CHAPITRE I

HISTORIQUE DE L'iMPÔT FONCfER

Avant d*arriver à sa formule définitive et à Tétat de perfectionnement dans lequel nous Tétudierons au temps des empereurs, Timpôt foncier romain est passé par des phases qu'il n'est pas inutile d'étudier rapidement. Nous le verrons se développer conformément ^ux règles que nous avons indiquées, et son évolution nous offrira une intéressante comparaison avec celle de l'impôt français.

A l'époque indéterminée où deux tribus latines, les

Ramnes et les Luceres se joignent à la tribu sabine des Titiens, pour former la confédération qui s'établit sur les collines de Rome, il ne faut pas parler d'impôt : les citoyens rendent à l'Etat tous les services, les travaux de fortifications sont exécutés en commun, chacun fournit les victimes ou les fruits destinés aux dieux. En cas urgent pourtant une sorte d'emprunt forcé est levé sur chaque habitant : c'était sans doute une capitation, forme primitive de tout impôt, et d'autant plus raisonnable ici, que XAger Ronianus avait été divisé, ' selon Varron (1), en parties égales entre les citoyens. Mais l'égalité de fortune dure peu : les besoins de l'Etat se développent, la répartition des charges devient de plus en plusf injuste. Il faut abandonner l'impôt sur les personnes pour en arriver à l'impôt sur la richesse, (î est alors que Servius TuUius importe le Cens (déjà pratiqué à Athènes et en Egypte) dont les historiens nous font un éloge qui ne doit pas paraître exagéré si Ton réfléchit au caractère essentiellement militaire du peuple romain, chez lequel toutes les ressources devaient être classées comme dans un arsenal. (Ai9i(\\ie pater familias \\i ses biens constatés sur les registres, et, d'après le total, fut placé dans une des cinq classes et grevé par l'impôt, proportione census^ soit à raison de 1 pour 1000, soit de 2 pour 1000, parfois plus, suivant la décision du Sénat (2). L'impôt est

(0 De llng. Ut. V.35,

(2) Tlt. Liv. XXIII, 3i. — XXIX, 15. — xxxix, 44.

unique et semble avoir pour base le capital car on fait entrer dans la fortune même les objets de luxe; la terre ne fournit qu'un des éléments (1). Ce n'est donc pas encore un impôt foncier; mais c'est une taxe juste, élastique, déjà perfectionnée.

L'impôt de Servius Tullius eut d'abord le caractère du iriJmtum des temps primitifs : considéré comme emprunt forcé, remboursé en cas de butin suffisant (2), il n'était perçu que dans les circonstances graves. Mais à l'époque des grandes guerres de la République, quand il fallut une ai^mée permanente que l'état dût solder et équiper, il changea de caractère et devint annuel vers l'an 350 (3).

Bientôt Rome est victorieuse dans tout le bassin méditerranéen ; la destruction de Carthage, la conquête de la Grèce y font affluer d'immenses richesses : le trésor regorge et à partir de la bataille de Pydna (4), le tributum n'est plus perçu (585).

Non seulement, d'après le droit des gens antique les vaincus perdent leurs richesses mobilières mais encore leur territoire devient la propriété du vainqueur : le droit de posséder en propre est l'apanage du citoyen Romain, et Gaïus dit expressément : « que sur le sol provincial la propriété appartient à l'Etat Romain ou au prince ; les habitants n'en ont que la possession ou

(1) noms. I, 18, 21.

(2) Dionys. v, 46. - Tit. Liv. xxxix, 7.

(3) Tit. Liv. IV. — Flora» I, 12. ^ Ciceron, de Officis, ii, 22.

(4) Plutarque. — Paul-Emile. 38.

la jouissance. » (1) Cette maxime parfois appliquée par Rome tombe vite en désuétude, et aux VI* et VU' siècles surtout, Rome laisse aux vaincus une partie de leurs terres moyennant une redevance (2), sorte de fermage dont le montant varie suivant la charte donnée à la province, la formula provinciœ. Elle garde le reste qui forme le domaine de la République lacer publictts.

Selon les provinces, la quotité, Tasàiette, les choses perçues, variaient : le Sénat romain, en politique habile, avait pour règle de changer le moins possible les habitudes des peuples qu'il soumettait.

En premier lieu Timpôt pouvait être exigé sous forme de dîme, à un taux fixé différemment suivant les formulœ : en Sicile où Ton conserva les impôts du roi Hiéron le procédé était avantageux pour les populations, le total demandé variant avec Tabondance de la récolte. C'est cet impôt dont Ciceron nos montre en détail le fonctionnement dans la III* action contre Verres. D'autres fois la dîme était combinée avec un bail {eeiisoria locatio) qui en déterminait le taux à certaines époques. (3) C'était le mode en usage dans la province d'Asie.

