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quait pas assez clairement que la déclaration pouvait viser des fractions plus étendues du territoire, par exemple un arrondissement, un département, une division militaire : la pratique, il est vrai, s'était de bonne heure affranchie de tout scrupule à cet égard (Ord. 15-22 août 1815, 3 juin 1832). Aujourd’hui il n’est pas douteux qu’une loi ou un décret ne puisse placer sous le régime dictatorial un nombre

quelconque de départements, voire la France tout

entière; il n’est pas même nécessaire que la déclaration se borne à la partie du sol national qui est effectivement occupée ou menacée par l'insurrection ou l'invasion.

La loi de 1849 (art. 2, S 2) permettait à l’Assemblée, dans la loi déclarative d'état de siège, de déterminer d'avance certaines fractions du territoire auxquelles le gouvernement pouvait après coup étendre ce régime, sans avoir besoin d’une nouvelle autorisation. Cette disposition, dont une application anticipée avait été faite dans la loi du 43 juin 1849 (1), n’a pas été reproduite par la loi de 1878; on a jugé, contrairement à l'opinion de M. Thiers en 4871, qu’une loi d'état de siège se vote assez vite

(4) Cette loi, qui mettait en état de siègo la 4re division militaire, autorisait (art. 2) le gouvernement à étendre cette mesure « aux villes dans lesquelles semblables insurrections éclateraient. » En conséquence, un soulèvement s'étant produit à Lyon, le gouvernement mit en état de siège toute la 6e division militaire, en laissant au général commandant le soin d’appliquer la mesure là où il lui conviendrait; celui-ci délégua même ses pouvoirs à un subordonné.

pour qu'il ne soit pas nécessaire de déroger, quand les Chambres sont réunies, au principe de l'origine législative de la dictature.

L'indication des teritoires soumis à l’état de siège est de l'essence de cette institution; une loi qui ne la contiendrait pas serait inapplicable et, par suite, non obligatoire. Il en est autrement de la désignation de la durée de l’état de siège : indispensable dans un décret du président de la République ou du gouverneur de l'Algérie, elle pourrait, à notre avis, faire défaut dans une loi déclarative d'état de siège; la loi serait alors obligatoire jusqu’à ce qu'une autre loi l’eût abrogée. Au reste cette limitation lemporaire de l'état de siège est une innovation très discutée de la loi de 1878. La commission sénatoriale la repoussait : 1° comme inutile, l’état de siège pouvant être levé sur l'initiative de tout membre du Parlement; 2 comme dangereuse, parce qu'on ne saurait prévoir exactement la durée probable de la crise. La disposition fut votée néanmoins à cause du souvenir présent de l'expérience de 1871-1876, qui avait montré, suivant le mot de Dufaure, que l'état de siège est beaucoup plus facile à établir qu'à lever.

30. Cas d'une prorogahon ou d'une dissolution de la Chambre des députés. Décret d'élat de siège. — La règle tutélaire, que la puissance chargée de faire des lois peut seule les suspendre, subit des exceptions nécessaires par suite de la discontinuité du

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pouvoir législatif et de l'éloignement de certains territoires. Occupons-nous d’abord des premières. La Constitution actuelle prévoit deux cas d’absence des Chambres : prorogation (L. 46 juillet 1875, art. 2) et dissolution de la Chambre des députés (L. 25 fév. 4875, art 8). La prorogation, décrétée par le Président de la République, ne doit pas être confondue avec le simple ajournement, voté par une des Chambres. L’ajournement est une sorte de congé que se donne la Chambre, de sa propre autorité, et ne doit pas être défalqué sur la durée normale de la session; en outre, une des Chambres peut continuer à siéger pendant que l'autre est en congé. Il en est autrement de la prorogation : celleci interrompt le cours de la session, et s'applique forcément aux dèux assemblées à la fois (L. 46 juillet, art. 4); de même, en cas de dissolution de la Chambre des députés, la session du Sénat demeure nécessairement suspendue (4).

La loi de 1849 n'avait eu à s'occuper que du cas de prorogation, la dissolution de l’Assemblée n'étant pas possible sous le régime de la Constitution de 1848. L'Assemblée ne pouvait être prorogée que par elle-même, et était représentée, pendant la proroga- {ion, par une commission dite de permanence (Const.

(4) Sar ces points délicats, voir la déclaration de MM. Duraure et Burrer dans la séance de la commission des lois constitutionnelles, 29 mai 1875 (Poupra et PIERRE, Organisalion des pouvoirs publics, p. 30, 31). |

1848, art. 32). Quand l’Assemblée était prorogée, le Président de la République pouvait déclarer l'état de siège, de l’avis du conseil des ministres. Il en informait immédiatement la commission de permanence, et « selon la gravité des circonstances » convoquait l’Assemblée. Celle-ci se réunissait même de plein droit si la déclaration d'état de siège visait Paris; d’où l’on avait conclu que lorsque la capitale était en état de siège par l'effet d’un vote de l'Assemblée, celle-ci ne pouvait se proroger (L. 1849, art. 3).

Ces dispositions ont servi de modèle à çelles de la loi de 1878 :

L. 1878, art. 2 : « En cas d’ajournement (4) des Chambres, le Président de la République peut déclarer l'état de siège, de l'avis du Conseil des ministres ; mais alors les Ghambres se réunissent de plein droit deux jours après (2). »

En substituant, dans tous les cas, une réunion de plein droit à la convocation par le Président de la République, le législateur de 1878 s’est fondé sur cette considération que le Président pourrait être en

(1) Ce mot est pris ici dans le sens de prorogation. Tontefois, nous croyons que l’article serait applicable même au cas d’un simple ajournement, voté par les Ghambres.

(2) Le projet Bardoux portait 4 jours, le projet de Ja commission du Sénat, 8. Par « deux jours après » il faut entendre, croyonsnous, non pas deux jours pleins, mais « le surlendemain ». Ainsi la déclaration d'état de siège ayant eu lieu le 4° août, les Chambres se réuniraient de plein droit le 3.

ce TT

Le

dissentiment d'idées avec les Chambres et aurait profité de leur séparation momentanée pour s’attribuer un pouvoir dictatorial ; en pareille occurrence, il se garderait évidemment de les convoquer « immédiatement ». En 1849, cette manœuvre n'était pas à craindre, car, d’après la Constitution, la commission de permanence pouvait toujours elle-même convoquer l’Assemblée.

La commission sénatoriale de 1878 jugeait que la

réunion de plein droit des Chambres, après la décla-

tion d’état de siège, était une disposition à la fois excessive et inconstlitutionnelle. En effet, disait-on, c'est la Constitution elle-même qui fixe la date de la réunion des Chambres, attribue au Président le droit et quelquefois le devoir de les convoquer en session extraordinaire, et prévoit un cas unique où leur réunion a lieu de plein droit (L. 16 juillet 4875, art. 1 à 3); on ne peut pas, dans une simple loi, ajouter à ces dispositions un cas nouveau de convocation extraordinaire (4). Cette objection ne nous paraît pas sérieuse; il n’y a d’inconstitutionnel que ce qui contredit les dispositions de la Constitution, non ce qui les complète.Aïnsi la loi des15-23f6v.1872, dite Loi Tréveneuc, prescrit (art. 5), en cas de coup d’État, la convocation d’une Assemblée nationale par les délégués des Conseils généraux ; personne ne prétendra que celte disposition ait été implicitement

(4) M. Husent-DeLisce, J. off. 1818, p. 2949.

abrogée par les articles précités de la Constitution de 1873 (1). |

Passons à l’hypothèse d’une dissoluhion de la Chambre des députés. Ici le législateur s’est montré encore plus défiant à l'égard du gouvernement, précisément parce que la dissolution fait présumer un conflit entre le ministère et la Chambre :

L. 1878, art. 3: « En cas de dissolution de la Chambre des députés, et jusqu’à l’accomplissement entier des opérations électo= rales (2), l’état de siège ne pourra, même provisoirement, être dé+ claré par le Président de la République.

« Néanmoins, s’il y avait guerre étrangère, le Président, de l’avis du Conseil des ministres, pourrait déclarer l’état de siège dans les territoires menacés par l'ennemi, à la condition de convoquer les collèges électoraux et de réunir les Chambres dans le plas bref délai possible. »

On voit que la Chambre de 1878 n’a pas voulu de l’antique dictature comitiorum habendorum causa; c'est même la crainte de cette mesure qui a été le point de départ et la vraie raison d’être du projet Bardoux. Les élections faites sous un régime d'exception sont, en effet, d’une sincérité suspecte,

(4) Toutefois, il est certain que la loi Tréveneuc aurait besoin d’une révision pour être mise en harmonie avec nos institutions actuelles.

(2) Il faut entendre par là le scrutin de ballottage; nous estimons, en effet, que la Chambre des députés n’est constituée qu’au second tour de scrutin, alors même que le premier a donné plus de la moitié des résultats définitifs. Cf. Pounra et PIERRE, op. cit, p. 115, note 1.

parce que son application rigoureuse ne permet pas la libre manifestation des opinions; même appliqué le plus loyalement, le plus bénignement possible, il laisse toujours planer une certaine suspicion sur l’Assemblée née d’un scrutin qui a été. protégé, diront les uns, intimidé, diront les autres, par les baïonnettes.

La commission sénatoriale a fait valoir, cependant, des raisons sérieuses en faveur du droit du gouvernement à déclarer l’état de siège pendant une dissolution, comme pendant une simple prorogation. Les intérêts de l’ordre, a-t-on dit, sont aussi respeotables que ceux de la liberté; il ne faut pas que la disparition d'une Assemblée, en enchaînant le gouvernement à une légalité parfois gênante, devienne un encouragement pour les factieux. La sincérité des élections n’est pas d'ailleurs sérieusement compromise : en 4871, lors des élections pour l'Assemblée nationale, 42 départements étaient sous l’état de siège: én 1876, 4 départements l’étaient encore; cependant l’état de siège n’a nullement influé sur le résultat du scrutin, et personne n'a prétendu que les Assemblées issues de ces votes fussent dépourvues d'autorité. « La plus grande et la plus odieuse des pressions qui puissent être exercées sur l'esprit public, ajoutait M. Delsol, n'est-elle pas oelle de l'émeute? » Ces arguments n'ont point paru concluants à la majorité. Le ministère se déclara suffisamment armé contre l’émeute par le Code pénal

et la loi sur les attroupements; tout au plus M. Dufaure consentait-il à se rallier à un amendement de M. Lambert de Sainte-Croix, qui permettait au Président, pendant une dissolution, de déclarer en état de siège les départements où aurait éclaté une insurrection à main armée; ericore était-ce à la condition 4° que le gouverment ne püt interdire ni les publications ni les réunions, 2° que l’état de siège cessât de plein droit cinq jours après la fin de l’insurrection (4). Ces restrictions parurent inacceptables à la commission, et l'on finit par adopter la rédaction actuelle, qui n'autorise l’état de siège qu'en cas de guerre étrangère, et moyennant la convocation immédiate des électeurs.

Il faut ajouter que, même sous cette forme restrictive, l’art. 3 ne satisfaisait pas les scrupules de beaucoup de députés. Les uns n’admettaient sous aucune condition la coexistence de l’état de siège avec une dissolution. Ainsi l'amendement Bouchet portait que l'état de siège existant régulièrement au moment d’une dissolution serait levé de plein droit par celle-ci. D'après deux amendements de M. Fréminet : « 1° Si une guerre survient pendant une dissolution, la Chambre dissoute revit de plein droit: 2° si dans un lieu où l’état de siège existe régulièrement il doit être pour quelque cause et dans quelque condition que ce soit procédé à des élections sénato-

(1) J. off. 18178, P. 3010.

riales, législatives, cantonales ou municipales, l'effet. de l’état de siège est, dans ce lieu, suspendu de plein droit pendant la période électorale et à l'égard de tous les faits accomplis au cours de cette période. » D’autres représentants, tout en admettant la rédaction du gouvernement, auraient voulu que le délai de convocation des Chambres fût plus nettement délimité; l'amendement Brice le fixait à vingt jours. Aucun de ces amendements n’arriva à la discussion publique. ;

31. Effets de la ralification ou du défaut de ratification des Chambres.— L'état de siège décrété par. le Président de la République en l'absence des Chambres doit réunir les conditions exigées par l'art. 4% de la loi de 1878 : en d’autres termes le décret doit en indiquer l’étendue territoriale et la durée; cela n'est pas dit expressément, mais résulte clairement des travaux préparatoires. En outre, l'état de siège, même régulièrement décrété, n’est que provisoire et doit être soumis au Parlement dès sa réunion :

L. 1878, art. 5 : « Dans les cas prévus par les articles 2 et 3, les Chambres, dès qu’elles sont réunies, maintiennent ou lévent l'état de siège. En cas de dissentiment entre elles, l’état de siège est levé de plein droit. » (Cf. L. 1849, art. 3).

Rappelons que la réunion des Chambres a lieu dans les deux jours et de plein droit en cas d’ajournement, «le plus tôt possible » en cas de dissolution;

cette dernière formule est élastique, mais d’après la récente loi constitutionnelle du 44 août 1884, le délai ne pourrait, en tous cas, excéder trois. mois (1). " -Une fois réunies, les Chambres ne doivent pas attendre l'initiative du gouvernement pour statuer-sur le maintien ou le retrait de la mesure : « Avant toute proposition, avant tout autre débat, elles se saisiront d'office de la question et statueront sans délai (2). » Par la ratification du décret présidentiel, les ‘Chambres adoptent en quelque sorte, prennent pour leur propre compte la déclaration d’état de siège. Aussi croyons-nous, conformément aux principes généraux, que cette ratification opère rétroactivement. En d’autres termes les effets de l’état de siège dans l'intervalle qui s’est écoulé entre la déclaration et le vote des Chambres sont validés, alors même que la déclaration n’aurait pas été conforme aux exigences de la loi. Nous adopterions ce système même dans le cas où le Président de la République aurait décrété l'état de siège pendant une dissolution, sans

(4) Le nouvel art. 5 de la loi du 25 février 1875 dispose, en effet, dans son 2 alinéa (modifié par la loi de 1884), que, en cas de dissolution, « les collèges électoraux sont réunis pour de nouvelles élections dans le délai de deux mois et Ja Chambre dans les dix jours qui suivront la clôture des opérations électorales. » Les opérations électorales n'étant closes, à notre avis, qu'après le scrutin de ballottage, qui a lieu quinze jours après le premior tour (L. 30 novembre 4875, art. 4). On voit que le délai total, à dater du décret de dissolution, est de deux mois et vingt-cinq jours.

(2) Rapport Franck-CHAUvEAU, 5 fév. 1878.

qu'il y eût guerre extérieure ; le vote des Chambres

est un vote d'indemnité qui couvre tout.

Mais quels sont les effets du vote des Ghambres qui refuse d'approuver le décret présidentiel, ou, suivant l'expression de notre article, qui «lève » l’état de siège ? Ici nous croyons qu'il faut distinguer entre l’état de siège déclaré illégalement, c'est-à-dire sans qu'il y eût insurrection à main armée ou guerre extérieure, et l'état de siège déclaré simplement mal à propos, c'est-à-dire sans que les circonstances, de l'avis des Chambres, parussent le justifier.

Dans le premier cas, le décret doit être réputé inexistant; dès lors toutes ses conséquences sont dépourvues de valeur légale : les suspensions de journaux, confiscations, expulsions opérées par l'autorité militaire sont de simples faits de violence pouvant

donner lieu à une demande d’indemnité de la part

des particuliers lésés; les procédures engagées devant les conseils de guerre tombent de plein droit, ainsi que les condamnations déjà prononcées. Aussi l'autorité militaire encourt-elle une grave responsabilité si à la suite d’une déclaration d'état de siège de ce genre elle a procédé à des mesures irréparables, notamment à des exécutions capitales.

Dans le second cas, au contraire, le gouvernement ayant agi dans la limite de ses pouvoirs, nous estlmons que l’état de siège a eu une existence légale, quoique provisoire; c'est ce qui justifie l'emploi du mot « lever » par le législateur : on ne lève, comme

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on ne maînlient, que ce qui existe. Partant, tous les actes administratifs où judiciaires accomplis en exécution du décret doivent eux-mêmes être maintenus et ne donnent lieu à aucune indemnité.

Mais que faut-il décider, dans ce cas, à l'égard des procédures commencées, mais non terminées, devant les conseils de guerre ? D'après l’art. 43, loi de 1849 (maintenu, inter alia, par l’art. 6, loi de 1878) « après la levée de l’état de siège, les tribunaux militaires continuent de connaître des crimes et délits dont la poursuite léur avait été déférée. » Dès lors, puisque nous sommes ici en présence d’une véritable levée de l’état de siège, nous devrons décider que ces tribunaux restent saisis. Évidemment, si les Chambres estiment que non seulement l’état de siège n’est plus opportun, mais qu'encore il ne l'a jamais été, elles pourront voter une clause spéciale dessaisissant les conseils de guerre; mais 16 contraire peut arriver, Bien plus, il se peut, d’après notre article, que la levée de l’état de siège résulte d’un simple dissentiment entre les Chambres : il sera alors bien peu probable qu'elles se mettent d'accord sur cette clause de dessaisissement, qui implique, au fond, désapprobation de l'acte présidentiel : on verra alors les conseils de guerre continuer-à fonctionner, quoique l’état de siège n’existe plus, et que l'une des Chambres soit d'avis qu’il n'aurait jamais dû exfster. Un pareil résultat, quoique légal, est bien regrettable, et exposerait le gouvernement, non moins.

que celle des deux Chambres qui le soutiendrait, à une redoutable impopularité.

3%. De la déclaration d'état de siège dans les colonies. — Nous arrivons maintenant à une seconde classe d’exceptions au principe : « nul ne peut suspendre les lois que le pouvoir qui les édicte. » Ces exceptions sont relatives aux colonies, à l'Algérie et aux places de guerre (1) : nous laisserons provisoirement de côté ces dernières, qui feront l’objet d’un chapitre spécial. | .… Les colonies sont trop éloignées de la mère patrie pour que, malgré les communications télégraphiques, le législateur soit toujours informé en temps utile de leur situation politique, et puisse décider s'il y a lieu d'y établir l’état de siège. En conséquence, le droit de déclarer, au moins provisoirement, cet état a été délégué aux gouverneurs des colonies par diverses ordonnances de la Restauration (Ord. 21 août 1895, 9 fév. 1827, 29 août 1898); il a ‘été de nouveau consacré par la loi de 1849, à la suite de graves désordres survenus dans les Antilles

(4) A l’Assemblée législative MM. de Montigny et de Riancey proposaient de créer un nouveau ças de délégation du droit de déclarer l’état de siège. Dans l'hypothèse où les communications d’un département avec le gouvernement central seraient interrompues par ‘une guerré ou une insurrection, l’état de siège pouvait être proclamé par le commandant de la division militaire, d'accord avec le préfet. Le Conseil général, réuni immédiatement et de plein droit, déci- “dait du maintien ou de la levée de l’état de siège. L’amendement ‘fut écarté sans discussion (Moniteur, 1849, p. 2650, 3°).

françaises. La loi nouvelle (art. 6, L. 1878) maintient expressément l’article de la loi de 1849.

L. 1849, art. 4: « Dans les colonies françaises, la déclaration de l'état de l’état de siège est faite par le gouverneur de la colonie. — I! doit en rendre compte immédiatement au gouvernement (1). »

L. 1878, art. 6 : « Les articles 4 et 5 de la loi du 9 août 1849 sont maintenus, ainsi que les dispositions de ses autres articles non contraires à la présente loi. »

Si l’on continue à lire le texte de la loi de 1849 on y trouve un peu plus loin la disposition suivante :

L. 1849, art. 6: « Dans le cas des deux articles précédents (2), si le Président de la République ne croit pas devoir lever l’état de siège, il en propose sans délai le maintien à l’Assemblée nationale. »

D’après les termes généraux de l’art. 6, L. 1878, cette disposition doit encore aujourd’hui être observée, mutalis mutandis, c'est-à-dire en substituant les mots : « les Chambres » à ceux-ci : « l'Assemblée nationale; » mais ici se présente une difficulté. En se reportant aux travaux préparatoires, il se trouve que le texte actuel de l’art. 6, L. 1849, n'est pas celui qui, en réalité, fut voté par l’Assemblée législative. Ce texte était celui de la Commission ; lors de la discussion, le représentant Collas fit observer que les distances et les délais ne permettraient

(4) « Sans affaiblir les forces navales sous ses ordres, » disait le représentant Collas, avec l’approbation du gouvernement et du rapporteur.

(2) L'art. 5 est reletif aux places de guerre.

guère à l’Assemblée de connaître en temps utile la situation de la colonie, et par suite d'y lever ou maintenir l'état de siège en connaissance de cause. En conséquence, il proposait de déléguer au gouverneur de la colonie de pleins pouvoirs, sa décision ne devant être soumise ni à la sanction du Président de la République, ni à celle de l’Assemblée. L'amendement de M. Collas fut accepté sans débat par le Gouvernement, la Commission et la Chambre ellemême ; on convint que l’art. 6 se référerait uniquement au cas de l’art. 5 (état de siège des places de guerre), et que la mention de l’art. 4 (état de siège colonial) en serait effacée ; une modification analogue devait être faite à l’art. 12, relatif à la levée de l’état de siège (4). Par un oubli inconcevable, les changements ainsi votés ne furent pas effectués dans la rédaction définitive de la loi ; le texte inséré au Bulletin reproduit l’ancienne rédaction, condamnée par l'Assemblée. En présence de cette contradiction, que faut-il décider ? Doit-on considérer le texte faussé du Bulletin comme l'expression véritable de la volonté du législateur? Doit-on le corriger d’après les travaux préparatoires ?

En véritable logique il n’y a de loi que ce qui a été effectivement voulu par le pouvoir législatif; certains jurisconsultes ont admis en conséquence que le texte du Bulletin des lois ne fait pas foi abso-

(4) Moniteur, 1849, p. 2651. Cf. Monrn, J. crim., 1849, p, 895.

lue, et qu’on peut invoquer contre lui la minute écrite des lois, et, par extension, les procès-verbaux authentiques des délibérations législatives. Néanmoins nous croyons que, dans l'espèce particulière dont il s'agit, {l faut s’en tenir au texte courant de l’art. 6, L. 1849, à la « vulgate » imprimée. A cela deux raisons : 4° Ce texte a pour lui la prescription de l'usage ; il a été appliqué à diverses reprises, notamment par l’Assemblée nationale (L. 5 janvier 1875) à l'Algérie, qui était alors assimilée aux autres colonies: 2° dans la discussion de la loi de 1878 il a été fait allusion à notre article comme régissant les colonies aussi bien que les places de guerre, et cette assertion n’à pas rencontré de contradicteur. Dès lors, l'art. 6, L. 1878, qui maintient in globo toutes les dispositions non abrogées de la loi de 14849, doit être considéré comme une consécration nouvelle, par le législateur, de la disposition controversée; ajoutons que cette disposition présente aujourd'hui bien moins d'inconvénients qu’en 1849, les communications avec les colonies étant plus faciles et plus promptes. Les mêmes observations s'appliquent à l’art. 42, L. 4849, dont il sera question plus loin (1).

Ainsi la déclaration d'état de siège par un gouverneur colonial n’a qu’une valeur provisoire. Communiquée immédiatement au Président de la Ré-

+ (4) Conträ, Fausrin-Hézre, Conslitutions françaises, p. 1149, qui va jnsqu’à changer le texte reçu de l’art. 6.

publique (par l'intermédiaire du Ministre de la Marine), elle peut être aussitôt levée par lui; sil croit devoir la maintenir, il doit obtenir l’approbation des Chambres. On appliquera aux effets de cette ratification parlementaire les règles que nous avons posées relativement à la ratification de l’état de siège décrété, pendant l’absence des Chambres, par le Président de la République. Seulement, il résulte des travaux préparatoires de la loi de 1878 qu'on a entendu maintenir purement et simplement pour l’état de siège colonial le système de la loi de 1849. Dès lors : 1° il n’est pas nécessaire que la déclaration se fonde sur une guerre ou une insurrection : Je « péril imminent » suffit (L. 4849, art. 4); 2 la déclaration ne fixe pas nécessairement la durée de l'état de siège.

33. De la déclaration d'état de siège en At gérie. — La loi de 1849 ne faisait aucune distinction entre l'Algérie et les autres colonies françaises, et cette confusion subsistait d’après la jurisprudence (Crim. rej. 23 fév. 4872, D. P. 72. 1. 450) et l’interprétation législative (L. 5 janvier 1875) même après les «- décrets d'assimilation » du 24 octobre 1870 et du 4® janvier 14871. Le projet Bardoux gardaïit le silence sur la « France africaine », mais à la séance de Ja Chambre des députés du 8 février 1878, le rapporteur M. Franck-Chauveau, interrogé par Gambetta, déclarait que dans la pensée de la Commission et du gouvernement l'Algérie rentrait sans difficullé

dans la sphère d’application de la loi nouvelle ; en conséquence, les art. 4, 6 et 12 de la loi de 1849 ces saient de lui être applicables.

Cette interprétation nu peu hasardée émut le Sénat. L’assimilation de l’Algérie au territoire de la France continentale paraissait inutile et grosse de périls. Un accident, disait-on, pouvait interrompre les communications avec l'Algérie; l’état de siège pouvait y être motivé par des faits lointains, peu connus du Parlement. S’il fallait attendre le rétablissement du câble, l’arrivée des rapports détaillés sur les mouvements des tribus, que de retards! Pendant que la loi serait délibérée en France, n’était-il pas à craindre que le mal ne devint irréparable en Algérie? La Commission sénatoriale concluait. au maintien pur et simple des dispositions de la loi de 1849. Cependant, avec les facilités de rapports actuelles, ces dispositions n'avaient réellement de raison d’être que dans le cas où une circonstance imprévue isolelerait la France de sa possession africaine ; l’exemple du général Chanzy, qui avait mis Alger en. état de siège à la suite d’un simple article de journal, et que l’Assemblée nationale n’avait pas osé désavouer, ‘ prouvait qu’il y avait un certain danger à laisser au gouverneur général, en temps normal, l'initiative d’une mesure aussi grave. Aussi, M. Lucet proposat-il de n’accorder ce droit au gouverneur que s’il y avait à la fois guerre et interruption des communications; M. Dufaure se rallia à cet amendement,

mais finalement l'intervention du général Chanzy fit voter une rédaction un peu plus large.

L. 1878, art. 4 : « Dans le cas où les communications seraient interrompues avec l'Algérie, le gouverneur pourra déclarer tout ou partie de l'Algérie en état de siège, dans les conditions de la pré sente Joi, »

Il en résulte qu'en tout autre état de cause une loi seule (ou un décret présidentiel en l'absence des Chambres) peut établir l’état de siège en Algérie.

Le rapporteur à la Chambes des députés a donné un commentaire très explicite de l’art. 4, que nous croyons devoir reproduire :

« L'état de siège ne pourra être déclaré par le gouverneur qu'en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée. La déclaration de l’élat de siège devra spécifier les territoires auxquels il s’appliquera, elle devra fixer le temps de sa durée. Il est bien entendu que, dès que les communications seront rétablies, l'état de siège pourra être levéfpar un acte du pouvoir exécutif, et dans tous les cas sera immédiatement soumis aux Chambres. Si les deux Chambres sont ajournées, elles se réunissent de plein droit pour statuer sur le maintien de l’état de siège. Si elles sont dissoutes (1), l’état de siège devra être levé par le gouverneur aussitôt les communications rétablies,

(4) M. Franck-Chauveau veut dire : « si la Chambre des députés est dissoute, x»

à moins que le Président de la République ne le maintienne en cas de guerre étrangère, aux conditions spécifiées dans l’art. 3 de la loi. »

34. Levée de l'état de siège. — Dans le système de la loi de 1849, la durée de l’état de siège n'étant pas fixée d'avance, un acte spécial était nécessaire pour le lever. Quand la déclaration émanait de l’Assemblée, cet acte devait être une loi; toutefois, pendant une prorogation, l’état de siège pouvait être levé par le Président de la République (L. 1849, art. 12). Actuellement, la loi déclarative d'état de siège en fixe la durée; dès lors un acte spécial de levée n’est pas indispensable :

L. 1878, art. 4er (dernier al.): « A l'expiration de ce temps, l’état de siège cesse de plein droit, à moins qu'une loi nouvelle n’en pro= longe les effets. »

Bien entendu, celte loi nouvelle doit remplir les mêmes conditions que la loi déclarative de l’état de siège; elle doit en fixer l'étendue et la durée.

Si un acte spécial de levée n’est pas nécessaire, il va sans dire qu'il n’est pas 2néerdil; les Chambres peuvent lever par anticipation l’état de siège, avant l'expiration du terme primitivement fixé. Seulement il s’agit ici d’une véritable loi, qui exige le concours des deux Chambres ; le simple dissentiment ne vaudrait pas levée, comme dans le cas de l’art. 5 (4).

(1) On avait demandé qu'il en fût ainsi, mais la commission de la Chambre des députés n’accepta pas l'amendement.

Le Président de la République a-t-il encore aujourd’hui le droit, établi par l’art. 12, loi de 1849, de lever l’état de siège pendant un prorogation des Chambres ? L’affirmative paraît bien résulter des termes généraux de l’art. 6 de la loi de 1878, qui maintient toutes les dispositions de la loi de 1849 « non contraires à la présente loi ». Toutefois le doute est permis. Dans la pensée du législateur de 1849, le droit de lever l’état de siège était comme le corollaire, la contre-partie du droit de l’établir, reconnu au Président pendant une prorogation. Ce droit n’existe plus aujourd’hui intégralement, puisque son exercice a pour effet la réunion de plein droit des Chambres; on ne sauraïl, par voie d’interprétation, décider que ce même effet résultera de la levée de l’état de siège par le Président, et cependant cette levée, faite dans des circonstances inopportunes, peut avoir des conséquences tout aussi désastreuses qu’une déclaration d'état de siège non justifiée. Ajoutons que dans le système de la loi nouvelle, la loi déclarative fixant d'avance la durée de l’état de siège, le Président enfreindrait en quelque sorte les prescriptions de la loi s’il ne respectait pas cette durée; c'était aux Chambres de prévoir que les circonstances pourraient se modifier pendant leur prorogation; elles ne l’ont pas fait, ce n’est pas au Président de le faire. Concluons que la disposition précitée de la loi de 4849 n’est plus en vigueur; pour le cas de dissolution, il ne peut même être question d’un droit semblable.

L'état de siège décrété par le Président de la République peut être levé par lui tant qu'il n’a pas été main- : tenu par les Chambres; c’est ce que décidaïit la loi de 1849 (art. 12, S 2) et rien ne s'oppose au maintien de cette disposition. Quant aux effets de l’état de siège ainsi levé, nous renvoyons à ce qui a été dit au n° 31. Remarquons toutefois que la levée si prompte de l’état de siège (puisqu'elle survient ici dans les 2 jours qui séparent le décret de la réunion des Chambres) prouvera presque toujours qu'il a été indûment proclamé.

L'état de siège décrété par un gouverneur de colonie ou par le gouverneur de l’Algérie peut être levé : 4° par ces gouverneurs eux-mêmes aussitôt qu'ils croiront la tranquillité suffisamment rétablie : 2 par le Président de la République, tant qu'il n’a pas été maintenu par les Chambres; % par les Chambres elles-mêmes. Ces deux derniers modes de levée sont, comme le premier, prévus par l’art. 12, loi de 1849, et quoiqu'ils y aient été insérés par erreur, nous croyons qu'ici encore, surtout depuis la loi de 1878, il faut suivre le texte officiel de la loi (Voir plus haut, n° 32).

Aucun autre mode de levée de l’état de siège ne saurait être reconnu valable. Ainsi l’état de siège ne disparaît pas de plein droit avec les circonstances qui l'ont fait proclamer; il ne disparaît même pas avec le régime politique qui l’a établi 4). A plus forte

(4) Crim. rej, 41 maï 1871, Deloche (D. P. 1.4. 830 ; J. crim., 9080, avec une intéressante dissertation de Mori),

raison l’état de siège régulièrement établi dans un département ne peut-il être levé, même dans une fraction du territoire de ce département, par l'arrêté d’un fonctionnaire investi de la qualité d’administrateur supérieur, ou par des décisions de conseils municipaux (Crim. cass. 6 fév. 4874, D. P. 74. 1. 485) (1).

35. Promulgation et publication de la déclaration de la levée de l’état de siège. — En principe, les actes de déclaration et de levée de l’état de siège doivent être promulgués et publiés dans les formes ordinaires des lois et décrets; le Conseil d’État et la Cour de cassation ont toujours maintenu leur droit de contrôler si ces actes avaient été revêtus des formes nécessaires et publiés régulièrement (2).

Toutefois, les circonstances troublées qui amènent cette suspension partielle des lois ne permettent pas toujours une rigoureuse observation des formes, et les tribunaux se sont montrés assez accommodants sur ce point. Ainsi le Conseil d’État a décidé que la publication du décret qui a prononcé l'état de siège dans un département peut résulter de la publicité effective qui lui a été donnée par la presse, les aff-

(4) On avait proposé en 1878 : 1° que l’état de siège déclaré en temps de guerre prit fn avec les hostilités (amendement Méline) : 2° que l’état de siège déclaré en cas d’insurrection cessât de plein droit au bout de trois mois, à moins d’une prorogation expresse.

(2) Recueil Lebon des Arréis du Conseil d'Elai, 1875, p. 4060, note 1,

ches, etc., alors que les circonstances (invasion ennemie, désordre des archives départementales) ne permettent pas d'établir si le décret a été porté à la connaissance du public dans la forme réglementaire: on sait que cette forme consiste dans la distribution du Bulletin des lois au chef-lieu (avis du Conseil d'État, 25 prairial an XIII).

Cette décision du Conseil d’État (24 décembre 1875, Mémorial des Vosges, — Recueil Lebon, p. 1061) n’est relative qu'au mode de publication ; elle laisse intacte la question de la promulgation. Sur ce dernier point la Cour d'Aix, en 1873, semblait admettre un système mixte : la promulgation régulière, c’està-dire l'insertion au Bulletin, lui paraissait indispensable pour un décret éfablissant l’état de siège ; au contraire, elle pouvait être remplacée par la simple notoriété quand il s’agissait d’un décret levant l’état de siège. La Cour de cassation n’a pas admis cette distinction. Pour elle (Gass. 6 fév. 1874) « l’insertion au Bulletin est un shinple mode de publication qui, usité dans la plupart des cas, peut néanmoins être valablement remplacé par un autre (1).» La Cour invoque à l'appui de cette opinion l'ord. du 27 nov. 4816, et conclut au caractère obligatoire de l’acte en question, le décret du 9 août 1870, mettant les Bouches-du-Rhône en état de siège, qui n'avait jamais été inséré au Bulletin.

(4) Cf. la dissertation de M. E. Naquer, J. crim., 9599.

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Nous n’adopterons, pour notre part, ni le système de la Cour d'Aix, ni celui de la Cour suprême. La première nous paraît avoir admis, favore libertalis, un tempérament qui manque de base juridique; la seconde a visiblement confondu la promulgation avec la publication. Autant nous sommes disposé à admettre toute publicité effective comme équivalent de la réception du Bulletin à la préfecture, autant nous croyons qu'il faut se montrer sévère pour le mode de promulgation employé : lex non obligat nisi rite promulgata. Actuellement, d’après le décret du 5n0V.1870, la promulgation des lois ou décrets résulte exclusivement de leur insertion soit au Bulletin, soit au Journal officiel; tout acte de déclaration ou de levée de l’état de siège qui n’aura pas été inséré dans l'un ou l’autre de ces recueils devra donc être considéré comme nul et non avenu (4).

(1) Il est vrai que la doctrine considère comme une erreur législative l'emploi du mot promulgation dans le décret de 4870 et dans les ordonnances antérieures ; l'insertion au Bulletin ne serait, dit-on, qu’une forme de publication, la véritable promulgation résulte de l'apposition de la signature du chef de l’Etat sur la minute de l’acte. Nous ne contestons pas que ce langage soit seul vraiment scientifique, mais ce n’est pas celui de la loi : celle-ci ne mentionne nulle part la signature manuscrite du Président; pour elle, l’acte n'existe que par son impression,