PROTECTION DE LA SURFACE

Loi du 21 avril 1810, articles i7 et 50.

Cahier des charges des ooDceasiona de mtnea (modète de 1882) (clauses E, F).

Cahier des chargea des chemina de fer d'iatérât général (modèle de 1853, article 24).

Cahier dea charges des chemins de fer d'intérêt local (modèle de 1900) .

Si. — Oltjeta pour IsBcpiels l'Admlxiistration peut intervenir.

En dehors des cas exceptionnels où des afTaisaements afTectant une grande étendue de terrain menacent la « sûreté du sol » ou la « sécurité publique », l'Administration ne peut user des pouvoirs de police que lui donne la loi de 1810 qu'en vue de la protection d'un nombre limité d'objets de la surface : 1° les habitations et édifices ; 2* les voies de communication ; 3* les eaux minérales et les sources qui alimentent des villes, villages, hameaux et établissements publics.

Pour tous autres objets de la surfaoe, l'Administration ne peut exercer son action préventive, mais les particuliers lésés conservent naturellement le droit de demander devant tes tribunaux réparation des dommages qui leur sont causés.

Il importe d'ailleurs de remarquer que, même dans le cas où il s'agit d'objets que l'Administration a reçu mission de prot^er, la liberté du concessionnaire n'est restreinte qu'autant que l'Administration intervient eQeotivement, et elle n'est jamais obligée d'intervenir. « U'est une faculté dont elle doit user sous sa responsabilité et avec cette mesure qui est de l'essence même de toutes les résolutions qui incombent aux autorités chargées de la police administrative » (1) .

(1) Lettre du min. desTrav.publ., 12mai 1891.

f Habitatiana »t éA'iteé».

L'ancien texte de l'article 50 donnait à l'Administration mission d'intervenir en vue d'assurer la «sécurité vdes habitations de la surface. On s'était demandé si la protection de la surface ne devait pas avoir uniquement pour objet la sécurité des habitants, mais la nouvelle rédaction de l'article 50, donnée par la loi de 1880, a fait disparaître toute ambiguïté et explicitement indiqué que l'Administration devait veiller à la u solidité des habitations ». Il y a là une exception au principe que nous avons rappelé plus haut et en vertu duquel l'Administration n'intervient jamais pour la protection de purs intérêts privés. Aussi l'Administration nedoitagir, dansée cas, qu'avecla pIu8grandemodération(l).

2" ¥ah» é» cammuaioaiion .

Les voies de communication n'étaient pas nommées explicitement dans l'ancien article 50, mais la possibilité de leur appliquer les mesures de protection du litre V n'avait jamais été contestée sous l'empire de l'ancien texte. La « sûreté publique » visée par l'article 50était évidemment un motif suffisant d'intervention. Les mesures de protection avaient d'ailleurs été fréquemment prévues à ce titre dans les cahiers des charges.

Par voies de communication, il faut entendre toutes les voies de la grande et de la petite voirie.

3" Eaux minérales ai toureûi.

Sur ce point, la loi de 1880 a complètement innové, car il était nettement admis, avant 1880, que a la protection des sources ne figurait pas parmi les intérêts que l'Administration avait le droit et le devoîrde sauvegarder d (2), « même quand ces sources alimentent des communes » (3). Le nouveau texte permet à l'Administration d'intervenir pour protéger, d'une part, les eaux minérales et, d'autre part, les sources qui alimentent les villes, villages, hameaux et établissements publics.

a] faujr miniralét. — Par eaux minérales, il faut entendre tes eaux dont l'exploitation et la vente pour l'usage médical ont été autorisées, conformément à l'ordonnance du 18 juin 1823 (article 1").

