CHAPITRE III

L'article 13 du Code pénal de 1791 qui, conformément aux vœux des Etats d'Orléans, de Blois, de Paris et des électeurs de 1789, supprimait les lettres de grâce individuelle, laissait subsister au contraire lamnistie générale, consacrant ainsi de nouveau sa récente séparation du droit de grâce. Il est vrai que l’article 13 du Code pénal de 1791 contenait l’interdiction des lettres d’abolition, sans distinguer entre l'abolition individuelle et l’abolition générale. Mais il faut entendre ces mots d’après le sens qu'ils avaient dans l'ordonnance de 1670. Or nous savons qu'ils désignaient plus spécialement les abolitions individuelles et que les abolitions générales, c’est-à-dire, les amnistes, n'étaient point réglementées par l'ordonnance. L'heure n’était point venue d’abolhir une institution si nécessaire dans les temps de discordes civiles, et dont les assemblées révolutionnaires furent les premières à faire un large usage. Seulement, dans la nouvelle constitution, le droit d’amnistie est exercé par le pouvoir législatif, sans que toutefois il y ait à cet égard

une disposition expresse.

Nous nous permettrons de constater que l’amnistie ne fut pas accordée toujours avec discernement à l'époque révolutionnaire. Elle profita plus aux oppresseurs qu'aux opprimés et elle intervint trop souvent pour excuser d’horribles attentats qu'on appelait « actions patrioliques ».

La série des amnisties révolutionnaires s'ouvre en 1789, à l'occasion des nombreuses insurrections qui ensanglantaient alors les provinces du Midi. A ce moment, le roi signe encore l'abolition, mais c’est l'Assemblée qui la lui dicte. Des bandes terrifiaient le Languedoc et le Périgord. Le Parlement-de Bordeaux, qui avait cru à la nécessité d’une répression, est réprimandé et reçoit l’ordre d’arrêter l'exécution de tous les jugements prononcés et d'interrompre toutes poursuites relatives aux derniers troubles (1). On montre encore une indulgence coupable à l'égard des dégâts et voies de faits commis dans les départements de l'Ille-et-Vilane, de la Loire-Inférieure et du Morbihan (2). L'Assemblée législative fait preuve d’une faiblesse non moins grande. Les émeutes ne donnent plus lieu à aucune information et, si par hasard des condamnations ont été prononcées, elles sont presque toujours réformées.

L'amnistie la plus générale, la plus politique et la plus opportune des premières années de la Révolution

(1) Moniteur du 4 mars 1790.

(2) Duvergier, Décret des 5-10 août 1790.

est assurément celle que l’Assemblée nationale vota le 14 septembre 1791, sur la proposition de Lafayette et d’après la rédaction de Beaumetz, dans la séance où Louis XVI vint renouveler son acceptaüon de la Constitution (1). Il y est dit que « toutes procédures instruites sur des faits relaüfs à la Révoluüon, quel qu’en soit l’objet, et tous jugements intervenus sur semblables procédures sont irrévocablement abolis » (2). De plus, une amnistie générale est accordée à tout homme de guerre prévenu, accusé ou convaincu de délits militaires, à compter du 1° juin 1789. Mais la Convention nationale, interprétant ce décret, alla trop loin en déclarant, le 22 août 1793, « que l’aboliton de toutes procédures instruites sur des faits relaüfs à la Révolution, quel qu’en puisse être l’objet, et de tous jugements intervenus sur semblables procédures, comprend les actions civiles et privées, comme les poursuites purement criminelles ». C'était porter aux droits des tiers une atteinte injuste et ignorée sous l’ancien régime ; c'était créer un précédent des plus funestes, mais qui, heureusement, n’a jamais été suivi depuis.

La Convention décrète un grand nombre d’amnistes à l’occasion d’insurrections « ayant pour cause les ci-devant droits féodaux » ou provoqués par les accaparements de denrées et d’insurrections militaires «par

(4) Collection Baudoin, t. XVIII.

