CHAPITRE IV

SECTION I. — De l’agent homologateur.

Au début des concessions de chemins de fer, les cahiers des charges des compagnies avaient fixé des prix fermes pour tous les cas, sans prévoir la possibilité d’abaissements ultérieurs. On s’aperçut bien vite que c'était une lacune, et que les tarifs avaient besoin de plus de flexibilité pour donner au chemin de fer son maximum d'utilité. Aussi, après quelques propositions qui n’aboutirent pas, on inséra pour la première fois en 1840, dans le cahier des charges des Compagnies de Paris à Orléans et de Paris à Rouen, une clause permettant des abaissements et des modifications aux tarifs sous la réserve de l’approbation de l'administration. Telle fut l’origine de l’'homologation.

Le premier agent homologateur était le préfet. « Tous changements apportés dans les tarifs devront être homologués par des arrêtés du préfet... » disait le cahier des charges de la ligne de Paris à Orléans (15 juillet 1840).

En 1844, des raisons d'ordre pratique firent enlever l’homologation aux préfets pour la mettre entre les mains de « l'administration supérieure » (cahier des charges joint à la concession du chemin de fer de Montpellier à Nimes, 7 juillet 1844).

L’ordonnance du 15 novembre 1846 sur les chemins de fer sanctionna ce droit d'homologation qu'elle délégua au ministre : « Aucune taxe, de quelque nature qu’elle soit, ne pourra être perçue par la compagnie qu’en vertu d’une homologation du ministre des travaux publics » (art. 44 de l'ordonnance de 1846).

Dès lors, le ministre a conservé son pouvoir ; la nouvelle rédaction des cahiers des charges en 1857 ne fait que renvoyer à cet article 44 : « La perception des tarifs modifiés ne pourra avoir lieu qu’avec l’homologation de l'Administration supérieure, conformément aux dispositions de l’ordonnance du 15 novembre 1846 » (article 48 du cahier des charges).

Cependant la règle que le ministre est homologateur, n'est pas sans exception. En 1846, comme au moment de la confection des cahiers des charges de 1857, on n’avait pas encore imaginé la distinction entre les chemins de fer d’intérêt général et d’intérêt local. La loi du 12 juillet 1865 sur les chemins de fer d'intérêt local donna l'homologation aux préfets des départements traversés.C’était un retour,en

petit, au système de 1840. Les mêmes difficultés qu'alors se produisirent entre départements et amenèrent, dans la nouvelle loi du 11 juin 1880, la distinction très rationnelle que formule l’article 5

« Les taxes perçues dans la limite du maximum fixé par le cahier des charges sont homologuées par le ministre des travaux publics dans le cas où la ligne s'étend sur plusieurs départements. Elles sont homologuées par le préfet dans les autres cas. »

Le but de lhomologation a toujours été de servir de contre-poids à l’indépendance des compagnies concessionnaires. On a craint qu’elles n’abusässent de leur force pour tuer d’abord les industries rivales, et exagérer ensuite le relèvement de leurs taxes ; mais surtout, on y a vu un contrôle nécessité par la garantie d'intérêt et les subventions accordées par l'Etat.

SECTION II. — Quelles taxes doivent être homologuées ?

L'article 44 de l'ordonnance du 15 novembre 1816 y répond de la façon la plus générale: « Aucune taxe, de quelque nature qu'elle soit, ne pourra être perçue par la compagnie qu’en vertu d’une homologation du ministre des travaux publics. »

Donc, devra être homologué tout tarif, qu'il s’agisse de voyageurs ou de marchandises, de grande

ou de petite vitesse, que ce soit le tarif général ou un tarif spécial.

Mais l’homologation est-elle nécessaire même pour percevoir le tarif maximum ? L'article 48 du cahier des charges semble ne la demander que pour les «tarifs modifiés ». Cependant aucun doute ne peut s'élever sur cette nécessité : en effet l’article 48 renvoie à l'ordonnance du 15 novembre 1846 dont les termes sont assez larges pour comprendre même le tarif maximum. Le rapporteur de l’ordonnance de 1846 s’est d’ailleurs exprimé en termes formels à ce sujet : « En principe, a-t-1l dit, aucune taxe, de quelque nature qu’elle soit, ne peut être perçue qu’en vertu d’un acte de l'autorité supérieure : 1l est donc nécessaire, en premier lieu, qu'avant de commencer leur service d'exploitation, les compagnies fassent approuver par l’Administration, les tableaux des prix qu’elles entendent percevoir. » Donc si les taxes qu'elles entendent percevoir sont celles du tarif légal, leur intention doit être manifestée au ministre, et son approbation demandée comme dans les cas où il y aurait abaissement. En ce sens, Cassation, 28 décembre 1896, Lainé-Fleury, Bulletin des chemins de fer, décembre 1896, p. 285.

La règle est la même dans le cas où il y a modifisation à un tarifen vigueur, ou création d’un tarif spécial nouveau (1). Mais il ne faudrait pas considé-

(1) La création d’un tarif spécial nouveau n'est pas à vrai dire

rer comme une modification soumise à l’homologation, le retour à un tarif homologué dont en pratique on s'était écarté (Cassation, 18 décembre 1867, D. 67.1.414; 26 novembre 1883, D. 85.1.20)..

Par tarifs, nous entendons le tableau des prix de transport proprement dit : maisil y a aussi d’autres taxes soumises à l’homologation sous le nom de taxes des frais accessoires : tels sont les frais de chargement, déchargement, entrepôt dans les gares et magasins des chemins de fer, prévus par l’article 51 du cahier des charges. Nous en ferons l’objet d’une étude spéciale.

Par contre, n’ont pas le caractère de tarifs, el ne sont pas de ce chef (1) soumis à l’homologation :

1° Les traités par lesquels une compagnie de chemins de fer confère à un commerçant le droit de vendre à l’intérieur des gares et stations ; notamment le traité qui assure à un libraire le monopole de la vente des objets de librairie dans l’intérieur d’une gare est valable indépendamment de toute homologation du ministre des travaux publics (Paris, 12 mars 1886, DP682129).

20 Les tarifs des buffets et buvettes.

une modification. En effet, il se juxtapose au tarif général mais ne le supprime pas.

(1) Quelques-uns de ces actes ont été soumis à une réglementation, mais par des dispositions autres que l’article 48 du cahier des charges.

L'établissement du buffet est soumis à une autorisation préfectorale, Le préfet ne fixe pas les prix qui varient suivant les localités, mais généralement l’arrêté d'autorisation prescrit l'affichage permanent des tarifs des consommations et des repas.

3° Les conventions (1) qui interviennent entre compagnies pour régler des points communs tels que : exploitation d’une gare commune, location de matériel, partage de frais, de trafic, ete., ete.

SECTION IIT. — Enquêtes préparatoires.

Dès que le dossier de la proposition se trouve entre les mains du ministre, celui-ci procède à une enquête sur son opportunité.

1° Enquête auprès des Chambres de commerce. — Dès 1855, le ministre avait songé à l'opportunité qu'il y aurait à consulter les Chambres de commerce sur les tarifs proposés par les compagnies. De nombreuses circulaires avaient imposé aux préfets l’obligation de demander l'avis des Chambres de commerce de leur département quand ces tarifs se rapportaient à des industries locales. Mais c'était souvent insuffisant (2). Aussi, en 1880, le ministre a créé

(1) Quand ces conventions engagent le concours financier d’une

compagnie, il faut dans certains cas une approbation législative

(Voir la loi du 20 novembre 1883).

(2) En effet les propositions n'étaient communiquées qu'aux

un Bulletin hebdomadaire contenant soit les propositions de tarifs elles-mêmes, soit l'avis que des modifications dans tel sens ont été proposées. Ce bulletin est envoyé gratuitement aux Chambres de commerce et aux Chambres consultatives des arts et manufactures. Si les Chambres de commerce ne répondent pas dans le mois prescrit pour la publicité de la proposition, elles sont censées émettre un avis favorable. ,

2° Une enquête est faite d’un autre côté par les inspecteurs particuliers et principaux de l'ex ploitahon commerciale et par l'inspecteur général ducontrôle.

