République de 1848. Loi du 9 août

— La Charte disparut dans la tourmente de février 1848. Dès le début de l'insurrection de juin, l’Assemblée constituante, qui concentrait entre ses mains tous les pouvoirs, déclara Paris en état de siège et conféra une sorte de dictature au général Cavaignac (4). Quelques jours après, un second décret, du 29 juin, ordonnaït la transportation immédiate « par mesure de sûreté générale » d’un certain nombre d'individus, ét le jugement par les conseils de guerre d’une autre catégorie (2). La validité de ces décrets ne pouvait être sérieusement contestée en présence de l'abolition (de fait) de la Charte, et du

(1) D. 24 juin 1848 : Art, 47. L'assemblée se maintient en permanonce, — Art. 2, Paris est mis en état de siège, — Art. 3. Tous les pouvoirs exécutifs sont délégués au général Gavaignac.

(2) Cette catégorie comprenait les chefs, fauteurs ou instigateurs de l'insurrection, ceux qui auraient fourni ou distribué de l'argent, des armes ou des munitions de guerre, exercé un commandement ou commis quelque acte aggravant leur rébellion; ainsi que les réclusionnaires ou furçats libérés ou évadés qui auraient pris part à l'intervention.

pouvoir constituant de l’Assemblée; aussi l'arrêt de cassation du 12 octobre 1848, rendu sur le rapport remarquable du conseiller Rocher, et qui rejette le pourvoi des individus condamnés par la justice militaire, ne doit-il pas être considéré comme un renversement de la jurisprudence antérieure (4).

L'Assemblée leva l'état de siège à Paris par un décret du 19 octobre 1848; maïs l'institution avait fait ses preuves, on résolut de la conserver dans la nouvelle Constitution. Un article de la Constitution des 4-12 novembre 1848 annonça une loi destinée à la réglementer (2), et l'Assemblée, par un décret du 41 décembre 1848, se réserva le droit de faire cette loi; elle ne put cependant être votée que. par son héritière, l’Assemblée législative, animée, comme on sait, d’un esprit tout différent.

La loi du 9 août 4849 (3) sur l’état de siège est encore aujourd'hui le texte fondamental sur la matière: aussi une analyse développée serait-elle ici préma-

(1) Gette erreur est commise par DazLoz, Rép, v° Place de guerre, n° 33. Cf. outre l’arrêt cité, Cass. rej. 9 nov. 1848.

(2) Const. 1848, art. 106 : « Une loi déterminera les cas dans Jesquels l'état de siège pourra être déclaré, et règlera les formes et les effets de cette mesure. »

(3) Avis du Conseil d'Etat résumant la législation antérieure, 24 juin 1849 (Moniteur, 28 juin); rapporteur du conseiller d’État Bouchet, 18 juillet (#on., 8 août); présentation du projet de loi, 28 juillet (Mon., 29 juillet, 2 août); rapport de M. Fourtanier au nom de Ja Commission (Mon., 11 août); discussion et vote par 419 voix contre 453, 9 août (Hon., 10 août). La loi est reproduite et commentée par Mon, J, crim., n° 4602,

turée. Indiquons-en seulement l’économie générale et les principaux traits de la discussion.

Malgré l'avis du Conseil d’État, qui proposait de n'admettre la mise hors la loi des communes de l’intérieur qu’en cas de guerre ou d’insurrection déclarée, l'Assemblée, qui avait déjà fait un usage prévenlif de l’état de siège dans les journées du 29 janvier et du 43 juin 1849, décida que cette mesure pourrait être adoptée toutes les fois que la sûreté de l'État paraîtrait l’exiger. On fit valoir contre l'opinion du Conseil d'État une raison de forme et une raison de fond : la première était que le terme insur°rection élait inconnu dans le langage législatif (ce qui n'était pas exact depuis la loi du 24 mai 1834), — la seconde, que la véritable humanité consistait à frapper fort avant qu'il fût trop tard. « Pourquoi attendre, disait le rapport de la Commission, qu'une lutte homicide ait ensanglanté les rues? Il est plus sage de la prévenir par la promptitude et l'énergie des résolutions que d’avoir à la réprimer par la force des armes. »