(1) Cette idée est clairement Indiquée dans une lettre du ministre des Travaux publics du \': mai 1891 ; « Pour les biens privét ou les habitations, l'Administration ne croit pa» devoir intervenir dans le but do les protéger préventivement, tant qu'il ne s'agit que de tassements progressifs qui, eu réalité, ne compromettent pas la solidité des habitations au point de créer uu danger pour les habitants. Elle ne peut oublier, en effet, qu'il s'agit là de p^éjudi(^ea pouvant être aisément et largement réparés par les indemnités qu'allouent les tribunaux, tandis qu'au contraire les intérêts générauit de la Frnnce et ceux des populations minières subiraient dca perles irréparables et sans compensation par le» mesures radicale» auxquelles conduiraient les prétentions de quelques propriétaires superficiaircs. »

(2) Avis du Conseil général des mines [20 décembre 1672).

(3) Avis du Conseil d'Etat (10 décembre 1873). ut

Dispositions spéciales de la. loi du i4 juillet i856, — Les eaux minérales jouissant d'aillears d'une législation spéciale qui les protège d'une façon très efGcace. D'après la loi du 14 juillet 1856, lorBqu'une source minérale dâclaréa d'intérêt public a été munie d'on périmètre de protection, aucun sondage, aucun travail souterrain ne peuvent être pratiqués dans ce périmètre sans autorisation préalable. Cette autorisation doit être donnée par le Ministre de l'Intérieur, le propriétaire de la source entendu, après avis des ingénieurs des mines, de l'inspecteur des eaux et du Conseil général (les mines.

De plus, lorsque des travaux exécutés en dehors du périmètre de protection sont jugés de nature à altérer ou à diminuer la source minérale, le préfet peut ordonner provisoirement la suspension des travaux. Et si, dans le délai de 6 mois, l'extension du périmètre de protection a été accordée, les travaux sont définitivement interdits. Cette dernière disposition s'applique k la source simplement déclarée d'utilité publique mais non munie d'un périmètre de protection.

Ainsi, lorsqu'il s'agit d'une source déclarée d'utilité publique, l'autorité chargée de la police des eaux minérales et l'autorité chaînée de la police des mines pourront éventuellement intervenir toutes deux, mais chacune d'elles ne peut, en présence des prescriptions imposées par l'autre, que restreindre encore la liberté de l'exploitant.

Lorsqu'il s'agit de sources minérales simplement autorisées mais non déclarées d'utilité publique, et ce sont évidemment les moins importantes, l'Administration des mines peut seule intervenir.

b) Soareea. — Ainsi que nous l'avons rappelé plus haut, pour avoir droit h. la protection de l'article 50, ces sources doivent alimenter des villes, villages, hameaux ou établissements publics .

Le mot alimenter doit être pris dans un sens large. Il résulte des travaux préparatoires de la loi de 1880, qu'on a voulu viser toute eau affectée à un service public (fontaines publiques, bouches d'incendie, etc.) ou destinée à un usï^e public quelconque (lavoirj arrosage des rues, etc...].

Le sens attribué par le législateur à l'expression « établissement public » est resté obscur. Il est peu probable cependant qu'il ait entendu viser les « établissements publics » du droit administratif, car on ne s'expliquerait pas que ces oi^anes administratifs inférieurs jouissent de droits que la loi n'a pas accordés & l'Etat, même pour les établissements servant à dos services publics.

Mais les sources ne servant qu'aux usages privés d'un particulier ne pourraient, & aucun titre, être protégées en vertu de l'article 50.

Dispositions spéciales de la loi du 15 février 1902. — En ce qui concerne les sources destinées au service d'une commune, il y a lieu de men-

tioDner les dispositions de la loi du 15 février 1903 sur la protection de la santô publique. D'après l'article 10 do cette loi, le décret déclarant d'utilité publique les travaux de captage de l'une de ces sources peut fixer un périmètre de protection contre la pollution de ladite source. Dans ce périmètre, il est interdit de forer des puits sans l'autorisation du préfet. Ici encore, l'exploitant pourra être éventuellement arrêté dans ses travaux soit par l'Administration des mines, agissant en vertu de l'article 50 de la loi de 1810, soit par l'autorité chargée de l'hygiène publique agissant en vertu de la loi de 1903.

