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Quand un particulier s'adresse à un voiturier ou à un entrepreneur de batellerie pour faire opérer un transport, 1l s'établit entre eux un débat, pour arriver, s’il se peut, à un accord sur le prix et les conditions de ce transport. Les choses se passent journellement ainsi entre voyageurs et entrepreneurs de voitures publiques, entre négociants et armateurs, expéditeurs et voituriers par terre et par eau. La principale, je dirai même l'unique base de leur entente, est la grande loi économique qui préside au commerce, la loi de l'offre et de la demande.
Que ce même expéditeur s'adresse à une compagnie de chemins de fer. Au lieu de pouvoir débattre ses prix de gré à gré, il se verra imposer des tarifs faits à l'avance et réglant minutieusement les condi-
tions du transport. De même pour le voyageur qui, à la gare de départ, demande à se munir d’un billet de chemin de fer.
Cela tient-il uniquement à ce que les compagnies, comme les grands magasins aujourd’hui, ont établi des prix fixes pour simplifier leurs rapports avec le public et éviter un marchandage indéfini ?
Tel n’est pas le vrai motif. Le commerçant le plus rigide sur les prix qu’il a fixés lui-même en est cependant le seul maître: il ne tient qu’à lui de les élever et de les abaisser, même au profit ou au détr1ment de quelques-uns de ses clients. Il peut même, si toutefois il n’y a pas eu offre (1) de sa part, refuser à tout prix de céder sa marchandise. S'il fait par convention des avantages à un acheteur, cette convention les lie l’un et l’autre, et l’inexécution du contrat par une partie donnera droit à des dommages-intérêts à celle qui en aura été lésée (art. 1142 Code civil). Enfin un tiers qui n’a pas été partie au contrat ne pourra Jamais prétendre à une Indemnité sous prétexte de préjudice subi, alors même que cette convention à laquelle 1l est resté étranger assurerait à son concurrent des avantages qui lui sont refusés à lui-même (art. 1165 Code civil). En un
(1) En effet la Cour de cassation considère l’étalage avec les prix marqués comme constituant une offre de vendre obligatoire vis-à-vis de l’acheteur qui déclare l’accepter. Il en est de même pour les prix fixés dans un catalogue livré au publie.
mot, tout commercant est maître de son commerce pour fixer à son gré les conditions et les prix de sa marchandise ou de ses services.
Une compagnie de chemins de fer au contraire n’a paspleim pouvoir sur ses tarifs. [I ne tient pas qu'à elle seule d'y apporter des modifications. Non seulement elle ne peut pas percevoir un prix plus élevé que celui qui y est prévu, mais encore toute perception au-dessous, quelle qu’en soit la cause, constitue une faute qui doit être réparée.
C'est que les compagnies de chemins de fer ne sont pas des sociétés de commerce ordinaires ; à leur titre de commercçantes s’en ajoute un autre, celui de concessionnaires d'un service public.
Il serait bien long et hors de sujet de faire ici un complet historique de notre réseau, pour arriver à établir nettement la situation des compagnies de chemins de fer en tant que concessionnaires d’une entreprise publique de transport et bénéficiaires d’un monopole. |
Essayons pourtant d’esquisser rapidement cette situation dont la connaissance est indispensable pour l'intelligence de la législation des tarifs.
Au moment où le premier crédit de 500.000 fr. fut voté en France, en 1833, pour étudier la création d’un réseau de chemin de fer, la question se posa de savoir à qui en confier la construction et l'exploitation. Nousétions en retard sur nos voisins,
mais ce retard nous mettait à même de profiter de leur expérience. Deux systèmes opposés se pratiquaient alors : l'Angleterre et les États-Unis, pays de grande initiative, où abondent les capitaux, laissaient l’initiative privée construire et exploiter. Le gouvernement se bornait à autoriser l’expropriation des terrains, mais il ne donnait aucun concours financier (1).
La Belgique avait adopté une pratique contraire: l'Etat, envisageant les chemins de fer comme un service public, prenait à sa charge exclusive la construction de son réseau et s’en réservait ensuite l’exploitation (2).
Chez nous, partisans et adversaires de chaque système en faisaient ressortir les avantages et les inconvénients.
Au premier, à celui de la liberté laissée à l’initiative privée, on reprochait de négliger les pays peu productifs pour multiplier outre mesure les lignes dans d’autres plus fortunés ; 1l devait en résulter un gaspillage énorme de capitaux puisque plusieurs lignes s’établiraient là où une seule aurait suffi (3).
(1) Aux Etats-Unis, il y a eu cependant des exceptions, des Etats ont subventionné des lignes pauvres sous forme de concessions gratuites de terrains ou même de secours en argent.