(2) Moniteur des 15 et 16 septembre 1791.

l'effet des trahisons des généraux, depuis la Révolution ». Généralement, le décret excepte « les crimes d'incendie et de meurtre » et «les faits de royalisme » (1). Cependant, le 2 décembre 1794, la Convention offre une amnistie aux rebelles de la Vendée et aux Chouans qui déposeront les armes dans le délai d’un mois. Cette mesure avait été provoquée par un Exposé collectif de quelques-uns des députés des départements insurgés. On n’avait pu triompher de l'insurrection royaliste par les colonnes infernales: on voulait s'en rendre maître par la promesse de l'impunité. Un nouveau décret du 18 janvier 1795 étendit le bénéfice de l’amnistie du 2 décembre 1794 aux personnes condamnées pour avoir pris partà la campagne royaliste de l'Ouest.

Les amnisties- du Directoire, qui excluaient les chouans ou rebelles et les émigrés, manquèrent d’efficacité (2).

Le gouvernement consulaire arriva enfin pour effacer tant de ruines et mettre un terme à cette proscripton générale. Des décrets du 28 décembre 1799 et du 13 août 1800 accordèrent amnistie entière et absolue aux habitants des départements de l'Ouest pour {ous les événements passés (3). Deux ans après, un sénatus-

consulte du 6 floréal an X prononçait l’amnistie pour

(1) Décrets des 11 février 1793, 29 novembre 1793, 18 janvier 1795:

(2) Décret du 28 novembre 1795.

(3) Décrets des 7 nivôse, 14 ventôse, 45 thermidor an VIII.

faits d'émigration en faveur de tout individu qui en était prévenu, à la charge de rentrer en France dans un certain délai. Une disposition formelle de ce sénatus-consulte mettait les amnistiés, pendant dix ans, sous la surveillance spéciale du Gouvernement.

Le sénatus-consulte du 16 thermidor de l’an X, organisant les pouvoirs des consuls, avait rétabli le droit de grâce sans parler du droit d’amnistie. Cette dernière prérogative aurait donc dû rester dans les attributions du pouvoir législatif qui l’exerçait depuis 1791. Mais Napoléon s’en empara. A l’occasion de son avènement à l’Empire, il signa, le 2 juin 1804, un décret contenant « des actes d'indulgence et de bienfaisance » parmi lesquels nous trouvons une amnistie aux sous-officiers et soldats des troupes de terre et de mer, déserteurs à l’intérieur, avec «remise de l’amende encourue par eux ou leurs pères et mères ». Le 25 mars 1810, abohtion de même nature à l’occasion du mariage de Napoléon. Puis, le 24 avril 1810, un décret d’une importance politique plus considérable portait ammnistie en faveur des Français entrés au service des puissances continentales.

En 1815, lorsque Napoléon rentra en France, il fit insérer dans l’Acte additionnel aux Consütutions de l'Empire, un article ainsi conçu : « L'Empereur a le droit de faire grâce, même en matière correctionnelle

et d’accorder des amnisties » (1). C'était montrer un

(4) Article 57 de la loi du 22 avril 1815. Æ

scrupule bien tardif au sujet de la légalité des actes d'oubli signés par le chef de l'Etat, sans la participaüon du pouvoir législatif.

Le retour de Louis XVIII emporta l’Acte addilionnel et restaura la Charte de 181%, qui reconnaissait expressément au roi le droit de grâce et gardait le silence sur le droit d’amnistie. Mais ce privilège ne fut jamais contesté, en fait, à la Royauté pendant toute la Restauration. Les amnisties de cette époque sont octroyées par des ordonnances.

Une seule, à la date du 12 janvier 1816, accordée à « ceux qui directement ou indirectement ont pris part à la rébellion et à l’usurpation de Napoléon Bonaparte » est contenue dans une loi. La discussion des Chambres nous donne la raison de cette exception. « Le roi, dit € M. Siméon, tout en déclarant par la bouche de ses « ministres que le droit d’amnistie est inhérent à la « souveraineté, a voulu associer la représentation « naüonale à ce grand acte de pacification et de bien- « faisance et nous faire partager les bénéfices que