S 2. — Mode d'action de rAdminiatration.

L'action de l'Administration peut s'exercer sous différentes formes. Elle peut imposer une méthode d'exploitation spéciale , notamment exiger le remblaiement complet des vides souterrains, etc. ; elle peut ordonner ta construction de piliers de consolidation ; elle peut enfin prescrire de laisser intacts des investisons ou massifs de protection. Pour toutes ces mesures, l'Administration a un pouvoir discrétionnaire d'appréciation, pourvu qu'il ne s'agisse que de prescriptions touchant & la conduite dos travaux à exécuter dans ta mine (1).

Les cahiers des charges des concessions rappellent d'ailleurs les obligations auxquelles sont assujettis les exploitants, en vue de permettre à l'Administration d'exercer utilement sa surveillance : dans le cas où les travaux projetés doivent s'étendre au-dessous ou dans le voisinage immédiat des édiSces, maisons ou lieux d'habitation, voies de communication, sources minérales, sources alimentant des villes, villages ou hameaux, sous des canaux ou cours d'eau, lo projet des travaux doit au préalable être soumis au préfet, et il y est pourvu comme en matière d'ouvertures de travaux.

Pour les chemins de fer, les prescriptions sont plus rigoureuses encore ; l'article F interdit au concessionnaire d'exploiter à toute profondeur sous une zone de terrain limitée à la surface par deux lignes menées parallèlement aux limites de ta voie ferrée et de ses dépendances, et à une distance de ces limites fixée dans chaque cas par le cahier des charges, s'il n'en a obtenu au préalable l'autorisation du préfet, donnée sur le rapport de l'ingénieur des mines, la compagnie du chemin de fer et le service du contrôle entendus.

Il y a lieu de remarquer qu'en matière de sources, l'action de l'Adminis^ tration s'étend non seulement à la protection du point de la surface où sortent

(1) Cf. AguiUoQ.

les eaux, mais aussi àla protection de tout leur cours souterrain. D'après le nouvel article 50, elle doit en efTet veiller à ce que les travaux d'exploitation ne compromettent pas « l'usage des sources ». L'Administration pourra donc ordonner toutes les mesures nécessaires pour que le cours souterrain des eaux ne soit pas troublé, et, en cas de diminution ou de disparition, pour rétablir la source dans son état primitif.

S 3. — Des indemnités auxquelles peuvent donner lieu les mesures prises pour la protection de la surface.

Mafurû du préjudice eauié.

Les mesures que l'Administration prescrit, par application de l'article 50, pour la protection des objets de la surface, occasionnant souvent un préjudice au concessionnaire, soit qu'on lui impose des travaux de consolidation coûteux, ou une métbode d'exploitation moins économique, soit enQn, et c'est la mesure la plus fréquente, qu'on lui interdise d'exploiter le gisement concédé dans toute l'étendue d'un investison, ce qui, d'une part, le prive pendant toute la durée de l'interdiction du bénéfice qu'il aurait retiré de l'extraction correspondante^ et d'autre part peut rendre inutiles les installations .faites en vue de l'exploitation de la région interdite.

La véritable nature du préjudice causé au concessionnaire par l'interdiction d'exploiter un investison a été l'objet de vives controverses.

On a longtemps soutenu qu'il y avait dépossession (1). On ne peut jouir, a-t-on dit, de la propriété d'une mine qu'en l'exploitant. Une interdiction d'exploiter équivaut alors à une éviction pure et simple. Or, le législateur de 1810 a entendu faire de la concession de mine une propriété perpétuelle, irrévocable comme celle d'un bien foncier ordinaire. On ne peut donc évincer le concessionnaire sans l'indemniser.

On a même prétendu qu'il ne pourrait être question en pareil cas que d'une véritable expropriation pour cause d'utilité publique, laquelle ne peut avoir lieu que moyennant une juste et préalable indemnité.

