce service (1). » La tendance consiste donc à respecter, autant

(1) Cependant, sir Stafïbrd Northcote rappelle que, jusqu'en 1862, le droit de virement de chapitre à chapitre existait dans certaines limites. En 1862, cette faculté de virement a été supprimée. Aujourd'hui encore cependant le gouver-

:no

que possible, les fixations primitives. Les besoins supplémentaires cependant ne peuvent être évités. Gomment sont-ils réglementés et quelle est leur importance ?

Pour la guerre et la marine, lorsque surfissent des nécessités d'un ordre urgent et exceptionnel, la comptabilité anglaise y pourvoit au moyen, soit de supplementary estimâtes, soit de votes of crédits. Chacun de ces deux systèmes est mis en usage suivant les circonstances. Si les prévisions relatives aux événements militaires se trouvent assez rapprochées des faits auxquels elles doivent s'appliquer pour qu'il soit possible de supputer la dépense dans ses détails et ses subdivisions par chapitre, les sapplernentarij estimâtes sont préférés. Si, au contraire, la nature de l'entreprise, et surtout la distance qui doit s'écouler entre sa prévision et son exécution, laissent sa répartition par chapitre dans l'obscurité, alors un seul bloc de crédits est voté sous le nom de vote of crédit (i) . La comptabilité anglaise attache beaucoup d'intérêt à distinguer les deux systèmes (2), s'efforçant,

nement peut employer, dans les cas urgents, les excédents de certains chapitres à pourvoir au montant de dépenses imprévues, mais il agit alors sous sa responsabilité, et son initiative doit être couverte par le vote d'un bill d'indemnité. Ainsi, en i885, lorsque le gouvernement a demandé, au mois d'avril, plusieurs ^•ros crédits supplémentaires, l'un pour l'expédition du Soudan, l'autre pour les préparatifs de guerre contre la Russie, plus un troisième pour divers objets, M. Ghilders, chancelier de l'Échiquier, a avoué, au cours de la discussion, que, sur le total, plus de la moitié, en raison de l'urgence, se trouvait, dès à présent, engagé ou dépensé. Les reports de crédits d'année en année sont interdits actuellement au même titre que les virements.

(1) Ces votes sont des votés de confiance, comme le dit très justement sir Stafford Northcote dans l'article déjà cité. « Pour faire face aux dépenses extrace ordinaires et urgentes d'une guerre, il est d'usage de prendre un vote de con- « fiance de plusieurs millions sterling, qui ne peuvent être employés à aucun autre « objet. » Mais, en dehors de ces votes de confiance, ajoute l'éminent rédacteur, si des besoins de fonds se manifestent, le parlement doit être réuni et une demande de crédits supplémentaires doit lui être présentée.

(2) Les supplementary estimâtes et les votes of crédit ont été ainsi définis et distingués dans les rapports du Comité des public accounts : « Votre comité « est arrivé à cette opinion que, dans tous les cas de service spécial, lorsque le « département administratif est en mesure de fournir une estimation sincère et « définitive de ce service et de tous les chapitres principaux sur lesquels portera « la dépense, il est désirable qu'un supplementary estimaie soit proposé, et « que les votes of crédit doivent être réservés pour les circonstances où il devient « 1res difficile, sinon impossible, de donner une estimation suffisamment appro- « ximative des besoins prévus et où, par conséquent, il est préférable d'attendre « la réalisation des laits. Les votes of crédit, comme il a été dit déjà, non seu-

LES CRÉDITS ADDITIONNELS A L'ÉTRANGER

d'ailleurs, de faire abandonner le système jugé peu régulier des votes of crédit, ou, tout au moins, de restreindre son emploi aux événements exceptionnels (i). Ainsi, dès 1872, à propos des comptes de la guerre d'Abyssinie et des préparatifs de guerre en Europe, le Comité des comptes publics se demanda s'il ne serait pas utile de décider qu'à l'avenir les votes of crédit n'aient plus d'effet que pour l'année courante seulement. La mesure fut réalisée en 1873-1874, lors du vote des crédits relatifs à l'expédition des Ashantees.