« Ja sécurité, qu'il va rendre à un grand nombre de

familles, a déjà fait éclater de toutes parts ». Tous les orateurs font remarquer que le roi n'entend nullement par là se départir d’un droit qui lui apparent. « La bonté du roi, dit M. de Lally-Tollendal, « dans Ja communication dont il nous a honorés, «a été appelée une bonté toute gratuite. Oui, la com-

«€ municalion préalable, la délibération et la discussion

« de l’acte d'amnistie ont été, de la part de Sa Majesté, « une bonté toute gratuite, parce qu'au roi seul, sans « dépendance et sans partage, appartient le droit « d’amnistie, parce que ce droit est inhérent à la « Couronne et qu’elle peut l'exercer, comme il lui « plaît, soit à elle seule, soit en y appelant gratuite- « ment le concours des Chambres ». Et la Chambre adopte la proposition suivante de M. de Bonnay : « Nous remercions Sa Majesté d’avoir associé les « Chambres à l'acte de clémence renfermé dans la loi « du 12 janvier 1816 » (1). Il faut remarquer que « ce grand acte de bienfaisance et de pacification » n'était en réalité qu'un amnistie très limitée, comprenant un grand nombre d'exceptions. Ainsi, on excluait les personnes contre lesquelles avaient été dirigées des poursuites ou étaient intervenus des jugements avant la promulgalion de la loi; les poursuites devaient être continuées et les jugements exécutés. On laissait subsister l'ordonnance du 24 juillet 1815, dont l’article 17 envoyait dix-huit officiers généraux devant les conseils de guerre. Enfin on bannissait à perpétuité les régicides qui avaient accepté l’Acte additionnel de 1815 et tous les parents de Bonaparte.

Par une série d'ordonnances spéciales, Louis XVIII déclara compris. dans l’'amnistie du 12 janvier 1816, les faits imputés aux généraux Decaen, Bertrand,

Grouchy et aux barons Gilly, Brayer et Ameïl, qui

(1) Moniteur des 3, 4, 5, 6.7, 8 janvier 1816.

avaient été formellement exceptés dans l’article 2 de celte loi. Ce devait être une des dernières apparitions des lettres d’abolition individuelle. Le même caractère se retrouve cependant dans une ordonnance du 28 mai 1825, rendue par Charles X à l’occasion de son sacre : l'amnistie n'était accordée qu’à certaines personnes nominativement désignées dans l'acte royal, ou, plus exactement, dans le Bulletin des Lois. Depuis, les lettres d’abolition individuelle, contre lesquelles la justice a toujours protesté, n’ont plus reparu dans notre droit.

Parmi les amnisties publiées par Louis XVIIT et par Charles X, il en est peu qui méritent d'attirer spécialement l'attention. Comme Napoléon It, ces deux souverains accordent généralement une ammnistie à l'occasion d'évènements heureux, tels que le mariage du duc de Berry, la naissance du duc de Bordeaux. Mentionnons une amnislie qui eut des causes toutes particulières, à savoir celle du 13 avril 1817, accordée aux personnes poursuivies ou condamnées pour les délits auxquels la rareté des subsistances a pu les entraîner.

Au début de la Monarchie de Juillet, on discuta avec passion la question de savoir si l’amnistie, accordée en fait par le roi, lui appartenait dans la rigueur de la loi consütutionnelle, ou si, au contraire, on ne devait pas considérer plutôt cette mesure comme un acte légis-

latif. Un débat très intéressant s’ouvrit à ce sujet à la

Chambre des députés, qui finit par adopter l'opinion soutenue devant elle par M. Bérenger et favorable à la prérogative royale (1).

Les arguments de ceux qui refusaient le droit d’amnislie au roi étaient les suivants : aucun texte de la Constitution n'attribue le pouvoir d'amnisüie à la couronne, l’article 58 de la Charte ne parlant que de la grâce, inslitution essentiellement distincte de l’amnistie depuis la Révolution : {outau contraire, le nouvel article de la Charte, défendant au roi de suspendre les lois et de dispenser de leur exécution, semble réserver au pouvoir législatif le droit d’amnistie, qui est la substitution d’une volonté d'oubli à la volonté répressive de la loi qu'on méconnaît.