« Quand les tarifs intéressent plusieurs réseaux, 11 y a lieu à des conférences entre les divers agents du contrôle appelés à participer à l’instruction, de telle sorte que les rapports soient collectifs ou envisagent du moins la question dans son ensemble » (Circ. du 26 déc. 1854) (1).

Les fonctionnaires du contrôle doivent constater dans leurs rapports l'accomplissement des formalités d’affichage (Cire. du 19 mai 1866 et du 30 oct. 1878) et fournir des indications détaillées sur les

préfets des départements traversés par le réseau de la compagnie. Or, il peut arriver que le tarif intéresse les industriels d’un réseau voisin. Ainsi un tarif qui modifie les prix de transport de la houille du Centre à Paris est d’un grand intérêt pour les mineurs du Nord.

(4) Voir Picard, op. cit., IV, p. 39.

bases kilométriques des nouvelles taxes ainsi que sur leur rapprochement avec celles des autres tarifs généraux ou spéciaux (Circ. des 25 avril et 10 sept. 1867).

« Par deux circulaires du 25 août 1878 et du 16 juillet 1880, le ministre a tracé aux agents du contrôle les principes et la ligne de conduite qu’ils doivent suivre dans leur étude des propositions de tarifs. Les inspecteurs de l’exploitation commerciale ont à se mettre en rapports personnels avec les autorités, notamment avec les chambres de commerce; à s’enquérir auprès d'elles des vœux formés par le commerce et l’industrie des contrées desservies, à recueillir les observations des grands industriels ou même des simples particuliers qui seraient en état de les éclairer, à se pénétrer de la pensée qu'ils sont les intermédiaires naturels entre le public et les compagnies et qu'ils peuvent, par un contact plus permanent avec les intéressés, éviter bien des malentendus et des réclamations. Leur premier soin doit être de veiller à ce que la légalité en matière de perception de taxes soit toujours respectée. Ils doivent s'assurer que les tarifs proposés ne favorisent pas telle ou telle industrie, telle ou telle région, au détriment de telle ou telle autre, et ne bouleversent pas les conditions naturelles résultant des distances ou de la situation topographique ; leurs études com-

paratives doivent rapprocher les prix proposés,

non seulement de ceux qui étaient en vigueur sur le même parcours mais encore de ceux qu'ont à payer d'autres centres industriels pour l'envoi des marchandises similaires sur les mêmes marchés ; les questions de concurrence entre les divers groupes industriels et commerciaux doivent être ainsi l’ob- Jet de leur constante préoccupation, dès que la proposition s'applique à un mouvement de quelque importance. Ils ont également à signaler les tarifs qui feraient une concurrence abusive aux autres voies de transport. La lutte de l’industrie et du commerce français contre ceux des autres pays, l’écoulement des produits nationaux à l'étranger, le respect des droits de douane à l'importation méritent leur vigilance de tous lesinstants (1). » vi

Autant que possible, les rapports des inspecteurs doivent être transmis dans le délai de 15 jours à dater de l'affichage des propositions.

3° Le Conseil général des ponts et chaussées peut également être appelé à donner son avis. Cet avis doit même être nécessairement demandé aux Ingénieurs en chef des mines pour les transports miniers qui intéressent leur région, et aux ingénieurs des services des ports pour les tarifs des transports à destination ou en provenance des ports de mer (arrêté ministériel du 20 juillet 1886).

(1) Picard, IV, p. 39.

SECTION IV. — Étude par le comité consultatif et décision du ministre.

Tout le dossier des propositions auquel on joint les observations des Chambres de commerce et les rapports des inspecteurs et ingénieurs, est soumis au comité consultatif des chemins de fer. Ge comité réorganisé par le décret du 7 septembre 1887 est nécessairement consulté sur l'homologation des tarifs et toutes questions se rapportant aux chemins de fer (1). Il se réunit sous la présidence du ministre des travaux publics ou de son vice-président élu, mais qui en fait est toujours le président de la section des travaux publics au Conseil d'Etat.

Le comité entend les réclamations des intéressés, prend connaissance des observations des Chambres de commerce et des inspecteurs et ingénieurs, puis un de ses membres fait un rapport sur la proposition de la compagnie (2).

Enfin le comité délibère, puis transmet sa décision au ministre; celui-ci n'est nullement lié, mais statue

(1) Le décret du 19 décembre 1889 a fixé à cinquante le nombre de ses membres ; il comprend 4 membres de droit, le directeur général des douanes, le directeur des chemins de fer, des routes et de la navigation, le directeur du personnel. IL s'y adjoint 45 membres nommés par décret, Le ministre préside.

(2) Quelquefois, pour les réformes importantes, une commission est constituée au sein du comité.

presque toujours conformément à la décision du comité consultatif.

SECTION V. — Mise en vigueur provisoire.

Quelquefois l'instruction à laquelle les propositions de tarifs sont soumises peut durer plus que le mois prescrit par le cahier des charges comme le temps minimum de la publicité et, d’un autre côté, l'industrie et le commerce réclament une application, sinon immédiate, du moins plus prompte.

« Le ministre peut alors, dit M. Picard (1), délivrer des autorisations provisoires, sans attendre la fin de l'instruction, pourvu que les formalités prescrites par l’ordonnance du 15 novembre 1846 et le cahier des charges aient été accomplies. Il n’use d’ailleurs de cette formalité, que s’il est absolument certain des avantages présentés par les nouveaux tarifs.. La légalité des taxes, ajoute M. Picard, n’est pas contestable après le mois d'affichage, car l'avis des Chambres de commerce et l'étude des tarifs par les fonctionnaires du contrôle et du comité consultatif sont des mesures d’ordre purement intérieur, qui ne lient point le ministre, ni à plus forte raison les compagnies (2). »

(A) Picard, op. cit., IV, p. 44.

(2) Voici le texte de la circulaire du 31 octobre 1855 qui prévoit

SECTION VI. — Étendue du droit du ministre (1) homologateur.

Quel rôle le ministre est-il appelé à jouer en tant qu’homologateur des tarifs de chemins de fer? Cette homologation est-elle un simple enregistrement, une sorte d’exequatur donné au tarif et qui ne saurait être refusé? Ou bien le pouvoir du ministre est-il discrétionnaire, en ce sens que l’agent homologateur reste libre d'apprécier les motifs de sa décision, et maître dans tous les cas de son approbation ou de son refus ?

Telle est la question que nous avons à résoudre.

$ 4. — Gas dans lesquels le ministre est tenu de refuser son homologation.

1° Le ministre doit mettre son veto aux tarifs qui violeraient le cahier des charges. En effet, il a reçu

cette mise en vigueur provisoire: « Si l'examen des propositions de la compagnie paraît de nature à entrainer des retards, l'ingénieur en chef du contrôle doit en faire une étude sommaire, de concert avec l'inspecteur du service, et adresser au ministre, à l'expiration du délai de quinzaine à partir de l'affichage, un avis interlocutoire qui lui fera connaître s’il convient de laisser percevoir les nouveaux tarifs à {itre provisoire, sauf décision définitive, ou d'inviter la compagnie à surseoir à la mise en perception. I] est bien entendu que cette forme d'instruction ne devra être employée que le plus rarement possible. »

(4) Nous ne parlerons que du ministre, brevitalis causé, mais il est évident que le rôle du préfet est le même quand il est appelé à donner son homologation,

du cahier des charges et de l’ordonnance du 15 novembre 1846 le pouvoir d’homologuer les propositions des compagnies, mais seulement dans les limites qu'impose le cahier des charges.

Nous ävons étudié les restrictions au droit de proposition des compagnies. Nous avons vu qu’elles ne peuvent proposer aucun tarif au-dessus du maximum légal, qu'elles ne peuvent dans un tarif violer l’égalité entre les particuliers avec qui elles sont appelées à traiter, qu’enfin elles sont tenues d’attendre un certain délai avant de relever leurs taxes abaissées. Ces prescriptions sont inopératives pour le ministre Comme pour les compagnies, c’est-à-dire qu'il ne saurait en approuver la violation.