(2) Par suite d’un revirement d'opinion, ce système fut abandonné en Belgique de 1845 à 1870. Depuis cette époque, le gouvernement belge rachète les lignes concédées.
(3) L'Anglelerre aurait, dit-on, perdu de ce chef près de deux milliards.
De plus, ajoutait-on, les taxes livrées à la spéculation n'auraient aucune fixité, et si la concurrence devait les faire baisser parfois, elles deviendraient écrasantes le jour où l’entente des compagnies privées se’serait faite.
Par contre, l’initiative individuelle est bonne à développer dans un pays et le stimulant de l'intérêt privé rend le particulier supérieur à l'Etat pour exploiter à bon marché (1).
Le système de l'Etat entrepreneur de chemins de fer avait pourtant ses partisans. Ils se plaisaient à vanter les avantages pour la centralisation, avantages militaires en cas de mobilisation. Maître absolu des tarifs, l’Etat n’eût eu en vue que les intérêts du pays au lieu de viser au bénéfice commercial.
A cela les adversaires du système répondaient que l'Etat serait forcément inhabile pour remplir une tâche aussi peu conforme à son rôle et à sa mission. Il serait à craindre qu’entre ses mains et surtout dans un pays soumis aux influences électorales, les
(4) Dans un tableau publié il y a quelques années, nous trouvons qu'alors que la dépense d'exploitation était en 1883 de 49,2 0/0 de la recette brute à la Compagnie d'Orléans, dépense la plus faible et de 61,3 0/0 à l'Est qui dépense le plus, PEtat pour son réseau dépensait 89,5 0/0 de la recette brute, soit 40 0/0 de plus que la Compagnie d'Orléans. Il est bon toutefois de remarquer qu’un aussi grand écart peut tenir en partie à la situation relativement pauvre des pays traversés par le réseau d'Etat, où par conséquent la recette brute kilométrique est assez faible alors que les frais généraux restent sensiblement les mêmes.
tarifs n’en arrivassent bientôt à perdre leur caractère commercial d’équivalent d’un service rendu, pour devenir une taxe budgétaire toujours sujette à être abaissée sous la pression aveugle de l’opinion publique. |
Ajoutez à cela l’inconvénient de recourir pour exécuter les travaux à des emprunts énormes qui ébranleraient le crédit de l'Etat et immobiliseraient trop de capitaux entre ses mains.
Du choc des idées naquit un troisième système, système mixte qui, sur bien des points, concilie les avantages des deux premiers. L'Etat concède la construction et l’exploitation à des compagnies privées pour une durée ordinaire de 99 ans. Il reste propriétaire de la voie ferrée ; les compagnies deviennentseulement concessionnaires pour un temps limité, à la charge d'exploiter conformément à ce qui est convenu et sous le contrôle de l'Administration.
Chaque acte de concession comprend : 1° Une convention qui fixe la durée de la concession, détermine les lignes à construire, le concours financier que l’'Etat s'engage au besoin à y apporter ; 2° un cahier des charges, arrêté d'un commun accord, pour régler le détail des obligations auxquelles la compagnie devra se conformer.
Ce système a un double avantage : Il donne gain de cause à ceux qui redoutaient la trop grande puissance de compagnies privées tout à fait indépendan-
tes, en réservant à l'Etat une forte autorité sur elles, mais en même temps, 1l assure à l’industrie privée l'exploitation qu'elle fera presque toujours mieux que l'Etat.
Après bien des hésitations, le système des concessions fut adopté en France. Souvent battu en brèche par les partisans de l'exploitation par l'Etat, il a prévalu jusqu'à ce jour; les lignes exploitées par l'Etat tiennent peu de place en effet dans l’ensemble de notre réseau français.
C’est donc dans les cahiers des charges, ainsi que dans les règlements et arrêtés auxquels ils renvoient, que nous devrons chercher les droits et les obligations des compagnies de chemins de fer pour leur exploitation. C’est là aussi que nous trouverons les règles que nous aurons à appliquer dans l’importante matière des tarifs.
L'Etat, nous le verrons dans le cours de cette étude, s’est attribué des droits très étendus sur les tarifs de chemins de fer. Aucune taxe ne saurait être perçue sans une approbation ministérielle, et le tarif une fois homologué est obligatoire envers et contre tous.
Ce droit de réglementation appartenait sans conteste à l'Etat. En concédant une ligne de chemin de fer, il usait de son pouvoir souverain, mais, de plus, il traitait avec les compagnies : 1l a mis en marché les clauses qu’il a voulues, clauses que les compa-
gnies ont librement acceptées. Et il était même d’autant plus autorisé à maintenir son autorité en matière de tarifs, qu’il s'engageait le plus souvent à aider pécuniairement les compagnies. Tantôt,comme dans les concessions de 1842, l'Etat a concouru à la dépense en prenant à sa charge l’établissement de l'infrastructure des lignes à construire; tantôt il a subventionné en argent ; d’autres fois enfin, c’est le système des conventions de 1859 et de 1883, en garantissant aux actionnaires un minimum d'intérêt.
