ADMINISTRATION DE L'ENREGISTREMENT

taires. La loi du 27 mai 1791 le spécifie ainsi : « Le bureau est a ouvert au public tous les jours, excepté le dimanche et les jours « fériés, durant une seule séance de 8 heures du matin à 4 heures « de l'après-midi ». Ainsi, de 8 h. du matin à 4 h. du soir, le receveur ne franchit pas, ou plutôt ne doit pas franchir, l'étroit espace des quatre murs qui limitent son bureau. Au bout de ce temps réglementaire seulement, il devient libre de corps et d'esprit.

Quelles sont exactement ses fonctions dans le cours de ces huit heures continues de séance ? « II reçoit les déclarations des ce contribuables, enregistre les actes présentés par les parties ou ce les officiers ministériels, et perçoit les droits y afférents. )) Ces quelques mots résument son service, qui, on le voit dès l'abord, comprend à la fois, réunies dans la môme main, des opérations de constatation et de recouvrement. L'enregistrement, dit une circulaire administrative, est une « formalité qui consiste dans l'ins- « cription matérielle d'un acte ou d'une déclaration sur des re- (( gistres spéciaux tenus par des préposés et à raison de laquelle <( un droit est perçu au profit du Trésor ». (Instruction iCii.)En conséquence, les actes ou déclarations présentés par les officiers publics ou ministériels, ou par les parties, subissent d'abord l'examen du receveur. Celui-ci recherche leur nature, leur caractère, discerne l'objet réel des conventions sans s'en tenir aux apparences souvent mensongères, décompose les dispositions multiples et indépendantes, détermine la matière imposable d'après les cours, mercuriales, indications, évaluations diverses, etc., et finalement liquide les droits. Une fois les droits liquidés, il les perçoit et procède à l'analyse sur ses registres du contenu des pièces, en suivant l'ordre même de la déclaration ou de l'acte, ou l'ordre plus clair qu'il croit devoir lui substituer. S'il s'agit d'un acte, la quittance est apposée au pied, avec rappel du folio et de la cote du registre, et l'indication de la somme en toutes lettres. Pour les déclarations, des quittances spéciales sont remises.

Une fois les opérations réclamées par le public ainsi accomplies,

« maintien ne paraissait pas indispensable au bon fonctionnement du service. » Le nombre des receveurs indiqué ci-dessus s'abaissera donc d'autant et beaucoup de cantons ne posséderont plus de bureau.

le receveur doit les contrôler : car les enregistrements ne sont donnés par lui séance tenante que sous réserve de vérifications ultérieures. Il se livre alors à la chasse de la fraude, chasse sédentaire, en chambre et en pantoufles, exécutée de registre en registre, à travers des feuillets poudreux, souvent très productive, et même passionnante • Les in-folio qui garnissent le pourtour du bureau contiennent sur la valeur des biens transmis ou pris en location, sur l'importance des héritages, sur leur composition, sur les sociétés formées et dissoutes, sur les apports et les liquidations, sur les partages, sur tous les actes, en un mot, de la vie civile de chacun, de nombreux renseignements. La grande difficulté consiste à retrouver et à grouper intelligemment, au moment voulu, la collection de ces faits . Pour cela, la régie se servait autrefois de tables montées par nature de registres, intitulées table des acquéreurs et nouveaux possesseurs, des vendeurs et anciens possesseurs, des baux, des contrats de mariage, des testaments, des successions et absences. Depuis 1866, sur l'initiative de M. Roy, directeur général, un Répertoire général (1) unique leur a été substitué, ce registre qui réunit en un seul contexte, sous le nom ci de chaque contribuable, les divers actes de sa vie civile concc cernant sa personne et ses biens (2) ». Là, en effet, sont inscrits, à l'actif et au passif de chacun, les actes, les faits, les mouvements de fortune, susceptibles d'amener la constatation d'un droit. Ce compte ouvert est alimenté, non seulement par les renseignements que le receveur recueille dans sa propre circonscription, mais par les renseignements que tous ses collègues lui transmettent éventuellement d'un bout de la France à l'autre. A

(1) Le répertoire général était déjà établi en Belgique, et y fonctionnait depuis le Vr janvier 1860, à la satisfaction de l'administration. Gomme ce pays diffère peu du nôtre, la même loi de l'an VII régissant de part et d'autre la matière de l'enregistrement, l'exemple sembla probant. Aussi la circulaire n° 23ao, du 29 novembre i865, n'hésita-t-elle pas à introduire la réforme en France à dater du i«r janvier 18G6.

(2) L'institution du répertoire général a soulevé de vives critiques, d'abord en raison du surcroît de travail imposé aux employés, ce à quoi des circulaires postérieures ont tenté de remédier, puis en raison des similitudes de noms et de prénoms qui, dans certains pays surtout, aboutissent à d'incessantes confusions. Cependant personne ne songe plus à revenir aux tables d'autrefois.