Le ministre n'a de pouvoirs, en effet, que ceux qu'il tient de la loi ou d'actes rendus en exécution d’une loi ; le cahrer des charges, acte administratif revêtu de l’approbation législative,lie donc le ministre comme la loi elle-même, et toute décision qui outrepasserait les droits qu’il lui confère serait par là même illégale.

Le ministre veille donc à ce qu'aucune modification proposée par les compagnies ne porte atteinte aux cahiers des charges. Dans une circulaire du 29 août 1878 adressée aux inspecteurs du contrôle, ses auxiliaires dans l’homologation, il rappelle cette obligation de l'Administration de n’homologuer que des tarifs conformes au cahier des charges,

@ Il ne suffit pas, pour qu’un tarif proposé par la compagnie soit homologué par le gouvernement, que ce tarif ne dépasse pas les maxima prévus par l'acte de concession et ne renferme aucune des stipulations ou aucune des anomalies condamnées d’avance par lAdministration ; il faut en outre qu'ilne contienne pas une dérogation directe ou indirecte aux principes généraux du cahier des charges et notamment à la règle fondamentale qui établit l'égalité en matière de perception de taxes. »

Par une autre circulaire adressée aux préfets à l’occasion de la loi de 1865 sur les chemins de fer d'intérêt local qui leur attribue le pouvoir d’homologation, le ministre leur dicte ainsi leur ligne de conduite : « L’homologation a pour objet de s'assurer que les modifications de tarifs proposées par les compagnies ne constituent aucune dérogation aux dispositions du cahier des charges (Circulaire du 12 août 1865).

En vertu de ces principes, le ministre a plusieurs fois écarté des propositions de tarifs incompatibles avec l’égalité prescrite au cahier des charges. Citons notamment le refus qu’il a toujours opposé à la création de tarifs spéciaux consentant des réductions au profit des voyageurs de commerce (1).

(1) On avait proposé, soit la création de billets spéciaux leur

permettant de prendre sans taxe supplémentaire la classe supérieure à celle indiquée par ce billet, soit l'élévation de 30 à 50 kil.

2° Le ministre, en tant que gardien de l’exécution des lois; doit pareillement refuser son homologation aux tarifs qui contiendraient des clauses contraires à l’ordre public.

Cette question s’est présentée à l’occasion de la clause de non-garantie des déchets et avaries de route introduite dans les tarifs spéciaux de presque toutes les compagnies.

On a bien souvent soutenu que pareille clause dérogeait à l’ordre public, que, dès lors, le ministre aurait dû l’écarter impitoyablement.

En effet, aux termes des articles 1784 du Code civil et 103 du Code de commerce : « Les voituriers sont responsables de la perte et des avaries des choses qui leur sont confiées, à moins qu'ils ne prouvent qu’elles ont été perdues et avariées par cas fortuit ou force majeure fart. 1784, C. civ.).

« Le voiturier est garant de la perte des objets à transporter, hors le cas de force majeure. Il est garant des avaries autres que celles qui proviennent du vice propre de la chose ou de la force majeure » (art. 103, C. de comm.).

La clause de non-garantie pour déchets et avaries de route, telle que nous l'avons vue libellée d’ordinaire, déroge évidemment au principe de la respon-

de la franchise de leurs bagages, soit encore la création de chèques de circulation, etc.

sabilité établi par les deux articles que nous venons de citer.

Elle n’y déroge toutefois que pour les déchets et avaries ; car la responsabilité de la compagnie reste pleine et entière en cas de perte, hors le cas fortuit ou la force majeure. Il ne faudrait même pas distinguer entre la perte totale de la marchandise et la perte de quelques-uns des colis formant un seul envol.

En présence de cette clause de non-garantie, 1l nous faut donc rechercher si la règle de l’article 1784 du Code civil est bien d'ordre public et n’admet pas de stipulations contraires.

Quand il s’agit de voituriers ordinaires, par terre ou par eau, une jurisprudence constante reconnait qu’ils ne peuvent s'affranchir de leur responsabilité dans l’exécution du contrat. En effet, qu'arriveraitil en présence d’une telle stipulation : le voiturier n'ayant plus à redouter les conséquences de sa négligence, puisqu'il serait à l’abri de toute poursuite, n'aurait plus d'intérêt à apporter à la marchandise les soins que réclame sa conservation. Que lui importerait que la marchandise fût avariée, il serait sûr néanmoins de ne pas être inquiété et de toucher intégralement son prix de transport.

À vrai dire, un abaïissement dans le prix de transport aurait bien été consenti au début, nécessité peut-être par la concurrence. Mais peu à peu la

clause serait inévitablement devenue de style et les prix auraient repris leur niveau primitif. Sous peine de ne pouvoir faire effectuer le transport, ou de payer très cher le retour au droit commun, les expéditeurs auraient bien été forcés de subir les conditions des entrepreneurs de transport.

En résumé, la clause de non-garantie, devenue clause de style, se serait imposée dans tous les cas, sans que l’expéditeur en échange bénéficiât d’aucune réduction.

Tel est, croyons-nous, le double danger auquel la jurisprudence à voulu parer en considérant comme nulle et non avenue toute stipulation qui aurait pour but de restreindre la responsabilité contractuelle du volturier.

Mais ce même danger existe-t-il quand il s’agit, non pas d’un contrat de transport ordinaire passé entre un voiturier libre et un particulier, mais de tarifs de chemins de fer soumis à une étroite réglementation ? On a craint tout d’abord, avons-nous dit, que la clause de non-garantie passée dans l’usage, ne s’imposât à tout expéditeur, sans possibilité pratique pour lui de s’y soustraire. De ce côté, lexpéditeur par chemins de fer n’a rien à craindre, car à côté des tarifs spéciaux à clause de non-garantie, il trouve toujours le tarif général où son droit ne subit aucune restriction. On ne lui impose de conditions que celles qu'il veut bien accepter, car, nous le verrons plus

loin, l'expéditeur a toute liberté de faire choix à son gré du tarif qu'il désire se voir appliquer.

D'un autre côté, en matière de tarifs de chemins de fer, à une limitation de responsabilité correspond toujours un abaissement dans le prix du transport, on ne conçoit pas en effet un tarif spécial stipulant des conditions onéreuses pour l’expéditeur sans l'en indemniser, car, en pareil cas, le tarif général plus avantageux serait toujours le seul demandé. On peut dire que cet abaissement est l'équivalent d’une sorte de prime d'assurance que la compagnie touche sur chaque transport pour se couvrir des frais du risque qu’elle encourt (1). Si l'expéditeur renonce pour certains cas à son action en dommages - intérêts , tout n'est donc pas perte pour lui, puisqu’en échange il reçoit la remise d’une partie de son prix.

Ainsi, les motifs qui avaient fait déclarer d’ordre public la responsabilité du voiturier par terre ou par eau ne se retrouvent pas lorsqu’ils’agit de transport par chemins de fer. Aussi l'Administration at-elle pensé, avec raison croyons-nous, qu'aucun obstacle ne s’opposait à l’homologation de tarifs spéciaux à clause de non-garantie des avaries et déchets de route, toutes les fois que l'expéditeur restait libre de choisir un autre tarif sans restriction de ses droits

(1) On estime à 80 ou 40 centimes par 1000 tonnes kilométriques, le coût moyen des indemnités que payent les compagnies.

et qu'un abaissement de prix était consenti en échange de la clause.

Sens el portée de la clause de non-garantie.

Malgré ces raisons, la clause de non-garantie a donné prise à nombre de procès qui ont reçu des solutions différentes selon le sens et la portée que la jurisprudence, à diverses époques, lui a reconnus.

1° Pendant longtemps, jusque vers 1874, la Cour de cassation a refusé toute sanction à la clause de non-garantie. « Le voiturier, dit un arrêt du 24avril 1865 (D. 65.1.215), est responsable des avaries souffertes par la chose transportée, à moins qu’il ne prouve qu'il y à eu force majeure ou vice propre de la chose, même dans le cas où le contrat, rapproché des tarifs de l’entreprise de transport, exonérait ce voiturier de toute responsabilité des avaries de route » (P.-L.-M. contre Descournut et Mouisset, Cas 2lavril1865,.D..05.1,215).