Après de nombreuses variations de la jurisprudence, cette doctrine semble aujourd'bui définitivement abandonnée. 11 ne peut être question de dépossession parce que le transfert de propriété n'existe pas. Ce transfert de propriété est même impossible, car la concession est essentiellement indivisible ; elle ne .pourrait être morcelée que moyennant l'accomplissement des formalités exigées pour l'institution d'une concession.

(1) Cas8. 18 juillet 1837, mlnea de Couzon.

L« conceBsionnaire, frappé par l'interdiction, reste d'ailleura propriétaire de 'l'investison, et si un jour l'interdiction vient à être levée, par suite de la disparition de rétablissement de la surface qu'il s'agissait de protéger ou pour toute . autre cause, le concessionnaire pourra reprendre l'exploitation du massif qu'il avait été obligé de respecter. L'interdiction ne le dépouille donc pas de la propriété d'une portion de sa concession, elle le prive simplement de la jouissance de la zone interdite ; il n'y a pas expropriation, il y a dommage, et ce dommage, fût-il d'une durée indéfinie, ne peut pas prendre le caractère d'une dépossession, puisque le transfert de propriété n'existe pas et ne peut pas exister (1).

Ainsi, dans tous les cas, le concessionnure ne pourra réclamer d'indemnité qu'à titre de dommf^.

Il nous reste maintenant à examiner si de pareilles indemnités peuvent lui être accordées.

le ooneeaaioanairé a-t-îl droit à une iitdamaHi f

En principe, le concessionnaire atteint par l'application de l'article 50 ne peut réclamer d'indemnité pour le dommage qui lui est causé. Les mesures de protection, prescrites par le préfet, sont prises, en effet, en vertu des pouvoirs de police qui lui sont conférés par la loi de 1810. C'est là, pour l'exploitant, une véritable aei'oitude légale d'utilité publique. Or, les servitudes d'utilité publique qui résultent des lois et règlements s'établissent toujours sans qu'il y ait lieu à indemnité, à moins que le contraire n'ait été explicitement réservé (2); et, en ce qui concerne les mines, aucune réserve de ce genre ne se rencontre.

Cette solution, qui est basée sur le droit commun, est unanimement admise lorsqu'il s'agit de la protection de propriétés privées. Comment pourrait-on, d'ailleurs, parler, dans ce cas, d'indemnité ? C'est au propriétaire de ]a surface, auquel la mesure profite, que le concessionnaire devrait réclamer l'indemnité. Cela est évidemment inadmissible : « Que le propriétaire de la surface, menacé dans sa sécurité, troublé déjà peut-être dans la jouissance naturelle de son bien, puisse avoir en plus une indemnité à payer, et peut-être une indemnité dépassant beaucoup la valeur de son bien, ce serait un résultat tellement contraire non seulement à la loi de 1810 mais au simple bon sens, que nul n'y a pensé » (3).

(t) Trib. confl., 7 avril 1884.

(2) Cf. h. 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer. Art. 3 : ■ Sont applicables aux propriétés riveraines dea chemins de Ter les servitudes imposées par les loie et règlements Burla grande voirie et gui concernent le mode d'exploitation des raines, roinièreB, tourbières, -carrières et Bablières, dans la zone déterminée à cet effet, i

(3) Cf. Aguillon.

Ga» éaa ouwragaa itiitilHé pab/iqu».

II n'y a de discusaion que pour le cas, d'ailleurs le plus fréquent, où l'article 50 est appliqué pour la protection d'un ouvrage d'utilité publique (chemin de fer, cana], etc.).

C'est qu'alors les propriétés dont les prétentions sont en conflit sont toutes deux d'une nature spéciale, toutes deux assujetties à des règles exceptionnelles.

Les travaux publics ne peuvent, en effet, être exécutés qu'en usant de droitsexorbitants de puissance publique, tels que l'expropriation, et il serait injuste d'obliger les particuliers à subir sans indemnité les dommages résultant de leur exécution ; aussi ]a jurisprudence administrative reconnaît-elle, d'une fagon générale, le droit à indemnité toutes les fois que les travaux publics, exécutés d'ailleurs sans faute, dépassent par leurs proportions les travaux qui sont ordinairement accomplis par les particuliers.