Dans ce dernier cas particulièrement, l’ingérence de l'Etat semble justifiée par ce fait que toute insuffisance de recette devra être soldée par le Trésor public. De là l'obligation pour la compagnie de percevoir un prix de transport auquel elle ne pourrait renoncer de son plein gré.
On en donne un second motif, le monopole de fait dont sont investies les compagnies de chemins de fer. Ce monopole est-il réel ? L’article 60 du cahier des charges semble au contraire le refuser : « Toute exécution ou autorisation ultérieure de route, de canal, de chemin de fer, de travaux de navigation dans la contrée où sont situés les chemins de fer, objet de la présente concession, ou dans toute autre contrée voisine ou éloignée, ne pourra donner ouverture à aucune demande d’indemnité de la part de la compagnie. »
Théoriquement, FEtat ne promet done aucun
monopole : 1l se déclare prêt à autoriser toutes entreprises rivales. Mais malgré cette menace, ne peut-on pas dire que les compagnies jouissent en fait du monopole des transports ?
Evidemment, quand une ligne a été soncalée, le concessionnaire à le monopole des transports effectués sur cette ligne ; quand une seule compagnie possède l’ensemble du réseau d’une contrée, il existe aussi un monopole à son profit, pour les transports par voie ferrée de cette contrée. En effet, nul autre que le concessionnaire n’est admis à faire circuler des convois sur la voie de fer ; de là résulte la nécessité de s'adresser à lui pour tout transport qui doit suivre cette voie.
En ce sens, le monopolen’est, croyons-nous, guère discutable. Mais il se borne là: il ne faut pas en exagérer l’étendue.
Tout d’abord, les compagnies se font concurrence entre elles quand deux ou plusieurs lignes exploitées par des concessionnaires différents peuvent mener une marchandise à sa destination. Cette concurrence n'est pas sérieuse, dira-t-on peut-être, car le petit nombre des rivaux facilite leur entente : c’est ainsi que de nombreux traités entre compagnies règlent le partage du trafic. Soit, cela est vrai dans bien des cas pour les compagnies françaises ; mais sur la frontière, pour les lignes qui lui sont parallèles, on ne peut nier la concurrence des chemins de fer étran-
gers dont les efforts tendent à attirer chez elles le trafic de nos lignes françaises. Cette concurrence, peu sérieuse d'ordinaire de la part du roulage, est plus à craindre encore quand elle vient de la batellerie et du cabotage: nous verrons même qu’elle a, sur bien des points, nécessité des compagnies l'abaissement de leurs tarifs. Ce que l’on nomme le monopole de fait, est donc, dans tous ces cas, singulièrement atténué.
Aussi, plus que par le monopole, l’ingérence de l'Etat dans les tarifs se justifie par une troisième cause: c'est que les chemins de fer ont été créés dans un but d'utilité publique, pour servir à l'usage de tous. Cet intérêt général prime, aux yeux de l'Etat, l'intérêt lui-même de la compagnie concessionnaire. Celle-ci créée, comme toute société commerciale, dans le but de réaliser un bénéfice, aurait peut-être été tentée d'exagérer ses prétentions ; l'Etat, par son ingérence dans les tarifs, a voulu y apporter un frein. Il s’est placé en face des compagnies, comme le représentant de l’intérêt du pays.
Enfin 1l ne faut pas oublier que l'Etat est resté maitre de la voie ferrée, qui fait partie de son domaine public ; s'il en a concédé l’usage, il n’a pas entendu pourtant abdiquer tous ses droits, et en propriétaire vigilant, 1l s'est réservé de contrôler la jouissance de son concessionnaire et de veiller à ce
que sa chose ne fût pas détournée du but pour lequel elle a été créée.
Telles sont les causes qui, à nos veux, justifient l’ingérence de l'administration dans la tarification des chemins de fer. Mais le contrôle est suffisant ; une mainmise plus complète de l'Etat sur les tarifs aboutirait chez nous à une injustice. C’est que, comme nous l'avons déjà dit, les compagnies de chemins de fer sont avant tout des sociétés de commerce, qui n'ont engagé leurs capitaux dans l’entreprise qu'avec la perspective de certains bénéfices ; la nécessité d’un modérateur peut être admise, mais il n'en saurait résulter que leur avenir financier doive être livré aux mains de l'Etat.
Dans une première partie, nous étudierons les règles qui président à l'établissement des tarifs ; dans la seconde, nous verrons leurs règles d'application et les conséquences qui découlent de leur caractère obligatoire.
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