Il a été jugé dans le même sens dans le cas suivant : Un expéditeur pour un transport de vins avait réclamé un tarif spécial prévoyant le transport à découvert. En cours de route, les vins furent avariés par la gelée. Néanmoins la compagnie voulut s’exonérer de la responsabilité en invoquant les clauses du tarif spécial demandé par l'expéditeur. La Cour de cassation déclara la compagnie en faute malgré les termes du tarif, attendu que « si les dispositions du tarif

spécial comportent implicitement pour la compagnie la faculté de transporter la marchandise à découvert, il n’en résulte pas qu’elle soit dispensée de prendre, pour laconservation de cette marchandise, les précautions que peuvent commander les circonstances survenues en cours de transport, sauf à en être indemnisée, s’il y a lieu, par les expéditeurs » (Cass., 16 février 1870, S. 70.1.308).

De nombreux arrêts analogues soutiennent cette même doctrine : la clause de non-garantie ne peut en aucun cas déroger à la règle des articles 1784 du Code civilet 103 du Code de commerce ; pour se soustraire à la responsabilité, 1l faudrait que la compagnie prouvât que l’avarie provient de la force majeure ou du vice propre de la chose.

2° Quelques arrêts dans les dernières années de la même époque firent pourtant une brèche à cette rigueur. La Cour de cassation admit que, lorsque l’avarie provenait du mode de chargement et de transport demandé par l'expéditeur, la compagnie de chemins de fer ne pouvait, de ce chef, être condamnée à des dommages-intérêts.

En voici un exemple: Un expéditeur avait demandé pour un envoi de foin l’application d’un tarif spécial accordant une réduction de taxe, mais qui laissait à sa charge le chargement et le déchargement. La compagnie stipulait en outre qu'elle ne garantissait pas les avaries et déchets de route. Une

partie du foin fut avariée par le mauvais temps et malgré la clause de non-garantie, la compagnie fut actionnée en dommages-intérêts. La Cour de cassation jugea que la compagnie avait exécuté toutes ses obligations en fournissant des wagons découverts, non bàâchés, que, dès lors, elle ne pouvait être déclarée responsable d'avaries survenues par un fait qui lui était étranger (Cass., 21 novembre 1871. Voir même date : P.-L.-M. contre Maroyer, et 21 janvier 1872, P.-L.-M. contre Brunel).

Mais dans cette deuxième période, comme dans la première, la clause de non-garantie n'avait aucun effet au cas où lavarie provenait d’une faute des agents de la compagnie. Si la compagnie ne parvenait à prouver le cas fortuit, la force majeure, ou n’établissait pas (c’est en cela que cette période se distingue de la première) que l'avarie était la conséquence du mode même de transport accepté par l’expéditeur, elle devait nécessairement succomber.

3 période: depuis 1874. — Le 4 février 1874, dans un arrêt célèbre, car 1l a fixé une jurisprudence qui ne s’est pas démentie depuis, la Cour de cassation, donnant une interprétation toute nouvelle à la elause de non-garantie, décida qu’elle a pour résultat, sinon d’affranchir la compagnie de toute res-

ponsabilité pour les fautes de ses agents, du moins d'en mettre la preuve à la charge de l'expéditeur. Cass., 4 février 1874, S. FA 1:278:

Peu après, un second arrêt, en date du 22 avril 1874, confirmait cette doctrine : la Cour de cassation y établit nettement le principe sur lequel elle s’appuie. La clause de non-garantie a pour effet de soustraire la compagnie à la responsabilité pour avaries provenant des conditions de transport prévues par le contrat, c’est-à-dire le tarif, mais elle ne va pas jusqu’à lui enlever la responsabilité des fautes que ses agents pourraient commettre, fautes dont l’article 1382 du Code civil exige la réparation. « Il en résulte, dit l'arrêt, que c’est à l'expéditeur à faire la preuve de la faute qu’il impute à la compagnie ou à ses agents, lesquels, cette preuve faite, ne peuvent échapper à l'obligation de réparer le dommage que cette faute a causé, et, d’une autre part, qu'à défaut de toute imputation de faute ou de preuve de cette imputation, 1l n'existe qu'un fait matériel de perte ou d’avarie qui n'engage aucune responsabilité. » Cassis, 22/avrib 1er D:7S.5ES

D'après la doctrine actuelle de la Cour de cassation, ce qui est d'ordre public, c’est doncla responsabilité délictuelle : nul ne peut se soustraire à la réparation du préjudice causé par sa faute, en vertu de l’article 1382 ; sans cela, après pareille stipulation, il n’y aurait plus de sécurité. Ce serait, comme le dit un arrêt, ouvrir la porte à la fraude et aux plus graves abus, et encourager la négligence des employés.

Mais au contraire, 1l est possible de s’exonérer

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d’une partie des obligations que de droit commun impose le contrat : notamment de la responsabilité pour déchets et avaries provenant des conditions elles-mêmes prévues par le contrat. Si une avarie se produit en cours de route, et qu’à l’arrivée le destinataire poursuive la compagnie, ce ne pourra pas être sous le prétexte que celle-ci n’a pas donné à la marchandise des soins qu’elle ne s’était pas engagée à donner. Il serait mal venu, en effet, à se plaindre de l’avarie produite par la pluie par exemple, si le tarif choisi par lui-même prévoyait un transport à découvert et stipulait la non-garantie. Mais ce destinataire aura la possibilité d’invoquer à la charge du transporteur une faute délictuelle.

Il en résulte les conséquences qu’en a tirées la Cour de cassation : c’est que le destinataire qui allègue une faute commise par le voiturier devra en faire la preuve, non d’après l’article 1148 du Code civil relatif à la faute contractuelle, mais d’après les principes de l’article 1382 qui prévoit la faute délictuelle. Voilà comment la clause de non-garantie des déchets et avaries de route aboutit au renversement

de la charge de la preuve (1).

(4) La clause de non-garantie n'a toutefois de valeur, il faut bien le remarquer, que si elle est mentionnée dans le tarif luimême ou dans ses conditions générales d'application. Un écrit émané de l’expéditeur ne produirait aucun effet, car il ne dépend pas des parties de modifier les termes d’un tarif. Cass., 26 janvier

Ce pourrait être parfois une lourde charge pour l'expéditeur ou le destinataire, que cette preuve d’une faute de la compagnie, et cette difficulté pratique pourrait équivaloir à une absence totale de responsabilité. Aussi la jurisprudence se montret-elle très large pour l'admission de la faute : non seulement elle n'exige pas la preuve d’une faute précise à un moment déterminé, mais « elle admet que la faute est suffisamment prouvée quand il résulte des conditions dans lesquelles la marchandise était transportée, que les déchets et avaries ne se seraient pas produits si la compagnie avait apporté aux opérations de chargement, de déchargement et de transport les soins qu'elle devait » (1) (Cass.,5 janv. 1875, S.75.1.128 ; 14 août 1883, S.84.1.83; 29 mars 1886, S.86.1.428).

Ainsi entendue, la clause, non-carantie des déchets et avaries de route, ne choque en rien les principes d'ordre public. Le ministre s’est toujours montré très libéral à son endroit en ne lui refusant jamais son homologation.

Et pourtant bien des plaintes ont été formulées contre elle. L'industrie et le commerce ont parfois semblé oublier que cette clause dont ils se plaignent permet à la compagnie des réductions de taxes dont ils sont heureux de profiter, que d'ailleurs elle ne

{1) Colson, Transports et larifs, p. 435.

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leur est pas imposée, puisque d’autres tarifs, le tarif général,qu'ils peuvent choisir,leur assure un recours dans tous les cas (1).