Les adversaires de cette doctrine répondaient : le droit d’amnistie est, comme le droit de grâce, un des attributs de la puissance souveraine, non-seulement dans les monarchies absolues, mais même dans les Etats constitutionnels ; cette pérogative royale a été solennellement reconnue par la Chambre des Pairs lors de la discussion de la loi du 12 janvier 1816 ; un débat public sur une proposition d’amnistie enlèverait à cette mesure politique tous ses avantages, en réveillant les haines et en retardant l’apphcation de la loi ; quant à la défense faite au roi de suspendre les lois et de dispenser de leur exécution, elle n’a pas été intro-

(1) Moniteur des 2, 25, 30, 31 décembre 1834 ; 1" et 2 janvier 1835 ; 19 janvier 1837.

duite dans la Charte, dans le but d'enlever au souverain le droit d’amnistie, mais uniquement en vue de mettre obstacle à ce que le roi se crût autorisé à se placer au-dessus de la Constitution ; les paroles du rapporteur de la Charte de 1830 ne laissent pas de doute à cet égard (1).

Cette dernière opinion prévalut et la jurisprudence reconnut le droit du roi en vertu de l’article 58 de la charte (2).

Les principales amnisties de Louis-Philippe furent accordées en faveur des condamnés politiques pour délits de presse (2 août 1830) ; pour faits politiques depuis le 7 juillet 1815 (26 août 1830) : en faveur des déserteurs et retardatares (28 août 1830) ; des Français bannis, en exécution des arücles 3 et 7 de la loi du 12 janvier 1816 (11 septembre 1830); des individus détenus dans les prisons de l'État, par suite de condamnations prononcées pour crimes et délits politiques (8 mai 1837), etc. De nombreuses amnisties furent également octroyées, sous ce règne, aux gardes nationaux.

L'article 55 de la Constitution de 1848 décida que les amnisties seraient accordées par une loi. « L'am- « mise, dit M. Dupin, parlant au nom de la Com- « nussion, doit être un acte législatif, parce qu'au « lieu de venir simplement après justice faite comme

(1) Discours de M. Bérenger. Moniteur du 30 et 31 décembre 1834, (2) Cass., 19 juillet 1839.

DE L’AMNISTIE DEPUIS LA RÉVOLUTION JUSQU’A NOS JOURS. 33 « la grâce, après que les lois ont reçu satisfaction, « elle peut être demandée quelquefois et elle l’est le « plus souvent, avant que des poursuites, aient été « faites et en vue de les arrêter, en vue par consé- « quent d'empêcher l'exécution des lois, et il n’y a « qu'une Joi qui puisse accorder cette dispense ». Notons qu'en fait aucune amnistie ne fut accordée en vertu d’une loi, sous l'empire de cette Constitution.

La Constitution du 14 janvier 1852 donnait le droit de grâce au Président et, comme les Chartes de 1814 et de 1830, était muette sur l’amnistie. Mais, pendant sa présidence, Napoléon IIT accorda par décret plusieurs amnisties.

Le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 fit cesser tous les doutes, en reconnaissant formellement à l’Empereur «le droit de faire grâce et d'accorder des ammnisties ». L'article 1° du sénatus-consulte reproduisait exactement la disposition contenue dans l’Acte additionnel de 1815. « Cet article, disait M. Troplong « dans l'exposé des motifs, résout une difficulté de « droit public plus doctrinale que pratique. Tous les « gouvernements monarchiques, qui se sont succédé « en France, ont considéré comme un attribut de la « puissance souveraine le droit d'accorder des amnis- « lies. Tous ont usé de cette faculté. Elle ne saurait, « sans de graves inconvénients politiques, être con- « testée ou déniée au chef de l'Etat ».

Jusqu'en 1859, on ne rencontre que des amnistes

rendues relativement à des délits de droit commun ou à des infractions commises par les gardes nationaux. C'est à partir de 1859 seulement, par le décret du 16 août, que l’empereur se décida à accorder amnistie pleine et entière à tous les individus qui avaient été condamnés pour crimes ou délits politiques ou qui avaient été l’objet de mesures de sûreté générale. Le décret d'amnistie ayant la portée la plus large est celui du 14 août 1869, qui vise les crimes et délits politiques, les délits et contraventions en matière de presse, de réunions publiques et toute une série d’autres délits et contraventions de droit commun.