Enfin, la plupart des peuples soumis en dehors de*

(1) Galas. II. 7.

(S) Accarias. Précis de D. Romain. T. 1. p. 461.

(3) In Verrem. III Les interprètes ont échafaudô plusieurs systèmes sur ce passage assez obscur de la troisième action contre Verres : l'absence de documents complémentaires sur le censoria locatio nous oblige à le considérer comme de simples hypothèses auxquelles nous ne croyons pas devoir nous arrêter.

ritalie, furent frappés d'une tribut fixe, vectigol certum, annuum, qui, perçu soit en argent, soit en nature, devînt l'impôt foncier. La Sardaigne, l'Afrique, l'Espagne, la Gaule enfin, furent imposées ainsi : notre pays fut frappé par César d'un impôt fixe de 40.000.000 de sesterces (8 millions de francs); sauf le titre en vertu duquel il était exigé, c'était là un véritable impôt foncier.

Le tribut, avons-nous dit, était payé soit en argent, soit en nature. Ce dernier mode de perception, indice d'une administration primitive encore et d'une civilisation peu riche, ne pouvait subsister longtemps : la contribution dut de plus en plus se fixer et s* acquitter en argent. Néanmoins depuis les Gracques, Tusage des distributions gratuites de blé étant devenu une nécessité politique, on conserva toujours des provinces qui fournirent le blé en nature : l'Egypte en envoyait chaque année à Rome 20 millions de modii (270 millions de livres). (1) Cette transformation que la logique seule nous eût conduit à admettre est prouvée par plusieurs textes dont Tun, cité par M. Giraud, montre en même temps la transformation des prestations en nature en impôts pécunaires, et l'extension rapide de ces derniers à la majorité des provinces. C'est un passage d'Hyginus, agrimensor de l'époque de Trajan : « Agri autem vectigales multas habent constituliones..In quihusdam provinciis fructus partem constitutam prcMtant : alii quintaSj

(1) Orose. Histoire. I. 8. — AureU Vict Epit. C. 1. — PUn, Panegyr 30, Cormeray S

alti septimas : nunc mvlti pecuniam^ et hoc per soli œstinationem. Certa enim pretia agris consHiuia sunt, ut in Pannonia, afvi primiy arvi secundi, partis (1) syhœ glandifere, sylve vulgaris, pascuœ. Bis omnibus agris vectigal ad modum ubertatis per singulajuga consHtutum. Horum œstimatio, ne qua usurpatione per falsas professiones! fiatyOdhibenda est mensuris diligentia. Nam et in Phrygm et tota Asia ex hujusmodi causis tam fréquenter disconvenit quam in Pannonia. (2) Ainsi, de Giceron à Trajan, la transformation s est opérée pour la province d'Asie. Un pareil changement s accomplit en Sicile au commencement de TEmpire (3».

A quelle époque précise l'évolution eût-elle lieu ? Les textes sont muets sur ce point, mais il est probable qu'elle commença lors de rétablissement du pouvoir im{)érial : Tunité fondée dans le gouvernement, l'administration, centralisée h Rome, tout réclamait l'uniflcation de l'impôt, la certitude dans les revenus, la stabilité dans leur base. Nous savons qu'Auguste fit faire les premières grandes opérations du cadastre et qu'il y apporta personnellement une surveillance méticuleuse. (4) La politique de ses successeurs tendit à l'unité gouvernementale et àla fusion des peuples, et, de même que nous voyons le droit Romain devenir peu à peu le droit des gens, de même en matière financière,

(1) Alias I prati, »

(2) D$ limitibus comtUuendii, p. 198, éd. QoeHus.

(3) PUne, III. 14, 8.

(4) St-Luc, II, 1. 3. Frontinus de Coioniii p. 109. Ed GoeHus,

l'unité d'impôt dût être le but des empereurs. Jusqu'aux derniers temps de TEmpire, on peut suivre le double progrès de l'impôt; il s'unifie et perd de plus en plus son caractère de tribut pour se rapprocher de notre impôt moderne : la possession du sol provincial se consolide et se transforme en droit de propriété, la vieille fiction du domaine éminent du peuple Romain s'efface, et le droit de cité est accordé enfin à tous les peuples.

Suivant M. de Savigny la transformation est achevée sous Marc Aurèle : les terres provinciales sont alors nommées stipendiaria ou tributaria prœdia, (1) l'ancienne appelation d'ager vectigàlis s'appliquant désormais aux biens des municipes, donnés en emphytéose. Au temps d'Ulpien il n'est plus question que de tribulum pour tout le territoire de l'empire. Enfin sous Caracalla l'impôt foncier possède ses caractères définitifs : tout habitant de l'Empire est citoyen Romain, et la contribution n'est plus payée comme reconnaissance du di'oit de propriété de l'Etat, mais comme véritable impôt.