Si l’Assemblée refusait de limiter plus étroitement les conditions de l’établissement momentané du régime dictatorial, en revanche elle enlevait au pouvoir exécutif le droit de le proclamer. Ce droit fut attribué à l'Assemblée elle-même; c’est seulement en son absence que le président de la République pouvait déclarer l’état de siège : encore cette déclaration n'était-elle que provisoire, le président devait

convoquer sur le champ l’Assemblée et obtenir d'elle la ratification de son acte. En somme, suivant l'expression du ministre de l’intérieur Dufaure, l’état de siège devenait une « dictature parlementaire »; la garantie contre l’abus se trouvait dans la responsa- : bilité de l’Assemblée nationale et du président.

L'étendue des effets de l’état de siège avait été en 1848 l’objet de vives discussions dans la presse et à la tribune. Plusieurs actes du général Cavaignac avaient été censurés par certains publicistes comme arbitraires et illégaux, tandis que d’autres s’efforçaient de les justifier par une interprétation singulièrement dangereuse des décrets de 1791 et de 14841 (1); Berryer lui-même, en juin 4848, pensait que la disparition de la Charte avait rendu force de loi à toutes les dispositions de ce dernier décret. L'Assemblée trancha le débat en distinguant, comme le projet Barthe, entre l’état de siège militaire et l’état de siège politique. Le premier continua à être régi par les textes de la Révolution et de l’Empire; les effets du second furent limitativement énumérés dans la nouvelle loi, et réduits au strict nécessaire.

Le débat le plus vif s’engagea sur la question de la juridiction des conseils de guerre, qui, de l’aveu de Dufaure, était le nœud du projet. Le gouvernement proposait de maintenir cette juridiction à l’égard des -

(4) Voir surtout l’article de Tevyssier-DesrarGes, Revue Fœlix, 1848, p. 498.

non-militaires, mais seulement pour les délits rela-

tifs aux faits qui avaient motivé la déclaration d'état

de siège. L'opposition radicale prétendit que cette disposition était inconstitutionnelle. En effet, l’art. 4

de la Const. 1848, reproduction pure et simple de

l’art. 54 de la Charte réformée, s'exprimait ainsi : « Nul ne sera distrait de ses juges naturels. Il ne pourra être créé de commissions et de tribunaux extraordinaires à quelque titre et sous quelque dénomination que ce soit. » Or, disait le représentant Charamaule, « les juridictions sont déterminées par la nature des choses, par la qualité des personnes, et non par la volonté arbitraire du législateur : il n'a pas le droit de violer les principes constitutionnels qui dominent la loi elle-même. » Les représentants Jules Grévy, Pierre Leroux parlèrent dans le même sens, et invoquèrent l'exemple des arrêts de 1832. A cela le président de l’Assemblée, Dupin, mis directement en cause, répondit « qu’on ne faisait pas une ordonnance royale, mais une loi. » Le ministre de l’intérieur ajouta cet argument oratoire : « Le soldat est jugé par le conseil de guerre. N’est-il pas naturel que l'insurgé qui s’est fait soldat contre l’ordre public soit traité comme le soldat de l’ordre? » Un argument plus sérieux consistait à rappeler l’art. 106 de

la Constitution, qui avait expressément prévu la

confection d'une loi sur l’état de siège. Le représentant Grévy objectait, il est vrai, que la Constituante, tout en admettant les effets « de police » de l’état de

siège, avait bien pu en exclure le déplacement de juridiction; maïs cette objection était sans force, vu le précédent immédiat de juin 1848 que la Constituante devait nécessairement avoir eu présent à la mémoire. La Chambre fut de cet avis, et vota l’article 8 par 420 voix contre 165. Dans la suite, les avocats des non-militaires condamnés par les conseils de guerre cherchèrent vainement à faire reconnaitre par la Cour de cassation le caractère inconstitutionnel de cet article; la Gour rejeta invariablement les pourvois fondés sur ce motif (1).