Les supplemenlary estimâtes, seuls en vigueur en temps normal, s'appliquent à tous les services civils et militaires- Il y a les suppléments d'été et les suppléments de printemps, ceux-là

« Iement ne sont pas divisés en sous-chapitres, mais ne s'appliquent à aucun «: département spécial. Ainsi, bien que la Trésorerie ait décidé, en conformité « des recommandations du Comité des comptes publics de 187g, que, quelle que « soit Télendue du vole of crédit, on ne devait imputer à sa charge que les « sommes effectivement et directement dépensées par les départements pour « l'objet en vue duquel il a été voté, les autorités du bureau de la guerre et de ce l'amirauté ont toujours éprouvé les plus grandes difficultés à se conformer à « cette décision.

« Quant aux supplemenlary estimâtes, ils sont divisés en sous-chapitres et « procurent, par ce fait, des informations beaucoup plus précises au parlement, « en première instance. La Trésorerie, de son côté, contrôle d'une manière plus « étendue les opérations des départements administratifs, une fois que le service « a été exécuté, et aucune interversion de crédits de sous-chapitre à sous-cha- « pitre ne peut s'effectuer sans son autorisation.

« En même temps, il est nécessaire que le total de l'estimation de tout service « extraordinaire soit clairement exposé au y)arlement, et votre comité exprime « l'opinion que le système des supplemenlary estimâtes , plus précieux pour la « sécurité du contrôle et de la reddition des comptes, doit se concilier avec le « devoir de présenter toujours au parlement une vue complète de la meilleure ce estimation possible de l'ensemble de la dépense du service extraordinaire. » (Flandbook to the reports from the committees of public accounts, mars 1888.)

(1) Tout en demeurant exceptionnels par leur nature, ces événements n'en sont pas moins fréquents dans l'histoire de l'Angleterre, guerre de Chine, guerre de Crimée, révolte des Indes, événements de 1870-1871, guerre d'Abyssinie, expéditions dans le Sud de l'Afrique, affaires de l'Afghanistan, menace de guerre avec la Russie, occupation de l'Égypte, etc. Des votes of crédit ont été spécialement rendus pour les- objets suivants :

Guerre des Ashantees. 1874, 20.000.000 francs.

— 1877, 5o.ooo — Guerre turco-russe . 1878, 87.000.000 — Opérations militaires. 1886, 236.276.000 —

Guerre du Transvaal. 1899-1900 et années suivantes, dont les

chiffres sont cités plus loin.

demandés avant la fin de la session ordinaire, c'est-à-dire vers le mois d'août, ceux-ci répondant aux besoins que révèlent habituellement vers février ou mars les derniers mois de l'année financière, les uns et les autres délibérés dans les mêmes conditions que les lois de finances, c'est-à-dire votés par les comités de la Chambre tout entière, puis en séance générale, où, dit-on, les orateurs financiers donnent un tour particulièrement vif à leurs discours, les crédits additionnels étant moins patiemment admis que les crédits primitifs (i).

La moyenne du montant des crédits additionnels peut être évaluée approximativement à 19 millions pour les services civils et à 25 millions pour la guerre et la marine, en total 4° millions de francs. Mais souvent la situation est plus satisfaisante encore. Pendant l'année 1887- 1888, Par exemple, les fixations du budget primitif ne furent pas même atteintes et la guerre et la marine, chose particulièrement rare, ne réclamèrent aucun crédit additionnel. Le Chancelier de l'Échiquier le constate dans son exposé avec un très juste sentiment de fierté : c< L'armée et la « marine, dit-il, n'ont pas épuisé les fonds mis à leur disposiez tion et n'ont eu besoin d'aucun crédit supplémentaire. C'est a ta première fois, depuis 1870, que ces services réussissent à « éviter ces dépenses additionnelles, qui bouleversent les prévi- « sions ministérielles et troublent l'économie budgétaire. » (Exposé financier de M. Goschen, 26 mars 1888.)

En 1888-1889, il y a bien eu ouverture de io.5oo.ooo fr. de crédits supplémentaires ; mais les dépenses réellement effectuées étant demeurées, en fin de compte, de 43-95o.ooo fr. inférieures aux prévisions, ce boni a couvert, et au delà, les suppléments primitivement alloués. (Exposé du Chancelier de l'Échiquier, i5 avril

(1) Les règles relatives à la forme de présentation et de reddition des comptes des supplernentary estimâtes portent sur les principaux points suivants :

Indication des chapitres et des sous-chapitres auxquels les crédits se rattachent ; — renseignements spéciaux à fournir en notes au bas des pages ; — télégrammes à transmettre, en temps utile, à l'égard des dépenses faites à l'étranger en excédent des crédits, afin qu'un supplément soit immédiatement demandé; — cas où, la dépense étant corrélative à une recette, le supplément peut n'être demandé que pour le net; — détails et subdivisions que doivent contenir les appropriation accounts au sujet des crédits supplémentaires.