Y a-t-il lieu d'appliquer ce principe à la réparation du dommage causé au concessionnaire, ou bien faut-il, considérant les mesures de protection imposées comme une ser\'itude légale d'utilité publique, refuser toute indemnité ?

La loi est muette sur cette question. Le seul texte que l'on rencontre est celui de l'article 34 du cahier des chaînes des chemins de fer {1), qui est ainsi conçu :

€ Si la ligne du chemin de fer traverse un sol dtSjà concédé pour l'exploitation d'une mine, l'Administration déterminera les mesures à prendre pour que l'établisse me ut du chemin de fer ne nuise pas à l'exploitai ion de la mine, et, réciproquement, pour que, le cas échéant, l'exploitation de la mine ne compromette pas l'CKistence du chemin de fer. Les travaux de consolidalion à faire dans l'intérieur de la mine, à raison de la traversée du chemin de fer et tous les dommages résultant de cette traversée pour les concessionnaires de la mine, seront à la charge dé cette compagnie. ■

En présence de ce texte, le Conseil d'Etat a longtemps réglé la question par une distinction d'antériorité.

Lorsque le chemin de fer était antérieur à la mine, l'article 24 ne s'appliquant pas, le concessionnaire devait supporter sans indemnité les mesures prises par l'Administration pour la protection du chemin de fer.

Lorsque le chemin de fer était postérieur à la mine, le Conseil d'Etat faisant application de l'article Si de la fagon la plus large, mettait tous les dommages à la charge du chemin de fer (^). Il accordait même des indemnités aux pro-

(1) Modèle de 1853.

(2) Cona. d'Etat, H avril IS&l, Horin ; 15 juillet 1864, Coate-Clavel ; 5 février 1877, Ogicr et Larderet.

priétaires superfîciaires que l'interdiction d'exploiter privait de redevances tréfon- -ciëres proportionnelles (1), ce qui était, sans doute, une interprétation un peu extensive de la théorie classique des dommages en matière de travaux publics.

Mais depuis un certain nombre d'années, un revirement s'est produit dans lajurisprudence du Conseil d'Etat. Dans9 arrêts successifs (3), lia posé le principe suivant qui semble écarter complètement l'application de la théorie des dommages en matière de travaux publics : « La loi du 27 juillet 1880 a étendu aux voies de -communication les mesures de protection (3) que le préfet peut prendre en vertu de l'article 50 de la loi du 21 avril 1810 et dont l'application ne saurait donner lieu à indemnité en faveur soit du concessionnaire de la mine, soit du propriétaire de la surface. 9

Ce principe, dont le Conseil d'Etat n'a encore jamais fait d'ailleurs d'applioation positive (4), semble difficile à concilier avec les stipulations du cahier des charges des chemins de fer d'intérêt général (modèle de 1853) ou d'intérêt local (modèle de 1900) (5).

La solution qui semble la plus rationnelle consiste à admettre que le concessionnaire doit supporter l'interdiction d'exploiter sans indemnité comme résultant d'une servitude légale d'utilité publique, mais que la compagnie de chemins de fer doit rembourser au concessionnaire la valeur des travaux de consolidation qu'il est obligé d'exécuter, ainsi que celle des installations devenues inutiles par suite de l'établissement du chemin de fer (6].

i2) C. d'Et. 22 mai 1836 {9 arrêts), Compagnie P.-L.-M. ; 27 novembre 1896 (4 arrêts). Compagnie P.-L.-M.; 13 décembre 1901, P.-L,-^.

(H) Cette interprétation de la loi de 1880 paraît des plus contestables (Cf. Aguillon). On n'avait jamais mis eu doute avant 1880 la légitimité de l'appIicatioD de l'ancien article 50 en vue de la protection des voies ferrées.