2'7. Constitution de 1852. Troisième République. — La loi de 1849 ne devait pas servir à ceux qui l’avaient faite, mais contre eux. Après la dissolution violente de l’Assemblée (2 décembre 1851), une série de décrets, évidemment illégaux, rendus entre le 5 et le 17 décembre, déclaraient l’état de siège dans 932 départements « pour cause de péril imminent pour la sécurité publique. » Pendant la durée de cet état de siège, qui se prolongea jusqu’au 28 mars 14852, les nombreux « insurgés » de décembre, leurs complices et amis, furent traduits soit devant les conseils de guerre institués par le décret du 7 décembre 1851, soit, en province, devant des Commissions miles, créées par la circulaire ministérielle du 3 février 4852.

(1) Cass. rej., 45 mars 1851, Gauthier (D. P. 51. 4, 143), 47 novembre, Gent (D. P. 51. 4, 133). Les arrêts Couturier, Mesoniat, Bovion, Lardet, Champagnon, Jeannette (D. P. 49. 4. 313 et 50. 5. 82) statuent sur des faits antérieurs à la loi du 9 août 1849.

Ces Commissions, composées du préfet, du commandant militaire et du procureur de la République, étaient investies d’un pouvoir propre de juridiction, en vertu duquel elles pouvaient prononcer l'expulsion du territoire, l’internement, ou la transportation à Cayenne ou en Algérie, quant aux individus convaincus de meurtre ou de tentative de meurtre, elles devaient les renvoyer devant les conseils de guerre. On évalue à 40,000 le nombre des condamnations prononcées par les Commissions mixtes; un décret du 5 mars 1852 régla définitivement le sort des proscrits (1).

La Constitution du 14 janvier 1852, calquée sur celle de l'an VIII, rendit au chef de l’État le droit de proclamer l’état de siège (2). La condition du referendum au Sénat, qu'elle lui imposa, était dépourvue de toute sanction effective ; et il a été jugé qu'elle ne constituait pas une condition essentielle à la validité des décrets établissant l’état de siège (Cass. 6 fév. — D. P. 74. 1. 485) (3).

(1) Voir CrÉmIeux, Observations sur les commissions mixles ; Gasounp, Histoire contemporaine, VIII, 62.

(2) Consr. 1859, art. 42 : « Il (le Président de la République) a le droit de déclarer l’état de siège dans un ou plusieurs départements, sauf à en référer au Sénat dans le plus bref délai. Les conséquences de l’état de siège sont réglées par la loi (de 1849). » L'article ne faisait aucune allusion à l’état de siège effectif dont les règles furent remaniées par le décret du 4863 sur le services des places, et par le Code de justice militaire de 4857 qui touche aussi à l’état de siège politique.

(3) Contrà, Fausrin-Hécre (fils), Constitutions françaises, p. 1214.

L'état de siège fictif n'avait guère été employé jusqu’alors en France que comme arme de guerre contre l’'émeute; les événements de 1870-71 en amenèrent une application sans précédents, à la fois dirigée contre l’anarchie intérieure et contre les progrès de l'invasion. Beaucoup de décrets proclamant l’état de siège, rendus soit par le gouvernement impérial, soit par celui de la Défense nationale et ses délégués, ne furent insérés, par suite du trouble des temps, ni au Journal officiel ni au Bulletin des lois; les tribunaux n’en ont pas moins admis leur validité, dès qu’on a pu fournir la preuve certaine de leur existence et de leur publication effective. Au moment de la réunion de l’Assemblée nationale, environ la moitié du territoire, quarante-deux départements, était ainsi placée sous le régime de la dictature militaire; aussi est-ce aux conseils de guerre qu’'échut presque partout la tâche immense de juger les individus compromis dans le mouvement communaliste. Pour examiner ces 30,000 dossiers, pour juger définitivement ces 11,000 détenus, c’était évidemment trop peu que les deux conseils de guerre par division militaire dont le Code de justice militaire (art. 2) autorisait la création. Déjà un décret du 22 janvier 1871, reconnu légal par les tribunaux (Cass. 42 oct.1871, —J.Crim. 9166) avait porté à 4 le nombre des conseils de guerre de la première division militaire; la loi du 7 août 1871 (art. 3) porte à 15 le nombre de ces conseils et auto-