« Mais cela (les plaintes du commerce) tient surtout, dit M. Picard (2), à ce que la clause de nongarantie est insuffisamment libellée, et par suite mal comprise. Dans les termes où elle est conçue, elle apparait à quiconque n'a pas une certaine connaissance du droit et de la jurisprudence, comme impliquant une décharge absolue de la responsabilité, même en cas de dol ou de faute ; son but et son effet ne semblent pas être exclusivement de détruire la présomption de faute instituée par l’article 1784 du Code civil et de mettre la preuve à la charge de l’expéditeur ou du destinataire. Il y aurait quelque avantage à profiter de la réforme des tarifs, pour adopter une rédaction plus précise et plus conforme à la jurisprudence. »

(1) On invoque parfois contre la clause de non-garantie l’exemple de l’Allemagne où elle est prohibée. C'est qu'en Allemagne elle serait peu nécessaire. De droit commun, tous les chemins de fer sont exempts de responsabilité pour casse de marchandises fragiles, rouille des métaux, transports en vagons découverts, etc. De plus, l'indemnité, dans le cas où on en doit une, au lieu d’être équivalente, comme celle que fixe l’article 1650 du Code civil au dommage qui a pu être prévu lors du contrat, n’est que de la valeur commerciale de la marchandise. Et encore ne peut-elle pas dépasser 150 fr. par 400 kilomètres. Pour avoir droit à une indemnité supérieure, il faut prendre une assurance de 1 franc par 1000 francs de valeur et 150 kilomètres. Voir Colson, op. cit.,

(2) Picard, LV, p. 472.

$ 2. — Si un tarif ne viole ni le cahier des charges, ni l’ordre public, l'homologation s'impose-t-elle ?

Nous venons de voir deux cas où le ministre, en tant que gardien de l’exécution des lois, est obligé de veiller à ce qu'aucune proposition des compagnies ne viole le cahier des charges ou l’ordre public. En devons-nous conclure par & contrario qu’il devra nécessairement homologuer tout tarif qui leur sera conforme ?

Cette question a été vivement agitée dans les premières années des chemins de fer. Les compagnies avaient émis la prétention d’être seules maîtresses dans les limites assignées par le cahier des charges, de faire tels changements aux tarifs que bon leur semblerait. Le rôle de l'Administration se bornait, disaient-elles, à faire la vérification de cette conformité aux lois et règlements, après quoi son visa ne pouvait être refusé. Elles invoquaient à l'appui de leur thèse les nécessités commerciales dont elles sont seules juges, leur indépendance financière qu’elles ne pouvaient avoir voulu subordonner à une autorité étrangère ; enfin elles se prévalaient des termes mêmes de leurs cahiers des charges, presque toujours ainsi conçus: « Tous changements apportés dans les tarifs seront annoncés un mois d'avance par des affiches, Ils ne deviendront obligatoires qu'après avoir

été homologués par le préfet (1) » (art. 36 du cahier des charges joint à la concession du chemin de fer de Marseille à Avignon en 1843).

- Ainsi, d'après cette rédaction, l’homologation paraissait aux compagnies n'être qu'une simple formalité administrative pour donner force obligatoire à leurs tarifs ; si le préfet se refusait à l’homologation ce ne pouvait être que sous le prétexte de violation du cahier des charges et alors le débat devait être porté devant le Conseil de préfecture seul compétent pour connaître des contestations nées à l’occasion de contrats passés entre l'Administration et les concessionnaires de travaux publics (loi du 28 pluviôse an VIII).

Telle n’était pas la façon de voir de l'Administration et, pour confirmer son pouvoir battu en brèche par les compagnies, elle inséra dans l’ordonnance du 15 novembre 1846 un titre relatif à la perception des taxes où elle précisa son droit : elle y emploie indifféremment les mots homologation et approbation, voulant sans doute indiquer ainsi que Phomologation est une approbation.

Les termes de l’ordonnance et surtout l'esprit qui les avait dictés, semblaient ne devoir plus laisser prise à la controverse.

Les compagnies ne se tinrent pas pour battues.

(1) On se rappelle en effet que, jusqu’en 1844, le préfet jouait le rôle d'homologateur. |

Dans le désir de conserver dans les limites du contrat passé avec l'Etat, la liberté d'action qu’elles considéraient comme indispensable à l’exploitation fructueuse de leur réseau, elles contestèrent alors la légalité du titre V de l'ordonnance du 15 novembre 1816. Le gouvernement, disaient-elles, avait, dans l'ordonnance de 1846, dépassé les pouvoirs qu'il tenait des lois du 11 juin 1842 et du 15 juillet 1845.

En effet, l’article 9 de la loi du 11 juin 1842 portait: « Des règlements d'administration publique détermineront les mesures et les dispositions néces saires pour garantir la police, la sûreté, l’usage et la conservation des chemins de fer et de leurs dépendances. » De même, l’article 21 de la loi du 15 juillet 1845 ne punit que les contraventions aux ordonnances sur la police et la sûreté des chemins de fer.

Or, au lieu de s’en tenir aux règles concernant la police et la sûreté, le gouvernement avait réglementé d’autres matières, notamment la perception des taxes, violant ainsi, de sa propre autorité, un acte bilatéral, le cahier des charges passé entre lui et les compagnies concessionnaires.

Le 1° février 1847, elles présentèrent une protestation signée par les maîtres du barreau, parmi lesquels : Berryer, Duvergier, Odilon Barrot, ete., et où, au milieu d’autres critiques, elles soutenaient lillégalité du titre V de l'ordonnance du 15 novembre 1816, rendue en violation de leurs cahiers des

charges : l'homologation, concluait en substance le rapport, doit avoir pour objet exclusif de constater la conformité des taxes avec les prescriptions du cahier des charges, et ne peut être refusée quand cette condition est remplie.

Enfin, le rapport se terminait par un vœu tendant à ce qu'un article additionnel fût ajouté à l’ordonnance de 1846 pour stipuler que les ordonnances et règlements « ne pourraient préjudicier en rien aux droits résultant pour chaque compagnie des lois, cahiers des charges et ordonnances réglementaires la concernant ».

L'Administration ne tint pas compte de la protestation, et devant les tribunaux, les compagnies ne furent pas plus heureuses pour faire admettre cette illégalité (1).

Les compagnies pourtant ne laissèrent passer aucune occasion de faire entendre leurs revendications. Devant la commission d'enquête, nommée en 1850 pour examiner les tarifs, M. Marc, directeur de la Compagnie d'Orléans, s’en fit l’écho : « La prétention de s'emparer directement ou indirectement des tar1fications a été soulevée dans bien des circonstances par le Ministre des travaux publics. Nous y résis-

(1) Cette question de légalité se présenta surtout au sujet de points intéressant l'exploitation technique et toujours la Cour de cassation a donné gain de cause à l'Administration. Cass., 5 jan vier 1848 ; 22 avril 1854, D. 54. 1.214.

tons en appuyant nos droits sur la loi qui nous concède des tarifs maxima, qui ne met aucune limite à notre droit d’abaisser nos prix, qui, contre l'abus possible de ce droit, prend seulement cette précaution que les tarifs abaissés ne peuvent être relevés avant un certain délai, et ce moyen est d'autant plus efficace que tous les concurrents du chemin de fer conservent la liberté la plus entière d'abaisser leurs prix et de les relever chaque jour. » Puis 1l ajoute plus loin : « On ne peut inférer de la rédaction du cahier des charges un droit aussi exorbitant et qui n’irait à rien moins qu’à transporter de la compagnie concessionnaire à l'Administration publique l'exploitation économique du chemin de fer. »

M. Jullien,directeur de la Compagnie de Paris à Lyon, fit une semblable déposition : « Ilest dans l’esprit de la loi que les compagnies puissent fixer leurs tarifs comme elles l’entendent. L’homologation n’est qu’une question de forme pour constater que les tarifs ne dépassent pas les limites fixées par la loi. »

Les compagnies n’eurent pas plus de succès devant la commission de 1853 où elles renouvelèrent leur demande de suppression du titre V de l'ordonnance de 1846.

Enfin, pour terminer la polémique, le gouvernement fit insérer dans l’article 48 du cahier des charges, lors de sa nouvelle rédaction en 1857, une note renvoyant à l'ordonnance de 1846 : « La perception

des tarifs modifiés ne pourra avoir lieu qu'avec l’homologation de l'Administration supérieure, conformément aux dispositions de l'ordonnance du 15 novembre 1846. » |

Les termes de l’article 48 du cahier des charges ne peuvent plus laisser de doutes aujourd’hui, sur létendue à donner au pouvoir du ministre, surtout si l’on en rapproche les rapportsetdiscussions quiont eu lieu à son sujet devant le Corps législatif : « Le gouvernement, disait M. Vuillefroy, commissaire du gouvernement, à la séance du 26 mai 1857, le gouvernement a stipulé, d’une manière plus expresse, dans le nouveau cahier des charges que nul tarif différentiel ne pourrait être établi sans son homologation. Le gouvernement restera libre d'apprécier les circonstances où cette homologation devra êtreaccordée. C’est donc là pour le gouvernement une question de conduite, et pour le public une garantie sérieuse. »

M. Lacrosse, rapporteur au Sénat du même projet, assurait qu'il ne serait plus loisible à personne de «contester la portée du mot homologation ; le sens en

est fixé. L’homologation comprend l’approbation, la désapprobation de tous les tarifs ».