(4) Dans tous les arrêts où ce principe a été rappelé, les arrêtés préfectoraux d'interdiction étaient antérieurs à 1880.

(5) L'article 24 du câbler des charges des chemina de fer d'Intérêt général, dont nous avons donné le texte plus haut, est reproduit presque textuellement par l'article 24 du cahier des charges des chemins de fer a'intérôt local (modèle du 13 iévrier 19001, et par l'article 14 du cahier des charges des chemins de fer sur route (modèle du 13 février 1900).

16) C'est la solution qui a été admise par la loi prussienne du 26 juin 1665 qui n'alloue d'indemnité — et seulement dans le cas d'une entreprise postérieure à la concession de mine — que* si cette entreprise nécessite l'êtablisBemcnt dans lamine d'installations qui eussent été inutiles auparavant ou nécessite la destruction d'installations existantes. »

Le décret du 25 février 1897 relatif à l'exploitation des mines en Annam et au Tonkin a consacré avec beaucoup de netteté une solunon identique : l'article 69 de ce décret, après avoir reconnu à l'Administration le droit de prescrire des mesures de protection pour la surface, ajoute : f Aucune injonction faite à ce titre ne pourra donner ouverture à une indemnité en faveur de l'exploilant ; toutefois, dans le cas où la mesure prescrite aurait pour but de protéger un travail d'utilité publique, autorisé postérieurement à l'institution de la mine, 1 exploitant devrait être indemnisé de la valeur des installations que cette mesure rendrait inutiles ou de celles qu'il serait obligé d'exécuter, i

Compifeitce,

Il nous reste maintenant à indiquer quelle est la juridiction compétente pourstatuer sur le règlement de l'indemnité.

Cette question est évidemment connexe de celle que nous avons traitée au début de ce paragraphe. Tant que l'on a considéré le préjudice causé au concessionnaire par l'interdiction d'exploiter comme une déposscssion, on a naturellement attribué compétence aux tribunaux judiciaires. Nous avons dit que cette doctrine était définitivement ab&ndonnée depuis la décision du Tribunal des conflits du 7 avril 1884 (1). Ainsi que nouu l'avons vu, il n'y a jamais dépossession mais seulement dommage, et il ne peut être alloué d'indemnité que dans le cas où le domm^^e est causé par l'exécution de travaux publics. On sait que tout le contentieux des travaux publics a été expressément attribué au Conseil de Préfecture par la loi du 8 pluviôse an VIII. C'est donc devant le Conseil de Préfecture en premier ressort, et devant le Conseil d'Etat en. appel, que la question d'indemnité devra être portée.

Bibliographie.

AGU1L1.0N, Note sur l'autorité compétente pour connaître des videmnités dues par un concessionnaire de chemina de fer k raison d'un investieon imposé à une Mine {Annales des Mines, T série, t. XX).

Aucoc, Conférences de Droit administratif.

AsGER, De l'établissement des chemins de fer k ti-avers les périmètres de concession des mines et des carrières (Rev. L6g. Mines, 1895).

BrosSilbd, Rapport i la Chambre des Députés, Î9 février 1880.

Dblkcroix, Commentaire de ta toi de Î880.

OouBL, De l'interdiction d'exploiter une concession de mine au voisinage d'un chemin de fer (Rev. Lég. Mines, 1887).

— Lettre du Ministre des Travaux Publics du 12 mai 1891 (Rev, Lég. Mines, . 1891, p. 335).

(1) Il n'est pas sans intérêt de rappeler les variations de la jurisprudence sur cette (juestlon : une première ordonnance sur conflit du 8 avril 1831 avait admis la compétence judiciaire. Le décret sur conflit du 11 mars 1869 se décida pour la compétence admiaiatrative. Le Tribunal des conflits, par uue décision du 5 mal 1877 revint à la compétence judiciaire. Enfin, le même Tribunal, par la décision précitée du 7 avril 166t, admît, d'une façon sans doute définitive, ta compétence administrative.

SECTION V