Pendant que s'étendait et se simplifiait ainsi l'impôt, un pays restait en dehors de sa marche envahissante ; c'était l'Italie. Délivrée du tributum après la conquête de Paul Emile^ elle demeure indemne jusqu'à la fin de la République. Mais fût-ce l'Italie entière qu'épargna l'impôt, comme le croit M. Baudi di Vesme, (2) ou seu-

(1) Gains, ïnsHtut^. 2 g 21.

(2) Imposition en Gaule, p. 15, g 7. Rev. hist. 1861.

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lement Tûncien ager rmianus, Vltàlia urMcaria, suivant Topinion de M. Giraud, le reste du pays restant soumis à des prestations en nature, sous lenomd7/aZia annonaria ? De la solution de cette question dépend celle d'une autre : le Jus lialicum délivrait-il les cités qui en jouissaient de toute contribution ou seulement de rinipôt foncier?

M. Giraud assimile la condition de ces villes à celles de ritalie annonaria. Suivant M. Baudi di Vesme au contraire , elles auraient été absolument exemptes de tout impôt foncier ; cette opinion nous semble avoir pour elle toute la vraisemblance, si on remarque que les pays gratifiés du Jus Italicum supportaient plusieurs sortes d'impôts indirects dont étaient exemptes les provinces, droit de -^ sur les ventes, de-^ sur les successions et affranchissements (1). Si des prestations en nature s'y fussent ajoutées, Timmunité du Jus Italicicum eût été illusoire.

Quoiqu'il en soit, si pendant la République l'Italie fut indemne, son sort change au plus tard sous Auguste ; il est même présumc^ble que son assujettissement à rimpôt fût un des buts de la confection du cadastre qui permît de donner aux annonaria une base exactes: les villes jouissant du Jus Italicum subissent le même sort.

Cet état de choses dure jusqu'à Diocletien, à ce moment, le monde est divisé en deux parts. L'Italie et l'A-

(I) PUn, P^negyr. c. 37, — B^irman de Vectig. P. R. C.t. p* 157.

frique forment le domaine de Maximien; cette dernière province ne peut suffire aux dépenses de Tarmée et de la cour fastueuse de Rome : Tempereur dut étendre à ritalie la contribution commune. C'est ce que prouve clairement un texte d'Aurelius Victor.

€ Huic denique parti Italiœ invectum tributorum in- € gens malum Nam cum omnis eadem ftinciione modet ratdque offeret, quo exercitus aque imperator qui sent- « per aut maxirnd parte aderant, ait passent^ pensionibus « inducta lex nova. Quœ saneillorum temporum modesHa « in pemiciem processil his tempestatibus. • (1)

La même réforme fut-elle étendue aux villesjouissant du Jus Italicum? Les auteurs se sont divisés sur ce sujet et nous avouons qu'aucune des raisons invoquées de part et d'autre ne nous parait absolument décisive. D'un côté MM.Baudi di Vesme (2) et Giraud (3) tiennent pour la disparition des privilèges; il se fondent sur plusieurs constitutions, insérées au Code Théodosien et au Gode Justinieu (4} qui semble prohiber d'une façon générale cette immunité; et sur un passage de Grégoire de Tours qui raconte que la ville deTours fut affranchie de rimpôtsousTempereur Léon: or, elle jouissait, d'après le Digeste du jus italicum. Enfin il semble peu probable qu'en présence de la pénurie du trésor, et alors que l'empire augmentait démesurément tous les impôts, on eût

(1) Aurelius Victor de CoBaaribus. 39.

(2) Op. cit. p 8.

(3) Essai sur rhistoireda droit t. III p. 99.

(4) CTh. L. 1. 20 de aou. C J. L. I. de lunn.uem. concedenda.

consenti à laisser l'immunité à des villes nombreuses et florissantes. D'autre part MM. Savigny et Serrigny voient la preuve du maintien du Jus Italicum dans les lois 1, 6, 7, S, de Censibus Dig. qui représentent une foule de villes comme jouissant de ce privilège : or, sa seule raison d'être, à cette époque était Texemption d'impôts qu'il procurait, comme le prouve du reste la place de ces textes au titre « de Censibtu . » Il invoquent également une Constitution de Valens, rendue en 372, par conséquent bien postérieure à Dioclétien, qui accorde le Jus Italicum à Constantinople (1) Enfin la lecture attentive des lois invoquées par MM. id Vesme et Giraud, prouverait que les empereurs n'ont révoqué que des concessions d'immunilé obtenues d'une manière subreptice.

(1) L. «fit^. De Jure lialico wbi$ Constant G. Th.