A peu de jours de là, le 24 avril1857, M. Rouher, alors ministre des travaux publics, faisait de semblables déclarations à la tribune du Sénat, où parlant du nouveau cahier des charges récemment élaboré au Conseil d'Etat, il disait: « De la délibération du

Conseil d’Etat (sur ce cahier des charges) 1l résulte deux faits : le premier, c’est que le mot homologation a toute la valeur du mot approbation, et le second, qu'il appartient à l’autorité supérieure d'examiner les tarifs proposés par les compagnies de chemins de fer, au point de vue des besoins généraux du commerce du pays, et au point de vue de la saine équité qui doit présider à ses transactions. Ce n’est pas à une simple homologation ou à une sorte d’enregistrement qu'est réduite l’administration ; elle a un véritable droit d'approbation. »

Aussi, depuis cette époque, le pouvoir du ministre n’aplusété sérieusementcontesté. Eneffet, mêmesans tenir compte de l'argument décisif qu'a introduit dans la question la nouvelle rédaction de l’article 48 du cahier des charges, comment expliquer la publicité obligatoire, même avant l’homologation, si ce n’est parce que le public est invité à faire ses observations au ministre, pour qu’il en tienne compte dans sa décision qui approuve ou rejette le tarif proposé. On comprendrait peu également que l'homologation eût été créée uniquement dans le but de faire le ministre juge de la légalité du tarif, de sa conformité aux principes du cahier des charges. Nous verrons qu'il y a d’autres juges de cette légalité. Le rôle du ministre doit aller plus loin : ilest surtout et avant tout appréciateur de l'opportunité du tarif, ce qui est bien différent.

Le pouvoir du ministre est-il le même sur le premier tarif proposé après la concession ?

M. Dalloz a voulu voir une distinction à faire entre le cas où une compagnie propose une modification à destarifs en vigueur et celui où, au début de la concession, elle établit son premier tarif. Avant de commencer son exploitation, la compagnie dresse (article 45 de lordonnance du 15 novembre 1846) le tableau des prix qu’elle a l’intention de percevoir et soumet ce tableau à l’homologation ministérielle. Dire que le ministre sera libre de refuser l’homologation à ce premier tarif, c’est, pour M. Dalloz, mettre la compagnie à la discrétion du ministre, puisque celui-ci pourrait écarter tout tarif qu’il ne jugerait pas assez réduit ; et la compagnie, incapable même de percevoir son tarif maximum sans homologation, se trouverait sans ressources. Or la compagnie 4, de par les conventions passées avec l'Etat, le droit de percevoir ce maximum ou de l’abaisser. Toute atteinte à cette liberté constitue donc la violation d’un contrat librement consenti, ce qui n'appartient pas plus au gouvernement qu’à un particulier. Et l’article 45, d’après M. Dalloz, confirme encore cette idée, en n’ordonnant pas de mesures de publicité préparatoires à cette première homologation. Elles n’eussent, en effet, servi à rien puisque le ministre, simple enregistreur, n'aurait pas qualité pour tenir compte des observations du public. Tout autre serait

au contraire la situation prévue par l’article 49. Cet article vise l'hypothèse où la compagnie veut modifier un tarif existant. En pareil cas, le ministre donne ou refuse son approbation, mais cette approbation livrée à son arbitraire peut se justifier par des considérations économiques.

Nous ne croyons pas fondée cette distinction. Nous avons vu, en étudiant la publicité des propositions de tarifs, que cette publicité n’était pas moins nécessaire pour le premier tarif à percevoir que pour les modifications postérieures. L’homologation dans les mêmes formes et les mêmes conditions l’est aussi dans les deux cas. En effet, si réellement il y a dans le monopole des compagnies un danger nécessitant le frein de l’homologation ministérielle, ce danger n’est pas moins à craindre au début qu'au cours de lexploitation, et il serait inconcevable que l’Administration ait ainsi voulu se désarmer.

D'ailleurs, Particle 44 de l'ordonnance du 15 novembre 1846 est assez général pour comprendre tous les tarifs ; 1l semble donc bien en résulter que l'homologation doit être la même dans tous les cas.

SECTION VII. — Modifications proposées à l'homologation.

Ainsi pratiquée, l'homologation n’a pas été à l'abri quee, 8 Ï de toute critique, tant de la part de ceux qui trou-

vent trop étendu le pouvoir du ministre, que de ceux qui voudraient le fortifier encore.

Dès 1863, les compagnies se plaignaient vivement des lenteurs de l'instruction administrative. Elles formulèrent leurs plaintes devant la commission nommée par le ministre des travaux publics pour faire une enquête sur l'exploitation des chemins de fer, et réclamèrent même la suppression de toute homologation. « Elles ont fait remarquer à la commission, disait son rapporteur, M. Michel Chevalier, que si, à l’origine des chemins de fer, alors qu'on se trouvait en face de l'inconnu, les entraves multipliées dont on entourait ces entreprises naissantes pouvaient se justifier aux yeux des hommes prudents, le temps paraissait être venu de faire participer les compagnies à cette liberté d’action que le gouvernement venait d'introduire avec tant de fermeté et de succès dans le régime du commerce international. Elles ont demandé que l’'Administration renonçât complètement à son droit d’homologation préalable, ou, tout au moins, qu’elle admiît que son silence après un certain délai fût considérécomme équivalent à une homologation provisoire. »

Personne dans la commission, au dire de M. Chevalier, ne défendit en principe le maintien d’une réglementation aussi minutieuse et aussi rigoureuse que celle qui existe aujourd'hui.

Aussi, résumant les vœux de la commission, son

rapporteur conclut à ce que « à l’avenir, l'homologation des tarifs ne fût plus subordonnée à une instruction préalable de l'Administration ; que les compagnies en conséquence ne fussent plus tenues qu’à l'envoi d’un exemplaire de l'affiche à l’Administration centrale et à l’ingénieur de l'Etat chargé du contrôle ; que l'instruction administrative ne s’effectuât que dans le cas où, soit les tarifs nouveaux, soit les modifications des tarifs anciens auraient soulevé des réclamations que l'Administration supérieure supposerait dignes d’être prises en considération ; que la perception des taxes eût lieu de plein droit à l'expiration du délai légal d’un mois prescrit pour la publicité et l'affichage, sauf le cas qui vient d’être prévu ; qu'il fût entendu que le ministre en vertu du droit qui lui appartient peut à toute époque suspendre l’application des tarifs ».

Les vœux de la commission ne furent pas accueil- Lis. On craignit que cette approbation tacite de l’Administration n’en vint à favoriser sa négligence et à laisser ainsi passer par surprise des tarifs qu'une étude plus sérieuse aurait dù faire écarter. Assurément, le ministre aurait bien eu toujours la possibilité de suspendre l'application du tarif, mais 1] sembla préférable de prévenir le mal plutôt que d’attendre qu'il se fût manifesté dans la pratique. Même au point de vue des compagnies, nous doutons du bon effet du système proposé; en effet, il faut aux com-—

) Het LD

pagnies une approbation ferme, et non une présomption d'approbation ; sinon elles seraient sans cesse sous le coup d’un refus imprévu et tardif, bien plus dangereux encore que l'homologation provisoire pratiquée aujourd’hui (1).

