CHAPITRE II

SommaIRE : Texte législatif en vigueur aujourd'hui : article 3 de la loi du 25 février 1875. — L'amnistie est un acte du pouvoir souverain ; mais quel sens donner à ce mot? — Dans les gouvernements représentatifs, l’amnistie doit-elle être l’attribut du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif ? — Les Chambres peuvent-elles déléguer ce droit au Président de la République? — Examen des trois lois (3 mars 1879; 41 juillet 1880 ; 19 juillet 1889) contenant cette délégation et des motifs invoqués pour la justifier.

« Les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi ». Ainsi s'exprime l’article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, qui attribue au pouvoir législatif « la douce prérogative », suivant l’expression si topique de M. Glasson (1), du droit d’amnistie. La question de savoir quel est le pouvoir qui accorde l’amnistie est donc aujourd’hui formellement résolue. Il n’en a pas été toujours ainsi. Lorsque les Constitutions restaient muettes sur ce point, ce qui arrivait

fréquemment (2), le droit d’amnistie était bien re-

(4) M. Glasson. Histoire du Droit et des Institutions politiques, civiles et judiciaires de l'Angleterre, t. 6.

(2) Ainsi, il n’est question de l’amnistie, ni dans le sénatus-consulte du 46 thermidor an X, ni dans les Chartes de 1814 et de 1830, ni dans la Constitution du 14 janvier 1852.

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connu en fait au pouvoir exécutif, mais le silence de la loi faisait naître, en doctrine, des discussions qui, pour avoir perdu maintenant leur utilité pratique, n'en sont pas moins intéressantes à connaître, si l’on veut apprécier la valeur du système actuel.

L'amnistie est un acte de la puissance souveraine. Cela n’est contesté par personne. On ne conçoit pas qu'une mesure qui produit de tels effets, qui arrête le cours de la justice et en anéantit les sentences, puisse émaner d’une autorité d’un ordre inférieur. Mais quel sens faut-1l attacher au mot souverain ? Dans les Gouvernements où toute la puissance est concentrée entre les mains du chef de l'Etat, la réponse n'est pas douteuse : au chef de l'Etat seul doit appartenir le droit d’amnistie. Aïnsi autrefois, en France, sous la monarchie absolue, le roi seul pouvait décréter une amnistüie. Mais, depuis l'introduction du régime représentatif, deux pouvoirs se partagent l’autorité souveraine de la nation : le pouvoir exécutif, représenté par le Roi, l'Empereur ou le Président de la République, et le pouvoir législatif, représenté par les Chambres. Le droit de grâce est réservé au pouvoir exéculif. Doit-on également faire entrer le droit d’amnistie dans ses attributions ? Là est la queslion. Presque tous les auteurs sont d'avis qu'au point de vue de la logique et d’après la rigueur des principes du droit, on doit réserver le droit d’amnistie au pou-

voir législatif. La grâce, n'intervenant qu'après la

condamnation et n’en affectant que l'exécution matérielle, 1l est naturel que le pouvoir exécutif, chargé d'assurer l'exécution des jugements, puisse l’accorder. Mais l'interdiction des poursuites possibles, l’extinction des poursuites commencées, l’anéantissement de la condamnation et de toutes ses conséquences, tout cela n'excède-t-1l pas les limites de la compétence du pouvoir exécutif ? Sans doute, c’est au ministère public, représentant du pouvoir exécutif dans l’ordre judiclaire, qu'apparlüient, en général, le droit de mettre en mouvement l’action publique. Mais, d'une part, les tribunaux de répression peuvent être saisis directement par la partie lésée (art. 3 et 64 C. instr. crim.), ou sur sa plainte, par ordonnance du juge d'instruction (art. 63 GC. instr. crim.); et, d’autre part, les Cours d'appel tiennent, dans certains cas, de la loi le droit d'ordonner des poursuites criminelles (1). La mise en mouvement de l’action publique ne dépend donc pas exclusivement du ministère public. Il faut ajouter qu'une fois l'action publique déférée aux juridictions pénales, soit de jugement, soit même d'instruction, le ministère public n’en est plus le maître ; 1l est impuissant à arrêter la justice dans l’accomplissement de son œuvre. |

C’est la loi qu'il s’agit de paralyser, de suspendre pour un instant. Or, une loi ne peut être abrogée que

par une loi et, de même que le respect du grand prin-

(4) Art. 235 C. instr. crim ; — art. 11 de la loi du 20 avril 1810.

cipe de la séparation des pouvoirs veut que le pouvoir qui fait la loi ne soit pas investi en même temps du soin de veiller à son exécution, de même, on ne saurait, sans violer ce principe, laisser modifier la loi par ceux-là mêmes qui sont chargés de l'appliquer.

Si l’on examine la question au point de vue de l’intérêt social et des avantages pratiques, on est tenté, au contraire, de revendiquer le droit d'amnistie pour le pouvoir exéculif. Quel est en effet le but de cette grande mesure ? C’est de concilier les esprits et de calmer les passions irritées. Mais n’est-1l pas à craindre qu'après la grande épreuve qu’on lui fera subir à la tribune, l’amnistie soit moins possible qu'auparavant et que les esprits soient plus 1rrités que jamais ? On voit, par ce qui se passe chaque jour dans nos assemblées législatives, quelles discussions véhémentes peuvent soulever, en fournissant des armes à l'opposition, les questions même les plus insignifiantes. Que sera-ce pour une mesure de celte importance, où il faudra peser les faits, les erreurs, les crimes de chacun, et où beaucoup viendront, dans un amendement, déposer leurs haines privées ? Précédée d’une discussion publique, souvent longue et toujours passionnée, l’amnistie risquera de ne plus produire les effets salutaires qu'on en attend.

D'autre part, il y a pour l’exercice de ce droit une opportunité qu'il faut savoir saisir. C’est une mesure

qui, pour être bonne et utile, ne veut être ni devancée

DU POUVOIR QUI ACCORDE L’AMNISTIE. 65 ni ajournée : il y a un à propos qu'une politique habile ne doit pas laisser échapper. Or, si les Chambres sont séparées, si des circonstances impérieuses ne permettent pas de les réunir, il faudra donc qu’en présence d’un besoin peut-être universellement reconnu, d'une nécessité qui domine tout, la société demeure spectatrice impuissante d’un mal auquel il lui est impossible de porter remède ! (1).

Enfin, une opposition malveillante pourra présenter des propositions d’amnistie dangereuses et inopportunes, contre lesquelles le Gouvernement sera obligé de lutter, ce qui lui fera encourir la défaveur du rejet d'une mesure presque toujours populaire, parce qu'elle répond à des sentiments généreux.

Malgré l'importance et la valeur de ces considérations, il nous semble impossible de ne pas approuver le système consacré par la loi de 1875. Dans les Républiques où la souveraineté réside dans la nation, c’est à ses représentants élus que doit appartenir le droit d’amnislie, à . de son caractère politique. Seuls, les États monarchiques peuvent admettre qu’une mesure de cette importance dépende d’un seul homme.

La délégation de l'exercice du droit d'amnistie, faite par le pouvoir législatif au pouvoir exéculif, est-elle un