rise le gouvernement à dépasser encore ce chiffre

qui s'éleva finalement à 26, et 2 conseils de révision.

La chute du régime impérial et la démission du gouvernement de la Défense nationale faisaient naître la question si le droit de déclarer l’état de siège appartenait toujours au pouvoir exécutif (conformément à l’art. 42 de la Constitution de 1852), ou avait fait retour au pouvoir législatif, conformément à la loi de 1849. Cette dernière interprétation semblant prévaloir dans l'Assemblée, le gouvernement de M. Thiers se fit autoriser par la loi du 28 avril 48714, votée pour trois mois seulement, à déclarer l'état de siège dans les départements autres que celui où siégeait l’Assemblée, à charge d’en rendre compte immédiatement et d'en demander le maintien à celle-ci. L’exposé des motifs (147 avril) faisait allusion à des « événements récents qui avaient prouvé que l’Assemblée ne pouvait pas toujours être saisie en temps utile. » En réalité, c'était un « état de siège portatif pour les journaux » que réclamait M. Thiers; il en fit, comme on l’a dit, le parrain de la République, qui, suivant un autre mot qu’on lui a prêté, « devait être longtemps parmi nous l'exercice de la liberté tempérée par l’état de siège (1). »

(4) Discours du comte pu Douxer (J. off., 1878, p. 2887). La oi du 28 avril 4871 ratifiait, en outre, rétroactivement les déclarations d'état de siège faites dans les départements de la Haute-Vienne et des Bouches-du-Rhône par les généraux commandant les divisions militaires. Quelques années plus tard, la loi du 5 janvier 1875 confirmait parsillement l'arrêté du général Chanay, gouverneur de

Après la chute de M. Thiers, ses successeurs conservèrent avec soin son système. Non seulement les conseils de guerre continuèrenl, jusqu’en 1876, à prononcer des condamnations pour faits insurrectionnels, mais encore l’état de siège fut maintenu partout où il avait été établi, et servit à frapper indistinctement des journaux de toutes les nuances. À la fin de 1879, une statistique communiquée par le ministre de l’intérieur et qu’il avouait incomplète, évaluait à 29 les journaux suspendus pour un délai déterminé par l'autorité militaire, à 30 ceux qui avaient été suspendus indéfiniment, c'est-à-dire supprimés, à 1063 les interdictions de vente sur la yoie publique, seulement depuis lé 24 mai 1873 (1).

Cette singulière application de la loi de 1849 soulevait les protestations de l'opposition libérale. « D'une loi de salut public exceptionnelle et temporaire, disait M. Albert Grévy, on a fait un moyen de gouvernement normal et permanent; ce n’est plus pour la défense de la patrie en danger, c’est pour la commodité de l'administration que la loi martiale fonctionne (2). » Le vice-président du conseil, M. Buffet, ne dissimulait pas que telle était, en effet, la véritable

l'Algérie (29 mars 14874), qui avait mis la commune d’Alger en état de siège. Ges denx décisions, conformes aux art. 5 et 6 de la loi de 1849, prouvent que dans la pensée du gouvernement comme de l’Assemblée cette loi subsistait dans son intégralité.

(4) Assemblée nationale, annexe à la séance du 10 déc. 14875.