Dans un sens opposé, plusieurs propositions ont eu pour but de fortifier l'autorité de l'Etat sur les tarifs. Citons d’abord le vœu voté par la Chambre des députés en 1876 sur la proposition de M. Alain- Targé lors dela discussion d’un projet de convention relatif à l’achat de la Compagnie des Charentes par la Compagnie d'Orléans, vœu tendant à « l’établissement de garanties sérieuses et de règlements qui assurent à l'Etat l'exercice permanent de son autorité sur les tarifs et sur le trafic, et qui offrent aux intéressés les moyensde faire parvenir officiellement à l'Administration leurs réclamations ».

Une proposition tendant au même but fut déposée à la Chambre le 23 février 1882 par M. Bienvenu (2). Pour affermir encore l'autorité de l’Etat sur les tarifs, autorité qu'il trouvait insuffisante entre les mains du ministre des travaux publics, il proposait de donner le rôle d’homologateur à une

(1) En effet, même quand le ministre ne donne son homologation qu'à titre provisoire, en se réservant de la retirer si la pratique ne répond pas à ses espérances, c'est que, après une étude approfondie, ce tarif lui a paru présenter des garanties suffisantes.

I] y a au moins de fortes présomptions d'approbation définitive. (2) Journal officiel, 188 ; Doc. parlementaires, Ch. des dépu-

tés, p. 415.

commission composée de députés, sénateurs, conseillers d'Etat, membres de chambres de commerce et d'agriculture. La proposition de M. Bienvenu prise d’abord en considération ne put pas aboutir (1). I] faut s’en féliciter. [1 serait dangereux, croyonsnous, de donner le droit d'homologation à des élus trop portés quelquefois à satisfaire les desiderata inconsidérés de leurs électeurs, de même qu'à des représentants du commerce et de l’industrie appelés à profiter des réductions effectuées.

Quoi qu’il en soit, il faut bien remarquer qu’une réforme ne pourrait pas être opérée sans l’assentiment des compagnies intéressées. Le cahier des charges,qui règle l’homologation et renvoie au titre V de l’ordonnance du 15 novembre 1846, est un acte bilatéral ; 1] n’est évidemment pas du pouvoir de l’une des parties, l'Etat dans notre hypothèse, d'y apporter de sa seule autorité des modifications.

Il nous semble d’ailleurs que le système actuel, maleré ses imperfections, offre l'avantage appréciable de bien concilier l'intérêt des compagnies et celui du public. Grâce à lui les recettes des compagnies atteignent chaque année plus d’un milliard ; il serait au moins hardi de souhaiter le bouleversement d’un système qui a produit de tels résultats.

(1) Voir Picard, IV, p. 66.

SECTION VIII. — Du caractère provisoire de l'homologation.

Au moment même où les compagnies contestaient le plus l'étendue du pouvoir du ministre, le Gouvernement songeait à affermir encore son autorité sur les tarifs. D’après le cahier des charges et l’ordonnance du 15 novembre 1846, il semble que l’homologation doive être donnée pour une durée illimitée. Il vient tout, naturellement à l’idée, en effet, d’assimiler, quant à la durée, l’homologation des tarifs, à l'autorisation donnéeaux établissements dangereux et insalubres. Dans un cas comme dans l’autre, les besoins du commerce et de l’industrie exigent qu’une décision intervenue soit assurée d’une longue vitalité. La sécurité du lendemain est une question primordiale en matière de commerce. Et cependant, chose curieuse, un revirement s’est opéré dans la pratique administrative, presque à la même époque, mais en sens opposé, en matière d'autorisation d'établissements dangereux et insalubres, et d’homologation de tarifs de chemins de fer.

L’'Administration reconnaissant les mconvénients qui résultaient pour l’industrie de l’autorisation temporaire donnée à ces établissements en vint à ne plus limiter la durée de ses autorisations, et d'un autre côté, dès 1857, le ministre manifesta l'intention de

ne plus donner qu’à titre provisoire l’homologation R. — 8

aux tarifs de chemins de fer. Il avait même été question d'introduire dans le cahier des charges de 1857 une clause qui aurait consacré la légalité de la nouvelle manière de faire. La clause ne fut pas mise, mais le Gouvernement, par l'organe de son rapporteur, M. Lequien, affirma son intention bien arrêtée de procéder ainsi à l'avenir. Les compagnies ont d’ailleurs accepté sans grandes protestations la nouvelle pratique de l'Administration, maiscen’est qu’en 1880 qu’elles lui ont officiellement donné leur adhésion.

Dès 1858, un arrêt de la Cour de Paris avait reconnu la légitimité de l'homologation provisoire. «Il ne peut être admis, dit l'arrêt, que le ministre ayant le droit de donner une autorisation définitive à un tarif ou à un traité, ne peut en donner une provisoire. Cette dernière mesure, en réservant l'examen et les renseignements de l'expérience, est, au contraire, toute dans l'intérêt du public, et elle n’est qu'un usage prudent et réservé de l'autorité donnée à l'Administration » (Paris, 26 novembre 1858) (1).

Malgré l’incertitude qu’il ajoute à la durée des tarifs, ce système présente des avantages qu’il importe de signaler : Le ministre,sûr de rester maitre de la situation, accorde plus facilement son homologation à un tarif quelque peu hardi dont les bons ef-

(1) Palea, Dictionnaire des Chemins de fer, II, p. 60.

fets peuvent être contestés. L'expérience par contre, est quelquefois pleine de déceptions, et tel tarif plein de promesses pourra ne pas les tenir. Les circonstances changent aussi si promptement qu'une tarification bienfaisante deviendra peut-être nuisible par la suite, En pareil cas, le retrait d’une homologation donnée à titre provisoire peut offrir quelque utilité.

Mais ajoutons bien vite que les choses se passent rarement ainsi; la preuve en est que l’Administration n’a presque jamais usé de son droit. C’est que, d'un côté les compagnies étudient sérieusement les propositions qu'elles adressent au ministre, et de l’autre, celui-ci n homologue qu'après instruction auprès des Chambres de commerce et de tous agents compétents.

Les compagnies d’ailleurs ne restent pas en arrière du progrès et la pratique a toujours montré leur empressement à prévenir les besoins du commerce en modifiant leurs tarifs au gré des circonstances.

Il nous reste à étudier deux questions importantes à propos de l’homologation provisoire.

4° Le retrait de l’homologation a-t-1l lieu purement et simplement, ou bien nécessite-t-1l les formalités prescrites par l'ordonnance du 15 novembre 1846 pour les modifications de tarifs ?

Ce dernier parti ne semble pas douteux. En effet, retirer un tarif en vigueur (1), c’est le remplacer

(4) 11 ne faut pas confondre ce retrait de l'homologation donnée

, . . , par un autre, c’est donc une modification et l'ordonnance de 1846 prescrit une seule et même procédure pour toute modification, quel que soit d’ailleurs le nom sous lequel elle se trouve déguisée (1).

Cette procédure de l'ordonnance du 15 novembre 1846 a un double but : éclairer le ministre sur les avantages et les inconvénients de telle modification, et un second non moins important, d'avertir d’avance le public du changement qui va s’opérer. On ne comprendrait pas que le ministre qui a besoin de l'avis des Chambres de commerce et de tous intéressés pour autoriser un tarif, püt se passer de cet avis pour en faire cesser l’application. Dans les deux cas, le public parait avoir le même droit de faire ses observations à celui qui a été chargé d'être son représentant. Et enfin, l'intérêt du commerce n’est-1l pas le même aussi à connaître d’avance le changement ? provisoirement à un tarif avec la faculté que les compagnies ont reconnue en 1883 par des lettres au ministre, de supprimer les tarifs de pénétration qu'il jugerait nuisibles à notre industrie nationale. Ce droit de suppression est bien plus étendu.

(1) Théoriquement, on peut bien concevoir l'effet d’une condition résolutoire sous-entendue, et qui au moment où elle s’accomplit, remet les choses dans leur état primitif, comme si rien n'y avait été changé. Mais en pratique, cette fiction n'empêche pas l'état de fait d’avoir existé, et sa cessation d’être un changement. Nous rapprocherions volontiers ce cas de celui de la vente à réméré, où le contratest affecté d'une condition résolutoire. Orl’acheteur à transcrit son titre d'acquisition. Le vendeur qui exerce le réméré devra-{-il transerire à nouveau ? Théoriquement non, car le premier contrat est censé non avenu, le vendeur n’a, par fiction, jamais cessé d'être propriétaire. Mais en pratique, il devra faire transcrire, Car il y a changement dans un état de fait.