LES CRÉDITS ADDITIONNELS A L'ÉTRANGER

1889.) En 1889-1890, l'excédent des payements effectués sur les dépenses prévues n'a pas dépassé 2.000.000 de francs. (Exposé du 17 avril 1890. )En 1 890-1891 , une demande de crédits supplémentaires de 12. 123. 000 fr. a été présentée le 20 février 1891, pour les services civils ; mais l'augmentation nette des dépenses, par rapport aux prévisions primitives, neressort qu'à 8.900.000 fr., soit moins de 1 /2 pour cent. (Exposé du Chancelier de l'Echiquier du 23 avril 189 1 .)

En 1892, M. Goschen résume ainsi les résultats de l'année 1 89 1 - 1 892 : a 24 . 900 . 000 fr . d'annulati ons de crédits et 1 6 . 5oo . 000 f i\ ce de crédits supplémentaires : reste un boni de 8.400.000 fr. », faisant à ce propos remarquer combien l'administration anglaise sait maintenir « l'accord, en ce qui concerne les dépenses publiée ques, entre les évaluations et les faits constatés. Pour les trois « derniers exercices, l'écart se réduit à 3. 4^5. 000, sur un chiffre « total de G. Goo millions fr. » (Exposé du 11 avril 1892.)

Mais, dès 1900, les votes of crédit relatifs à la guerre du Transvaal vinrent modifier gravement les prévisions budgétaires. De 1900 à 1904 les suppléments votés par le parlement britannique au delà des crédits primitifs furent les suivants :

1899 — 1900.. 593.000.000 fr.

1901 — 3i3.ooo.ooo »

1902 — 1903 25o.ooo.ooo »

La moyenne de 4o millions se transforme donc en suppléments de 600 et 800 millions pendant ces années troublées. Seulement, une fois la crise passée, tout rentre aujourd'hui dans l'ordre. Pour l'année 1904-1905, les crédits supplémentaires tombent au-dessous même de leur modeste niveau d'autrefois. Aussi, le Chancelier de l'Échiquier peut-il dire, dans son exposé financier du 10 avril 1905 : « Y compris quelques faibles cré- « dits supplémentaires votés au cours de la présente session, « les dépenses effectuées n'atteignent que 3.55o millions, soit

« 23.ioo.ooo fr. de moins que les prévisions. » De même en 1906-1907, l'excédent définitif de i35 millions provient non seulement de la plus-value des recettes, mais aussi de 76 millions de d iminution de dépenses sur les crédits ouverts, ce qui se voit rarement ailleurs. L'exposé de M. Asquith, du 7 mai 1908, annonce encore une économie sur les évaluations de dépenses pour 1 907-1 908 de 1 7.250.000 francs.

Les états rétrospectifs distribués à la Chambre des Communes prouvent, du reste, que de tels bonis sur les dépenses sont habituels en Angleterre, car on y voit presque à toutes les lignes les Finals results demeurer inférieurs aux Original estimâtes. Les causes de cette situation privilégiée ont été déjà mises en lumière. D'abord, les chiffres des prévisions budgétaires, en Angleterre, sont établis à une époque très rapprochée de l'ouverture de l'exercice, le plus souvent même en cours d'exercice, ce qui donne aux évaluations une précision à peu près définitive. En second lieu, la Trésorerie, c'est-à-dire le ministre des finances, revise, avec une autorité prédominante, toutes les estimations de dépenses, et les dote ainsi d'une solidité qui leur permet de traverser intactes la période d'exécution du budget. En troisième lieu, l'initiative parlementaire s'interdit spontanément toute proposition capable de déranger l'équilibre du budget, ce qui a pu longtemps comprimer les tentations de dépenses supplémentaires. Malgré les défaillances signalées aujourd'hui, la mesure conserve encore une influence salutaire.

L'organisation mainte fois louée déjà au cours des chapitres précédents aboutit donc effectivement, en pratique, à vaincre le plus redoutable ennemi des budgets, les crédits additionnels.