(3) Rapport à l'Assemblée, 10 décembre 1875.

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signification du maintien de l’état de siège (séance du 12 mars 1875), mais il ne consentait à s'en dessaisir qu’en échange d’une loi sur la presse qui armât le gouvernement de pouvoirs suffisants. Ce marché fut consenti par l’Assemblée à la veille de sa séparation. La loi du 29 décembre 1875 soumit les délits de presse politiques à la connaissance des tribunaux correctionnels, et leva l'état de siège dans la généralité des départements ; il ne fut maintenu que dans quatre des plus importants (Seine, Seine-et-Oise, Rhône, Bouches-du-Rhône), pour garantir, disait le ministre de l’intérieur, « la sérénité de la période électorale ». Quelques semaines après, les élections de février ouvraient une ère nouvelle, et la loi du 4 avril 1876 levait l’état de siège dans les 4 départe- . ments où l’Assemblée l'avait maintenu.

28. Loi du 4 avril 1878 (loi Bardoux). — La Constitution du 25 février 1875 était muette sur la matière de l’état de siège; de là naïissait de nouveau la question de savoir à quel pouvoir il appartenait de le proclamer. Beaucoup de dispositions de la loi de 1849 supposaient nécessairement une Assemblée unique, indissoluble, ne pouvant être prorogée que par elle-même, avec une commission de permanence, un président de la République responsable, et le siège des pouvoirs publics fixé à Paris; en l’absence de toutes ces conditions, plusieurs pensaient que l’état actuel de la législation ne permettait plus d'’établir légalement l'état de siège. Dans une seconde

opinion, il fallait appliquer tant bien que mal, mudatis mutandis, les dispositions de la loi de 1849 qui n'avait jamais été abrogée ; le pouvoir législatif était donc seul autorisé à suspendre le règne des lois : les précédents du temps de l’Assemblée nationale venaient à l'appui de ce système. Enfin une troisième opinion soutenait que toute la partie de la loi de 1849 relative à l'établissement de l’état de siège avait été abrogée soit expressément par la Constitution de 1859, soit tacitement par la Constitution de 4875; dès lors, le pouvoir exécutif était rentré en possession du droit de déclarer l’état de siège, droit qu'il avait toujours exercé sans conteste depuis la loi du 49 fructidor an V, et qui n’avait été interrompu que pendant la courte période de 1849 à 1852. On ajoutait même que l’art. 12 de la Constitution de 1852, n'ayant rien d'incompatible avec les formes nouvelles du gouvernement de la France, devait être considéré comme encore en vigueur. La jurisprudence n’a-t-elle pas toujours admis, à propos du célèbre art. 75 de la Constitution de l’an VIII et de l’art. 81 de la Constitution de 1848, que les articles d’une Constitution, non relatifs à la forme des pouvoirs publics, survivent à toutes les révolutions politiques, s’ils n’ont pas été l’objet d’une abrogation expresse ?

Le débat n'avait pas un intérêt de pure théorie; il acquit une singulière importance pratique pendant la période troublée qui commence au 16 mai

1877. Dès le 27 mai un journal ministériel proposait de déclarer l’état de siège durant la période électorale. Cette idée acquit une nouvelle faveur après les élections du 14 octobre, lorsque les partisans de la résistance à outrance caressaient le projet d'une se-

conde dissolütion, et voulaient « interroger le pays

comme jädis la Chambre des Tournelles interrogeait le patient, en lui mettant les brodequins (1). » «a L'abus, 4 dit plus tard M. Dufaure, eût été abominable, mais nul ne pouvait affirmer qu’il ne serait pas tenté et nul ne sait à quelle interprétation se serdient rangés les tribunaux (2). »

Effrayé de ce péril, un député, M. Bardoux, sans attendre la solution de la crise, saisissait la Chambre, dès sa réunion, d’un projet de loi destiné à remplacer les dispositions caduques de la loi de 1849, tout en s'inspirant de leur esprit. D’après oe projet, les Chambres seules avaient le droit de déclarer l'état de siège. Pendant une prorogation, ce droit passait au conseil des ministres, mais s'il l'exerçait, le Parlement se réunissait de plein droit dans les trois jours pour maintenir où lever le décret. En cas de dissolution de la Chambre des députés, le gouvernement ne pouvait déclater l’état de siège, à moins d’une guerfe étrangère. M. Bar-

(4) M. Bénencer, J. off., 4818, p. 2889.