Le gouvernement de la Défense nationale ne pouvait manquer de publier immédiatement une amnistie pour les délits politiques. Ce fut l’objet d’un décret du 4 septembre 1870, portant : « Amnistie pleine et entière est accordée à tous les condamnés pour crimes et délits politiques et pour délits de presse depuis le 3 décembre 1851 jusqu’au 3 septembre 1870 ».

La loi du 17 juin 1871, sur l'exercice du droit de grâce, porte dans son article premier : « Les amnistes ne peuvent être accordées que par une loi ». Dans un remarquable rapport, M. Batbie exposa les raisons qui commandaient ce retour aux principes de la Consütution de 1848 et distingua, avec une grande préceision, le droit de grâce du droit d’amnistie. Enfin, l’arüele 3 de la loi du 25 février 1875,"sur l'organisation

des pouvoirs publics, reproduit exactement l’article

premuer de la loi du 17 juin 1871. C’est le texte qui régit aujourd'hui l’amnistie. Depuis cette époque, le pouvoir législatif a usé fréquemment de son droit d’abolition.

Les amnisties les plus célèbres, depuis 1871, sont celles qui ont été accordées aux individus condamnés pour avoir pris part aux événements insurrectionnels de 1870-1871.

Dès 1871, plusieurs membres de l’Assemblée nationale prononçaient le mot d'amnistie, mais le pays était et devait rester encore plusieurs années hostile à une pareille mesure. Le 21 mars 1876, plusieurs proposiüons d’amnstie furent déposées sur le bureau de la Chambre ; elles échouèrent, 50 voix seulement s’étant prononcées, le 19 mai, pour l’amnistie. Au Sénat, une proposition de même nature, faite par Victor Hugo, ne réunit qu'une dizaine de voix. La question ne fut reprise qu'en 1879, lorsque les élections du 5 janvier eurent accru le parti républicain au Sénat et que l'on put espérer voir mieux accueillies par le Parlement les propositions d’amnistie. Le 28 janvier 1879, le Gouvernement, représenté par M. Dufaure, déposait à la Chambre un projet de loi sur l’amnistie ou plutôt sur l'extension des grâces aux insurgés de 1871. M. Louis Blanc déposait en même temps une proposition d’amnistie pleine et entière. M. de Mac-Mahon, ayant donné sa démission de président de la Répu-

blique, M. Le Royer remplaça M. Dufaure, comme

ministre de la justice, et, le 11 février 1879, 1l déposait un nouveau projet, qui est devenu la loi du 3 mars 1879, sur l’amnistie partielle. Cette loi, qui permettait au gouvernement d’amnistier tous les condamnés de la Commune et même les chefs les plus compromis, procédait à la fois du désir de donner satisfaction à la majorité républicaine de la Chambre et du souet de ne pas amnistier, sans distinction, tous les auteurs des faits révolutionnaires de cette époque. Dans les trois mois qui suivirent la promulgation de cette loi, plus de 2,000 contumaces sur 2,400 fixés à l'étranger et plus de 400 déportés sur les 6 à 700 que le ministre de la justice, au cours de la discussion, avait reconnus amnistiables, étaient grâciés et bénéficiaient ainsi de la loi d’amnistie. Le Gouvernement avait tenu la promesse qu'il avait faite de se montrer très large dans la distribution des grâces qui devaient entraîner l’amnistie.