PERCEPTION DES DROITS D'ENREGISTREMENT

cet effet, un système de renvois (i) organisé entre tous les bureaux constitue une agence mutuelle d'informations.

Dès qu'une échéance survient, le bilan du contribuable, consulté (2) et comparé aux chiffres des déclarations, fournit en mainte occasion une découverte, c'est-à-dire la preuve d'une omission intentionnelle ou non. A l'annonce d'un décès, par exemple, événement que le fisc guette tout particulièrement, la table des successions permet déjà de reconnaître si les héritiers ont effectué leur déclaration dans les délais réglementaires. Puis le répertoire général, pénétrant plus avant, indique si tous les biens du de cujus ont figuré dans la déclaration et si leur valeur est conforme à celle des estimations antérieures (3). Chaque acte soumis à l'enregistrement donne lieu à des rapprochements analogues. Les papiers contrôlent les papiers. Un mot échappé, dans la rédaction d'un contrat, à la plume d'un particulier, souvent même à celle d'un notaire étourdi, met l'agent perspicace sur la piste d'anciennes dissimulations. Tôt ou tard, quelque incident, quelque procès réveille les affaires endormies dans l'ombre de la fraude. Le receveur, attentif aux intérêts du Trésor, survient aussitôt. Bref, ici comme en matière de contributions indirectes, bien que sur un tout autre terrain, le préposé local de l'administration crée, en majeure partie, l'impôt.

Mais il s'agit ensuite de contrôler le receveur lui-même. Dans les bureaux d'enregistrement, ce contrôle revêt une forme spéciale, exclusivement sédentaire, les faits n'ayant plus ici rien de fugitif, ni de passager, comme en matière de contributions indirectes ou de douanes. Les registres, immobiles dans leurs rayons, toujours à la disposition de ceux qui désirent les compulser et les recompulser, offrent aux agents supérieurs toutes facilités pour revenir à loisir sur les constatations déjà faites et

(1) Les renvois sont les « renseignements recueillis occasionnellement par un <c bureau sur la situation des contribuables relevant d'un autre bureau, auquel « ils sont transmis. »

(2) Des fiches, ou bulletins mobiles, classés par ordre alphabétique, permettent de recourir aux folios du répertoire général.

(3) En dehors du répertoire, les receveurs recherchent de toute part les renseignements susceptibles de les éclairer sur la fortune du de cujus.

les reviser jusqu'à la limite des délais de prescription (i). Le contrôle dans l'administration de l'enregistrement consiste donc simplement à recommencer plusieurs fois, dans le local môme des bureaux, les mômes opérations. Deux classes d'employés supérieurs travaillent dans ces conditions : les sous-inspecteurs d'abord, puis les inspecteurs.

Les sous-inspecteurs (2), au nombre de quatre ou cinq par département, ont pour attribution spéciale de revoir, page par page, sans aucune omission, les registres des receveurs, non par épreuve, mais d'une manière continue. Tous les chiffres et calculs sont refaits pied à pied, toutes les liquidations sont repassées, toutes les recherches renouvelées, soit au bureau, soit au dehors, dans les dépots publics, chez les notaires, officiers ministériels, etc. (3). Non seulement les erreurs, omissions et fautes matérielles sont dès lors forcément relevées, mais aussi des découvertes de perceptions ayant échappé jusque-là aux investigations apparaissent. Un sous-inspecteur tient toujours, d'ailleurs, à fournir la preuve de son habileté et de son zèle par de nouvelles découvertes (4)- Après avoir séjourné plus ou moins longtemps dans chaque bureau, suivant son importance, un mois en général, le sous-inspecteur indique officiellement a quelle page des registres il s'est arrêté (5), afin que les responsabilités demeurent nettement délimitées et que, plus tard, lui ou son successeur sachent exactement où reprendre la suite du travail. Les sous-

(1) La prescription opposée par les parties à radministration de l'enregistrement est d'un an, deux ans, cinq ans, dix ans, trente ans, suivant les cas.

(2) Les sous-inspecteurs portaient autrefois le titre plus modeste, mais honorablement connu, de vérificateurs.

(3) « A l'époque où je suis entré dans l'enregistrement, » disait le directeur général, « les agents ne procédaient guère à des vérifications que dans les dépôts « publics, chez les officiers ministériels ; mais, depuis, les investigations des « agents de cette administration s'étendent à toutes les sociétés, financières, à « toutes les compagnies d'assurances, aux congrégations religieuses, aux entre « prises de transports, à une foule de dépôts publics. » (Chambre des députés, 18 février 1888.)

(4) Quelquefois aussi, assure-t-on, le receveur, pour se faire bien venir de son supérieur, lui offre discrètement certaines découvertes pas trop compromettantes pour lui, qu'il a eu soin de tenir en réserve.