(2) Procès-verbaux mss. de la Commission de la Chambre des députés chargée d'examiner le projet Bardoux, 26 mars 1878,

doux r’avait bas cherché à rédiger une loi idéale : il proposait ce qui pouvait être obtenu dans les Chambres, ce qu'il était urgent d'obtenir. Aussi avait-il laissé de côté, c’est-à-dire maintenu purcment et simplement, tout ce qui dans la loi de 1849 ne se rapportait pas spécialement à la déclaration d'état de siège. Quelques députés lui en faisaient un reproche; ils auraient voulu une nouvelle loi organique sur la matière. D’autres, au contraire, craignaient que la présentation du projet ne fût de nature à affaiblir l'interprétation libérale de la loi de 1849, en montrant qu’elle n’était pas à l’abri de la contestation. |

Cependant la situation politique s'était modifiée. Dix jours après le dépôt du projet de loi Bardoux, l'auteur de la proposition devenait ministre, et le texte émané de l'initiative parlementaire parut devant les Chambres transformé en projet officiel. La Chambre des députés le vota avec d’insignifiantes modifications, après une discussion peu approfondie; au Sénat, il y eut un peu plus d'opposition. La Commission sénatoriale, persuadée « qu’il fallait voter une loi qui répondît non à des circonstances et à des préoccupations passagères, mais aux intérêts permanents de la société », fut plus gouver- ‘hemeñtale que le gouvernemerit. Au lieu de n’aütoriser, comme le projet de la Chambre, la suspension des lois qu'en cas de guerre ou d’insurrection, elle etnployait la formule plus vague et plus élastique :

<en cas de péril imminent » ; en outre, elle maintenait, même en temps de paix, au ministère le droit de proclamer l’état de siège pendant une dissolution, sauf à convoquer les collèges électoraux « dans le plus bref délai ».Sous une apparence inoffensive, ces modifications ne tendaient à rien moins qu’à enlever au projet les qualités qui lui avaient valu l'accueil empressé de la majorité républicaine, et à transformer une loi de liberté en une loi de césarisme. Heureusement, les efforts conciliants du centre, les déclarations très nettes du gouvernement l’'emportèrent sur les arguments habilement présentés par M. Delsol ; le Sénat vota le texte de la Chambre sans changement notable, et le projet Bardoux devint la loi du 4 avril 1878 (1). C’est le dernier acte législatif qui ait été rendu sur l’état de siège politique; quant à l'état de siège militaire, les règles qui le régissent ont subi certains remaniements dans les nouveaux décrets sur le service des places et sur le service en campagne (octobre 1883).

(4) Le texte du projet primitif est au J. off. 3 déc. 1877 (n° 100). Un premier rapport, dû à M. Bardoux, n’a pas été publié; M. Franck- Chauveau fut nommé rapporteur à sa place; son rapport a paru J. off. 6 et 16 fév. 1878. Discussion et vote par la Chambre des députés, 8 fév. 1878 (J. off. 9 fév.). Rapport Delsol au Sénat, J. of. 45 mars (n° 118); discussion et vote, J. off. 15-19 mars. Rapport supplémentaire de M. Franck-Chauveau à la Chambre des députés, J. off. 2 avr.; discussion et vote définitif, J. of. 3 avr. La plupart de ces textes ont été réunis dans la Revue d'administration de 1578.