La question n'était cependant pas close définitivement. Quelques mois s'étaient à peine écoulés qu'une nouvelle campagne était entreprise, dans la presse et dans les réunions publiques, en faveur de l’amnistie plénière. Le 22 janvier 1880, M. Louis Blanc déposait une proposition en ce sens. La commission, nommée par la Chambre, conclut au rejet et ses conclusions furent adoptées par 316 voix contre 114. Mais, si l’amnistie n'avait gagné que quelques partisans à la

Chambre, elle avait fait, dans le pays, de très sensibles

progrès. L'opinion de Gambetta, partisan de l’amnistie plénière, finit par prévaloir dans les sphères gouvernementales et, le 14 juin 1880, M. de Freycinet déposa sur le bureau de la Chambre un projet de loi qui devait entraîner la clôture définitive de cette question brülante. Après plusieurs modifications successives, apportées à ce projet par le Sénat et par la Chambre, on tomba d'accord sur la rédaction qui a passé dans la loi du 11 juillet 1880. Comme en 1879, on avait encore recours à la combinaison de l’amnistie avec la grâce. Précisément à raison de ce caractère spécial qu’elles présentent, nous aurons à revenir sur ces deux lois dans le cours de notre étude. Remarquôns qu’en fait cette dernière amnislie fut bien une ammistie plénière, puisque, le 11 juillet 1880, le Journal officiel publiait un décret par lequel le Président de la République faisait remise entière de leur peine à tous les individus condamnés pour avoir pris part aux événements insurrectionnels de 1870 à 1871 et aux événements insurrectionnels postérieurs.

Plusieurs ammnisties ont été accordées aux délits de presse. Nous citerons les lois du 2 avril 1878, du 29 juillet 1880 (art. 70), du 19 juillet 1889 (n° 2) et du 1%tévrier 1895 (n° 2).

L'amnistie la plus étendue de ces dernières années est celle du 19 juillet 1889. Le rapport de M. Pelletan à la Chambre nous fait connaître les moûfs qui ont

dicté cette loi : « C’est, dit-1l, une tradition de tous

« les régimes de marquer par des actes d'humanité « leurs grands anniversaires ; c’est assurément une de «ces traditions que la République n’a ni à renier, ni « à réformer. On l’a si bien senti que les propositions « d’amnisties nous sont venues de tous côtés, et que « nous avons eu, en parcourant la liste des amende- « ments qui nous ont élé soumis, la satisfaction de « voir toutes les fractions de la Chambre s'associer, « en demandant des mesures d’oubli, à la glorification « de notre grand anniversaire. Les mêmes raisons, qui « commandent une amnistie, commandent de la faire

« aussi large que possible. »

Le 1°* février 1895, paraît une loi d’amnistie dont

l'objet principal est d'effacer les crimes, attentats ou complots commis, jusqu’au 28 janvier de la même année, contre la sûreté intérieure de l'Etat. Depuis plusieurs années, de nombreuses propositions d'amnislie avaient été soumises à la Chambre ; elles avaient surtout pour but de mettre à néant l'arrêt prononcé en 1889 par le Sénat, constitué en Haute Cour de jusüce, contre le général Boulanger, M. Rochefort et le comte Dillon. Le général Boulanger était mort, mais M. Rochefort et le comte Dillon étaient toujours en exil. L'une des causes de Ia campagne violente, dirigée alors contre le Gouvernement par les partis extrêmes, était le refus opposé par les divers ministères qui se succédaient de s'associer à une proposition d’amnistie

en ce sens. Enfin, le 28 janvier 1895, après la lecture

du message présidentiel, le ministère Ribot déposa un projet d’amnistie destiné à effacer les traces des discordes politiques ; ce projet fut immédiatement adopté.

L'amnistie la plus récente est celle du 27 avril 1898, accordée aux soldats des armées de terre et de mer

pour faits d’insoumussion et de désertion (1).

(1) La Chämbre des Députés vient de voter, dans la séance du 14 novembre, une loi portant amnistie en faveur : 1° des délits de presse, de réunion et d'association, ainsi que des contraventions à la loi du 4 février 1893 et des infractions à la loi du 17 juillet 1889 ; 2° des délits et contraventions se rattachant aux faits de grève; 3° des délits et contraventions en matière de pêche, chasse, etc. — La Chambre a renvoyé à une séance ultérieure la discussion de l’article qui concernait les troubles survenus en Algérie, depuis le 16 mai 1897 (Jokrnal officiel au 15 novembre 1898, p. 2198 et suiv.).