(5) La portion des opérations vérifiées par le sous-inspccleur se nomme une régie.

PERCEPTION DES DROITS D'ENREGISTREMENT

inspecteurs, en résumé, « revisent, sans omission, par période « complète ou régie, les travaux des receveurs et procèdent aux « vérifications, extérieures chez les officiers ministériels et au siège ce des différentes sociétés désignées par la loi ».

Au sous-inspecteur, dont la vérification a doublé les opérations du receveur, succède l'inspecteur chargé de contrôler, à la fois, les deux agents précédents. On peut définir ses fonctions de la manière suivante : « L'inspecteur revise par épreuve les travaux a des receveurs et des sous-inspecteurs et procède aux enquêtes (c importantes que le directeur lui confie. » Il existe en moyenne un inspecteur par département (i), sauf dans les grands centres, où ils sont plus nombreux. Chaque inspecteur, pendant les 210 jours passés réglementairement hors de sa résidence, et les i55 jours consacrés au chef-lieu, visite quarante bureaux à peu près. Aussi ne peut-il y procéder que par épreuves, poussant avec sagacité ses vérifications dans les parties du service particulièrement suspectes. Le directeur général de l'administration a pu déclarer que, même après les recherches des receveurs et celles des sousinspecteurs, cette troisième revision produisait encore de larges résultats : « Chaque inspecteur, disait-il, coûte en moyenne a 6.5oo fr. de traitement et rapporte au Trésor, par ses découa vertes, 11 à 12.000 fr. » (Chambre des députés, séance du 18 février 1888.)

Le directeur de l'enregistrement, chef du service de la circonscription départementale, reconnaît, au vu des relevés et bordereaux que lui transmettent les receveurs, leur plus ou moins de zèle dans la perception de l'impôt, dans la recherche de la fraude, dans l'apurement des découvertes, etc. Il leur transmet par correspondance ses observations et provoque leurs explications. Au besoin, il vérifie les bureaux de quelques-uns d'entre eux, spécialement au chef-lieu.

(1) La Commission du budget de 1888 avait proposé de réduire le nombre des inspecteurs à 72. D'après elle, un inspecteur pourrait facilement se charger du service de plusieurs départements, dans les régions où le service a peu d'importance et où les communications sont faciles. En outre, certains inspecteurs créés dans les grandes villes, spécialement à Paris, lui semblaient superflus. La Chambre admit d'abord la proposition de sa Commission, mais, sur l'avis du Sénat, le crédit total nécessaire aux 102 inspecteurs fut rétabli au budget de 1888.

C'est de la direction départementale que partent les ordres de tournées des inspecteurs et sous-inspecteurs ; c'est à elle que reviennent ensuite les rapports de ces agents supérieurs, pour être communiqués à l'administration centrale et recevoir la suite qu'ils comportent. D'une manière générale, les directeurs de l'enregistrement, comme leurs collègues des autres régies, correspondent seuls avec les diverses autorités et avec l'administration centrale. Aucun comptable supérieur n'existant pour la régie dans le département, le directeur de l'enregistrement centralise lui-même les comptabilités de tous ses receveurs et les résume dans un Bordereau général destiné à la Cour des comptes.

| 3. — Caractères distinctifs de V organisation des impôts indirects et des impôts directs.

Le service du recouvrement des contributions directes, on s'en souvient, ne comporte aucun inspecteur dans ses cadres (i). Des garanties d'un autre ordre y fonctionnent, notamment celle de la responsabilité des comptables obligés de solder d'office, de leurs deniers, la totalité des rôles mis à leur charge.

Pour les impôts indirects, la responsabilité des comptables, qui figure, sans doute, dans les codes de la comptabilité, ne devient effective qu'après avoir été expressément prononcée. Le décret du 3i mai 1862 s'exprime ainsi : « Les comptables peuvent obtenir « la décharge de leur responsabilité, en justifiant qu'ils ont « pris toutes les mesures et fait, en temps utile, toutes les pource suites et diligences nécessaires contre les redevables et débite teurs. » L'article 325 ajoute : ce A l'égard des autres receveurs ce de deniers publics (autres que les trésoriers généraux, rece-

(1) Ce sont les receveurs particuliers des finances qui vérifient le service de leurs subordonnés, soit d'après les pièces de comptabilité transmises périodiquement, soit sur place. Une circulaire ministérielle du 20 décembre i8a5 recommande aux trésoriers généraux et receveurs particuliers de vérifier personnellement à domicile le service de chaque percepteur au moins une fois par an, et de procéder à l'examen attentif des documents périodiques transmis par les comptables. « Votre responsabilité pécuniaire, ajoute-t-elle, constitue déjà ce une première et efficace sanction aux obligations que je viens de rappeler. »