Peu lui importe le nom que l’on donne à ce changement. Dès qu'il doit avoir lieu, il a intérêt à en être prévenu. Sans cela, le pouvoir du ministre n'aurait plus de bornes; ce droit d’homologuer à titre provisoire,”’ déjà exorbitant, deviendrait désastreux pour les compagnies et le public, le jour où une décision inattendue pourrait instantanément bouleverser les tarifs en application.

Le même motif d'intérêt de l’industrie et du commerce nous porte à croire que pour son retrait d'homologation, le ministre devra respecter les termes de Particle 48 du cahier des charges ; c'est-à-dire que lorsque le retrait de l’homologation devra avoir pour effet de redresser le tarif, ce retrait ne pourra intervenir avant le délai de 3 mois pour les voyageurs et un an pour les marchandises depuis la date de l’homologation provisoire. En effet, le cahier des charges a édicté cette règle, avant tout dans un but de protection du commerce qui, nous l'avons dit bien souvent, a besoin de connaître à l’avance les taxes qui lui seront demandées, et est en droit de compter sur leur fixité. Le cahier des charges lui promet que les compagnies ne pourront faire aucun redressement avant le délai prescrit ; très bien, mais à quoi servirait cette assurance, si le ministre, de sa propre autorité, avait le droit d'opérer ce relèvement ? (1).

(4) M. Sarrut,qui soutient l'avis contraire,dit que si le ministre

L'Administration s’est rangée à cette opinion. Dans une lettre du 24 mars 1880 adressée aux compagnies, M. Varroy, ministre des travaux publics, fait les déclarations suivantes : & J’ai reçu la lettre par laquelle vous reconnaissez que l'Administration des travaux publics a le droit de rapporter les arrètés ou décisions qui ont homologué des tarifs spéciaux à titre provisoire. Avant de rapporter une décision de ce genre, je ferai procéder aux mêmes formalités que pour l’homologation. Le tarif supprimé par le retrait d'homologation cessera d’être appliqué après l'expiration des délais fixés par l’article 48 du cahier des charges. Vous aurez également à vous conformer aux dispositions du cahier des charges concernant l'établissement des tarifs, pour les propositions nouvelles que vous croiriez devoir me soumettre. »

2° Le retrait de l'homologation, avons-nous dit, aboutit à une modification, en ce sens que le tarif en vigueur cesse d’être appliqué, pour céder la place à un autre, mais à quel autre ? Sera-ce le tarif précédemment en vigueur au moment où est Imtervenue l’homologation donnée provisoirement au tarif que l’on supprime aujourd'hui? L'accord intervenu entre la compagnie et le ministre, au moment de l'hoétait tenu d'observer les délais, l’homologation provisoire ne différerait pas de l'homologation définitive. D'ailleurs, ajoute-t-il, le public doit prévoir ce retrait, car il sait l'homologation provi-

soire. — Oui, il sait que l’homologation est provisoire, mais ce qu'il ignore, c'est si le ministre usera de son droit,

mologation d'un tarif nouveau, supprime implicitement l’ancien (1). 11 ne peut donc revivre que par un nouvel accord (proposition par la compagnie et homologation par le ministre) et non par une décision unilatérale émanée de l'Administration.

Sera-ce le tarif légal ? Il en serait ainsi dans l’hypothèse invraisemblable où le ministre retirerait son homologation à l’ensemble des tarifs généraux d’une compagnie. En fait, le retrait d'homologation se conçoit seulement à l'égard d'un tarif spécial : 1l resterait alors le tarif général homologué pour l’ensemble du réseau, et toujours applicable en l’absence de tarifs spéciaux.

SECTION IX. — Comment se fait l'homologation ?

L’homologation se fait en bloc; le ministre approuve ou rejette le tarif en entier, il ne pourrait scinder sa décision, homologuer le tarif par exemple, en écartant une de ses clauses. En effet, un tarif forme un ensemble dont toutes les clauses se contrebalancent, et où la suppression de l’une d'elles rompt l'harmonie de tout l'ouvrage.

Pourrait-il modifier la proposition de la compagnie? L'article 49 in fine de l’ordonnance de 1846

(1) Sauf le cas de création d’un tarif spécial nouveau qui se juxtapose à ceux déjà existants.

semble donner au ministre ce droit de faire des modifications : « Si des modifications à quelques-uns des prix affichés étaient prescrites par le ministre, dit l’article 49, les prix modifiés devront être affichés de nouveau et ne pourront être mis en perception qu’un mois après la date de ces affiches. »

Pareille opinion n’est pas soutenable et l’article 49 veut dire tout autre chose : assurément le ministre peut toujours subordonner son homologation à tels changements qu'il indique ; ce n'est que l’application de son droit de veto. Et en ce cas, qui est celui prévu par l’article 49 du cahier des charges, la compagnie reste libre d’opérer le changement ou bien de renoncer au tarif tout entier (1). Mais, desa propre autorité, le ministre ne pourrait le modifier, sans violer le droit contractuel des compagnies de proposer les abaissements avec ou sans conditions qu'elles jugent convenables.

Cependant l'opinion contraire a été soutenue par M. Christophle à la Chambre des députés, le 20 mars 1877, alors qu’il était ministre des travaux publics. Après avoir dit qu’il résulte des termes de l’ordonnance de 1846 que le ministre peut opposer son droit

(1) En fait, les compagnies admettent presque toujours les modifications proposées par le ministre, car elles ont trop d'intérêt à rester en bonne harmonie avec lui.

M. Rouher a dit : « Quand j'étais aux Travaux publics, je n'ai jamais rencontré de résistance aux demandes justes que j'ai faites aux grandes compagnies, »

de veto à toute proposition de la compagnie, il ajoute : «Cela va plus loin. Le ministre peut d'office, à ce moment, de son autorité propre, modifier lui-même le tarif, et il peut dire à la compagnie : ce tarif ne me convient pas, voici les modifications que j' apporte. Tel est son droit ».

Cette théorie ne fut pas et n’a jamais été partagée.

D'ailleurs, donner au ministre le droit d'imposer une modification amènerait peut-être un fàcheux résultat. Les compagnies, dans la crainte de se voir imposer des clauses défavorables, préféreraient ne proposer aucun tarif. Ce serait l'arrêt de tout progrès en matière de tarification.

Nous arrivons done à cette conclusion que l’homologation se réduit à une approbation pure et simple de la proposition émanée de la compagnie sans possibilité aucune d’y apporter des modifications.

Cette approbation intervient en la forme des décisions ministérielles. Une simple lettre missive ou un avis ne pourraient en tenir lieu. C’est ainsi que la Cour de cassation a refusé de reconnaître, comme décision ministérielle, une lettre donnant l’avis du ministre, sur l'application à un cas déterminé d’une disposition des tarifs précédemment approuvés et publiés par la compagnie (D.83.1.128).

À fortiori, lhomologation ne peut être tacite : « C’est vainement, dit un arrêt de la Cour de cassation, que pour soustraire la compagnie aux consé-

quences de l’omission par elle commise des formalités prescrites par son cahier des charges, l'arrêt attaqué se fonde sur la surveillance et la prétendue approbation de autorité supérieure.

En effet, le cahier des charges exige une approbation expresse et formelle qui ne peut être suppléée par une approbation tacite » (Cass., 19 juin 1850; S:-50/1.607).

Ainsi quand bien même une compagnie percevrait depuis longtemps une taxe non homologuée, au vuet su de l'Administration, cet état de fait ne couvrirait pas l’illégalité du procédé. La compagnie pourrait toujours, sans autorisation, ou plutôt devrait revenir au tarifqu’elle n'aurait jamais dù cesser d'appliquer ; elle pourrait le faire sans publication préalable, sans que les particuliers lésés par ce brusque retour à la légalité pussent invoquer une homologation tacite donnée au tarifirrégulièrement perçu (Cass., 18 décembre 1867 ; D. 67.1.474).

Disons en terminant, que le ministre n’a pas à donner les motifs de son approbation ou de son refus. C’est une conséquence de son droit souverain d’appréclation.