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par complots, par émeutes, par guerres civiles. Plus d’une fois le gouvernement, c’est-à-dire le Sénat, se trouva placé dans cette situation critique où l’ordre

matériel n’est plus assuré, quoique la sédition n'ait

pas encore éclaté ouvertement, où un jour, une heure d’hésitation ou de faiblesse peut compromettre à jamais le salut de l’État. Était-il suffisamment armé par les lois ordinaires pour faire face à des situations pareilles ? 11 faut avouer que non. a Des deux objets qu’une législation bien faite doit constamment avoir en vue, parce qu'ils sont également

indispensables à la société civile, — Ia liberté et l’or-

dre, — la législation d'alors n’assurait que le premier. (rétait la dictature qui, dans l’ancienne constitution, était chargée de pourvoir au second, maisla dictature, condamnée par les mœurs, énervée par les lois, était devenue une arme émoussée ; pour luirendre sa force, il aurait fallu reprendre en sensinverse tout un travail législatif: le peuple ne l'aurait pas voulu, le Sénat ne l'aurait pas pu. Ÿ eût-on réussi, quelle apparence, dans Ja décadence de l'esprit civique que tout révélait, de remettre pour six mois le pouvoir absolu entre les mains d’un homme, quiaurait été tenté de s’yéterniser ? La ra- <e des Gincinnatus et des Fabius était éteinte, et si Sylla abdiqua au bout de deux ans, ce fut par lassitude (1).

(4) Ces raisons répondent péremptoirement à la question posée par Appien (Guerres civiles, I, 16) et après lui par J.-J. Rousseau (Contrat social, IV, 6) « Pourquoi ne notma-t-on pas de dictateur contre les Gracques et Catilina ? » |

D'autre part, les pouvoirs des magistrats ordinaires étaient manifestement insuffisants pour réprimer une sédition naissante. L'emploi de la force armée dans l’enceinte du pomærium leur est interdit; ils ne peuvent compter que sur leurs licteurs et sur les citoyens de bonne volonté. Sous prétexte que la rue est à tout le monde, ils ne peuvent même pas, avant la loi Julia municipalis, assurer la libre circulation dans la ville (4); sous prétexte que le domicile privé est sacré, ils ne peuvent arracher aucun citoyen de chez lui (2). