CHAPITRE IV

A5. Idée générale de l'élat de siège effectif. Sour-ces de la législation. — Quoique l'état de siège effectif, ou état de siège des places de guerre, ait précédé dans l’ordre des temps l'état de siège politique et lui ait servi de modèle, nous avons interverti cet ordre dans l'étude des deux institutions pour deux raisons principales. D'abord, l’état de siège politique présente un intérêt juridique supérieur et intéresse un plus grand nombre de citoyens; ensuite, les règles générales posées par la loi de 1849, le Code de justice militaire et la loi de 1878 sont applicables indistinctement aux deux états de siège.On voit donc que M. Dufaure s’est fort éloigné de la vérité lorsqu'il disait devant la commission de la Chambre des députés en 1878 que « l'état de siège prévu par la législation militaire n’a rien de commun, le nom excepté, avec l’état de siège politique. » En réalité, tout est commun entre ces deux institutions, excepté les formes de la déclaration et un petit nombre d'effets spéciaux à l’état de siège militaire sur lesquels nous allons concentrer notre étude.

On a reconnu depuis longtemps, et dès l'antiquité, la nécessité de confier à un chef unique la direction

de la défense d’une forteresse, et de réunir entre ses mains les pouvoirs les plus étendus, Pour suffire à la tâche écrasante qui lui incombe, pour repousser ou contenir les attaques d’un ennemi généralement supérieur en nombre, il faut que le commandant militaire soit assuré du concours absolu de la population et des autorités civiles, et qu’il puisse comprimer de la façon la plus énergique les mouvements séditieux qui viendraient à se produire; une place où règne la discorde est une place perdue. : En outre, tous kes intérêts particuliers doivent s'effacer devant l'intérêt suprême du salut de la ville ; on comprend dès lors que la liberté et la propriété des citoyens puissent subir certaines restrictions nécessaires. Ces vérités de bon sens résument tout l'esprit de la législation militaire sur l’état de siège, et l’on peut dire, d’une certaine manière, que cette institution n'a pas de date. Elle a existé, au moins en germe, dès qu’il y a eu des places assiégées. Diverses ordonnances de Louis XIV (9 déc. 1713), de Louis XV (25 juin 1750, 5 mai 1758, 10 mars 1759, 1* mars 1768) et de Louis XVI (31 déc. 1776) avaient déjà essayé de déterminer les droits et les devoirs du gouverneur d’une place assiégée, lorsque la loi des 8-10 juillet 4791 vint résumer et remplacer la législation antérieure. Elle fut à son tour modifiée et complétée par le décret du 24 déc. 1811 (art, 53, 101- 120). Ces deux textes sont les seuls auxquels renvoie la loi de 4849 (art. 5 et 10), mais depuis lors non-

seulement le Code de justice militaire de 1857 (modifié par la loi du 48 mai 1875) est venu poser des règles nouvelles sur la compétence et la procédure des conseils de guerre, mais encore le décret du 43 octobre 1863 « portant règlement sur le service dans les places de guerre et les villes de garnison », et plus récemment le décret du 23 octobre 1883 sur le même objet, ont réglementé à nouveau tout ce qui est relatif à la déclaration et aux effets de l'état de siège, ainsi qu’à la défense des places investies.

L'art. 352 du décret de 1883 est ainsi conçu :

« Sont abrogés les ordonnances, décrets et règlements antérieurs, tant sur le service dans les places de guerre et villes de garnison, que sur les honneurs militaires. Sont également abrogées toutes

& autres dispositions contraires au présent règlement. »

Cet article ne laisse évidemment rien subsister du décret du 43 oct. 1863 (dont l’art. 397 renfermait une disposition analogue). Il écarte aussi un certain nombre de règlements spéciaux émanés du ministère de la guerre, et substitue le décret de 1883, pour les - # matières dont il traite, aux dispositions correspon- | dantes des décrets de 4791 et 1814. Nous n'’irons pas

jusqu’à dire cependant que ces deux derniers textes mn. doivent être considérés comme abrogés. Quant au Es décret de 1791, la chose n’est pas douteuse, puis-

qu'il ne saurait appartenir au pouvoir réglementaire de supprimer un acte législatif; mais même le décret de 1811, qui, en sa qualité de simple décret pouvait

être abrogé par un décret, nous paraît avoir reçu de la loi de 1849 sorte de cunoensécration légale qui le protège contre une abrogation totale par cette voie; la loi de 1878 en renvoyant purement et simplement (art. 6) aux dispositions de la loi de 1849 qui maintiennent le décret de 1811, nous paraît confirmer cette opinion. Sans doute, plusieurs parties du décret de 1811 sont devenues caduques par l'effet de lois ou de décrets postérieurs, par exemple la loi du 7 juin 1848 sur les attroupements, le décret du 5 avril 1872 supprimant le cadre desofficiers de l'état-major des places; même nous reconnaissons avec le décret de 1883 que toutes les dispositions {echniques du décret impérial sur le service pendant l’état de siège, la composition des comités, etc., ont cessé d’être applicables, mais il en est autrement des articles qui règlent les rapports des autorités militaires d’une place assiégée avec les autorités civiles et la population, de ceux surtout qui apportent des entraves à la liberté, aux droits des citoyens. Ces matières ne nous paraissent pas être du ressort du pouvoir régle- . mentaire; si le décret de 1811 a pu s’en occuper, c'estqu'il a bénéficié d’une application favorable de la Constitution de l’an VIII, et surtout qu’il a été expressément approuvé par les lois de 1849 et 1878. Dès lors les dispositions dont il s’agit ont aujourd'hui une valeur quasi-légale, et lorsqu’elles se trouvent en désaccord avec les prescriptions du décret de 1883, ce sont elles, et non pas ces dernières, qui

sont obligatoires. Sous le bénéfice de ces observations, nous prendrons pour base de notre étude le décret de 1883, qui à l’avenir servira évidemment de guide aux officiers chargés de commander l’état de siège: mais nous indiquerons toujours, quand il s'agira de dispositions vraiment juridiques, les règles correspondantes de la loi de 1791 et du décret de 1811 (1).

46. Des trois états où peut se trouver une place. Condilions de la déclaration d'état de siège. — La nature des places de guerre est si particulière que même en dehors de l’état de siège il a fallu réglementer minutieusement les rapports des autorités militaires et civiles.

Dans l'état de paix, qui n’a pas besoin d'être défini (D. 1883, art. 8), une séparation rigoureuse est la règle (1b., art. 175; L. 1791, art: 6); toutefois, l’au-

(4) La nature de ce travail ne nous permet pas de nous étendre sur la partie technique de la réglementation de l'état de siège (service et police de la place); il s’agit ici de tactique et de stratégie pla= tôt que de droit. Les règles relatives aux fonctions des comités et aux Capitulations sortent également de notre sujet. Sur tous ces points il faut consulter, outre le décret du 23 oct. 1883 sur le service dans les places de guerre (art, 204-221) le décret da 26 oct. 1883 sur le service des armées en campagne (art. 272-288). Le décret de 1814 était très laconique sur le services des places proprement dit et sc contentait de renvoyer aux ordonnances anciennes (art. 57, 59); en revanche, sur la défense et la capitulation il est assez complet (art. 401-119). Sur les capitulations, on doit encore lire une circulaire de Louis XIV (6 avril 1705), la loi du 26 juillet 4791, la loi du 21 brum. an V (uit. TIT, art. 4 et 2), l'arrêté du 46 messidor an VII, le décret du 4° mai 1812, enfin le Code de justice militaire.

torité militaire obtempère aux réquisitions de l’autorité civile pour le maintien et le rétablissement de ‘l'ordre (D. 1883, art. 177; cf. toute la série d’articles 174-185; D. 1811, art. 54-90).

Dans l’éfat de guerre, quoique les deux autorités continuent à se mouvoir chacune dans la sphère de

ses fonctions, la règle de subordination est renver-.

sée : « l'autorité civile ne peut rendre aucune ordonnance de police sans s'être entendue avec le gouverneur, ni refuser de prendre les arrêtés que celui-ci juge nécessaires à la sûreté de la place » (D. 1883, art. 490; L. 41791, art. 7; D. 18114, art. 92). D’après la loi de 4791 (art. 8, 9) l'état de guerre résultait

d'une loi, ou d’un décret provisoire du roi, sou-

mis à la ratification ultérieure du Corps législatif. D'après le décret de 1811 (art, 52) cet état résultait on temps de guerre de la situation stratégique de la place, en tout temps; d’un décret impérial, de

rassemblements séditieux, ou de travaux qui ou-

vraient la place. Ce système, déjà pressenti par la loi du 140 fructidor an V (art. 1), tendait à organiser sous le nom d'état de guerre un diminutif de l’élat de siège politique. Maintenu par le décret de 1863 (art. 230), il a été abandonné par le décret de 1883 . d’après lequel (art. 190) l’état de guerre résulte simplement de la publication, dans la place, de l'ordre de mobilisation, ordonnée en vertu d’une loi ou d’un décret. Cet article abroge implicitement l'énumération du décret de 1811, car la loi de 1849 n'a consa-

cré que les dispositions de ce décret relatives à l'éfat de siège (1). |

Quant à l’éfal de siège, on a vu dans l'historique général (n° 21) que d’après la loi de 1791 (art. 41) il résultait de plein droit de l’investissement effectif de la place, et d’après le décret de 1811 (art. 53), non seulement d’un pareil investissement, d’une attaque ou d’une surprise, mais encore d’une sédition, de rassemblements non autorisés, d’un décret impérial. Aucun de ces textes n’exigeait une déclaration proprement dite de l’état de siège; les habitants pourvaient donc se trouver sous le coup de la juridiction militaire sans avoir été préalablement avertis. Ici la loi de 1849 a innové. Il va sans dire d’abord que l'état de siège peut être déclaré dans les places par l’un des modes généraux introduits par cette loi et reproduits par la loi de 1878 (loi, décret provisoire); mais elle admet encore que la déclaration puisse émaner du gouverneur de la place.

L. 1849, art. 5 : « Dans les places de guerre et postes militaires, soit de la frontière, soit de l’intérieur, la déclaration de l'état de siège peut être faite par le commandant militaire, dans les cas prévus par la loi du 40 juillet 1791 et par le décret du 24 déc. 1811.

* (4) La loi du 40 fructidor an V n’ayani jamais été abrogée, non plus que la loi de 1794, les Ghambres pourraient encore aujourd'hui, même en dehors d'un ordre général de mobilisation, déclarer un état de guerre une place forte ou même une commune de l’intérieur; elles tiennent d’ailleurs ce droit de leur pouvoir législatif, mais il est peu probable qu'elles en fassent jamais usage,

— Le commandant en rend compte immédiatement au gouvernement.

Art. 6. «.... Si le Président de la République ne croit pas devoir lever l’état de siège, il en propose sans délai le maintien à l’Assemblée nationale (aux Chambres).

L. 1878, art. 6 : « Les art. 4 et 5 de la loi du 9 août 1849 sont maintenus ainsi que les dispositions de ses autres articles non contraires à la présente loi. »

Quoique la loi de 1849 se serve des expressions : « la déclaration. peut être faite par le commandant, » il n’est pas douteux qu'elle ait fait de cette déclaration la condition indispensable de l'existence de l’état de siège. Il ne peut plus être question d’état de siège existant de plein droit, même en temps de guerre. Quelques mots échappés au conseiller d'État Boudet dans son rapport (1), le langage incorrect du décret de 1863 dont l’art. 217 reproduit purement et simplement l'énumération du décret de 1811, ne doivent pas donner le change à cet égard. Quand même toutes les circonstances mentionnées par ce décret se trouveraient réunies, l’état de siège n’existerait légalement qu’à compter du jour de la déclaration du gouverneur, et cette déclaration n’a même qu'une valeur provisoire puisqu'elle doit être immédiatement communiquée au Président de la République ; celui-ci peut la lever de sa propre initiative, mais il ne peut la maintenir qu'avec l'approbation des

(4) « En cas de guerre, l’état de siège est de droit. » (Moniteur, 1849, p. 2649, 1°) | | |

Chambres, de sorte qu’en dernière analyse la suspension du régime des lois est encore ici l’œuvre du pouvoir législatif (4).

Lors de la discussion de la loi de 4878, le maintien de l’art. 5, loi de 1849, fut l’objet d’un débat très vif. Réclamé au Sénat par le général Robert, dans l'intérêt de la sécurité militaire des places, il fut combattu par les représentants®qui craignaient que cet article ne fût une porte laissée ouverte à l’arbitraire gouvernemental et ne détruisît indirectement les conséquences libérales du projet Bardoux. Il faut dire qu’on ne se rendait pas très exactement compte de l’état de la législation. Certains sénateurs s’imaginaient que l’article 5 était applicable non seulement aux places de guerre, mais à toutes les villes de garnison. D'autre part, MM. Bardoux et Franck Chauveau disaient à la commission de la Chambre que l’article ne pouvait recevoir son application qu'en cas de guerre extérieure « etqu'il ne pouvait être question » de rassemblements « dans le rayon d'investissement que s’il y avait investissement » : deux assertions que contredit la simple lecture de l’art. 53 du décret de 1811 (2).

(4) Ici, comme pour la déclaration d’état de siège par le Président, le dissentiment entre les Chambres vaut levée (loi de 1849, art. 6; loi de 4878, art. 5, analogie). Quant à la nature des effets de l’état de siège non ratifié "par les Chambres, nous adoptons le même système que pour l’état de siège politique (suprà, n° 31).

(2) Il eût été d'ailleurs puéril de faire des rassemblements en cas d'investissement un motif spécial de déclaration d'état de siège puisque l'investissement suffisait par lui-même!

Finalement, ces déclarations rassurantes et surtout la découverte que Paris n’était ni une place de guerre, ni, comme le croyait M. Gatineau, un poste militaire, triomphèrent des scrupules de la Chambre, et l’art.5, L.1849, fut maintenu. Il fut maintenu intégralement, car on ne saurait le considérer comme restreint par l'art. 47, L. 1878, qui n'autorise l’état de siège qu'en cas de guerre étrangère ou d’insurrection à main armée; cette disposition, spéciale à l’état de siège politique, n’est applicable ni aux colonies (sauf l'Algérie), ni aux places de guerre (L. 1878, art. 6; art. 4, arg. à contrario). La Chambre écarta expressément l’amendementde MM. Denfert-Rochereau et Margaine qui ne permettait aux gouverneurs de déclarer l’état de siège que dans le cas où le Président de la République le pourrait lui-même, el l'amendement de M. Gatineau qui ne le permettait qu’au cas de « guerre ouverte. »

Depuis lors, le décret du 23 août 1883, sans rien innover, est venu dissiper les incertitudes qui pouvaient naître de la combinaison des textes de 1841, 1849, 1863 et 1878.

D. 14883, art. 201 : « L'état de siège d’une place de guerre ou d’un poste militaire est déclaré par une loi ou par un décret dans les circonstances prévues et sous les conditions édictées par la Joi du 3 avril 4878. |

« Dans les places de gucrre et postes militaires, la déclaration de l’état de siège peut être faite par le commandant militaire, conformément à la loi du 40 juillet 1791 et au décret du 24 décembre 1811, dans les cas suivants :

« 1° L'investissement de la place ou d’un poste par des troupes ennemies qui interceptent les communications du dehors en dedans et du dedans en dehors (4);

« 2° Attaque de vive force ou par surprise ;

« 3° Sédition intérieure de nature à compromettre la sûreté de la place ;

« 4° Enfin lorsque des rassemblements armés se sont formés dans un rayon de 40 kilomètres sans l’autorisation des magistrats (2).

« Le ministre de la guerre est immédiatement informé. »

Les conditions énumérées par notre article sont restrictives. Si un gouverneur de place outrepassaïit ses droits, si par exemple il proclamait l'état de siège à la suite d'une simple fermentation des esprits

(4) Le décret de 1863 (art. 247) et les textes antérieurs (1791, 4811) fixaient le rayon d'investissement à la distance de 3500 mètres (1800 toises) des crètes du chemin couvert. Cette limitation a dû disparaître en raison des progrès de la fabrication des bouches à feu, qui ont presque triplé. l’étendue de la zône dangereuse. L’arme-

ment normal des places est actuellement le canon de 155 2/2 long,

dont la portée maxima est de 9400 mètres. Le canon de 24 cent. de marine, modèle 1876, porte à 40,500 mètres; le canon de 27 cent. (modèle 1870), à 11,200 mètres.

(2) Ces rassemblements, a dit M. Francx-CHAUVEAU, ne doivent pas être confondus avec les simples attroupements visés par d’autres textes (G. Pén. art. 109, 243; loi des 7-9 juin 1848; décret du 26 fév. 1852). Mais déjà la loi du 7 juin 1848 distingue les simples attroupements et les attroupements armés : « L’attroupement est armé, dit l’art. 2 : {0 quand plusieurs des individus qui la composent sont porteurs d'armes apparentes ou cachées; 2° lorsqu'un seul de ces individus, porteur d’armes apparentes, n’est pas immédiatement expulsé de l’attroupement par ceux-là mêmes qui en font partie. » L’attroupement armé est évidemment identique au rassemblement armé et la loi du 7 juin 4848 (art. 4) emploie indifféremment Jes deux expressions.

ou pour favoriser un coup d'État, non seulement «il assumerait la plus grave responsabilité » (1) et s'exposerait à des peines disciplinaires, mais encore il ferait un acte illégal dont les intéressés pourraient immédiatement demander l'annulation pour excès de pouvoirs au Conseil d’État (L. 24 mai 1872). Les individus lésés dans leur personne ou dans leurs biens par l'effet de mesures consécutives à cette déclaration illégale pourraient réclamer des dommages-inltérêts. Les juges civils ou militaires qui se feraient les complices de l’usurpation du chef de la garnison se rendraient coupables d'une véritable forfaiture entraînant la peine de la dégradation civique(C. Pén., art. 127, 1°). Bien entendu, les tribunaux et le Conseil d'Etat doivent se borner à examiner si l'un des quatre faits matériels énumérés par le décret existait réellement; ils n’ont pas à en apprécier la gravité. En outre, dès que la déclaration a été approuvée par le Président et par les Chambres, leur droit de contrôle disparaît complétement; nous croyons même que l'approbation opère rétroactivement.

Les textes ne donnent aucun détail sur les formes dont doit être revêtue la déclaration d'état de siège par le gouverneur, ni sur le mode de sa publication. En pratique elle est parfois publiée par voie d’affiches,

(1) M. Fnancx-Cnauveau, Rapp. suppl, 4e avril 4818. Mais l'honorable rapporteur est dans l'erreur quand il fait naître cette responsabilité au cas où le gouverneur déclarerait l’état de siège « sans que la guerre eût éclaté, sans que la défense l'exigeât. »

proclamée à son de trompettes et insérée dans les journaux; l'original est déposé aux archives de la place. En l’absenee de toute disposition expresse de la loi de 1878, nous ne pensons pas que la déclaration doive nécessairement indiquer la durée de l’état de siège ni l'étendue du territoire auquel il s'applique. La première indication serait le plus souvent impossible, puisque le gouverneur ne peut prévoir la longueur du siège; la seconde est rendue superflue par cette disposition du décret de 1883 (art. 203, 3° al.) : « Le gouverneur exerce son action, quand la place est bloquése ou investie, jusqu'aux limites adoptées pour la zone de surveillance (10,000 mètres à partir des ouvrages les plus avancés, décret du 3 mars 1874) (4). » Il est vrai que notre article ajoute : « ou jusqu’à celles que la déclaration de l’état de siège a déterminées. » Mais cette disposition, copiée sur le décret de 1863, est maladroitement empruntée au décret de 4811, art, 102, qui n’admet une fixation arbitraire de l'étendue de l'état de siège que lorsque celui-ci résulte d’un décret impérial (2). En substituant le mot déclaration à celui de décret, les rédacteurs des

. (1) Le décret de 1863, art. 249, disait : « jusqu'aux limites dn rayon d'investissement. » Il fallait entendre par là, d’après la loi de 1791, une zône de 3,500 mètres.

(2) Décret de 1844, art. 102 : « Le gouverneur ou commandant exerce cette autorité ou Îa fait exercer en son nom et sous sa surveillance dans les limites que le décret détermine; et, si la place est bloquée, dans le rayon de l’investissement. »

décrets de 1863 et 1883 ont altribué au gouverneur de la place un pouvoir d'appréciation très exorbitant et d'un légalité douteuse ; il fera bien de n'en user que pour restreindre les limites de l'état de siège, et non pour les étendre.

Dans les places de guerre qui sont en même temps ports militaires, le droit de déclarer l’état dè siège, dans les circonstances indiquées plus haut, appartient non pas au commandant d'armes du temps de paix, mais au vice-amiral, commandant en chef, préfet maritime (décret de 1883, art. 246), Il en informe immédiatement les ministres de la guerre et de la marine, ainsi que le commandant de la région territoriale, et prend désormais tous les pouvoirs.

ÆA'7. À quelles localités s'annlique l'élat de siège effectif. Situation légale de Paris. — L'état de siège effectif n’est applicable, dit la loi de 1849, « qu'aux places de guerre et postes militaires, soit de la frontière, soit de l’intérieur (4). »

Lelangage usuel prend les mots place de guerre, poste militaire, dans un sens large, où ils désignent tout point fortifié du territoire; mais nous sommes ici dans une matière d'exception, où tont est de droit strict. Nous devons donc entendre ces expressions dans leur sens légal. Or il n’y a légalement de places de guerre que les places qui ont été

(1) M. Bannoux a dit au Sénat (48 mars 1878) que l’art. 5 ne s’applique « ni aux villes de garaison, ni aux places de l'intérieur » C’est un simple Japsus, |

officiellement classées sous cette dénomination par une autorité compétente; le poste militaire n'est qu’une place de guerre de moindre importance, mais également classée, un point fortifié qui ne parait pas susceptible de soutenir un siège régulier (1).

Le classement d’une localité parmi les places ou postes importe non seulement au point de vue de l’état de siège, mais encore à celui de l’application des règles sur les servitudes militaires. Le droit d'opérer ce classement appartint- d’abord au pouvoir législatif (L. 10 juillet 4791, art. 4), puis au pouvoir exécutif (Const. an VIII; Charte, art. 14; L. 17 juillet 1819, art. 1). Il a fait définitivement retour aux Chambres par la loi du 10 juillet 1851, art. 17, et bien que, sous le régime impérial, on l’ait cru de nouveau attribué au prince (à cause de l’article 6, Const. 1852 et de l’art. 4, S.-C. 25 déc. 1852), nous estimons que cette interprétation n’a jamais été exacte et que le décret du 10 août 1853, art. 2 et 3, qui se l’approprie, est illégal sur ce point. Quoi qu'il en soit, et bien que-le Président de la République soit aujourd'hui, comme l’empereur, chef de l’armée (L. 25 fév. 1875, art. 3), on déeide généralement que la chute du régime impérial a remis en vigueur

(4) Les anciens tableaux (40 juill. 4794, 4°r août 4824, 40 juill. 4851) divisaient les places et postes en trois classes suivant leur importance ; le tableau du 10 août 1853 rejette cette division, et n’admet que deux séries, dont la première comprend les anciennes classes Î et IT des places fortes, et la deuxième la classe III et tous les postes.

la ‘loi de 1854 et qu’une loi est nécessaire pour classer ou déclasser une place de guerre (1). Il a été rendu plusieurs lois de ce genre depuis 14871; il faut les combiner avec le tableau annexé au décret du 10 août 1853 et les actes postérieurs, du temps de l'empire, pour avoir la liste exacte des places actuellement classées. Comme l’acte de classement n’est pas toujours d’une clarté parfaite, des contestations peuvent s'élever sur l’étendue exacte du territoire qu'il vise. Sous le régime de la Charte et de la Const. de 1852, on décidait que ces contestations étaient de la compétence exclusive de l’autorité administrative; si le litige à propos duquel elles se produisaient était porté devant l'autorité judiciaire, celle-ci devait surseoir jusqu’à ce que le Conseil d'Etat eût donné l'interprétation de l'acte de classement (Metz, 5 juil. 1835, Delavie, Dalloz, Rép. v° Place de guerre, n° 419, note). Aujourd’hui que l'acte de classement émane du législateur, nous pensons que les tribunaux ordinaires peuvent à la fois en constater l’existence et en déterminer l'étendue.

En se conformant à ces règles, on appréciera sans peine la légalité d’un certain nombre de déclarations d'état de siège qui ont soulevé des: contestations. Par exemple, le général Espivent, commandant la 9 division militaire en 1874, n'avait pas le droit d'ériger son quartier général d’Aubagne en poste

(4) En ce sens Ducroca, Droit administratif (5° éd.), n° 368.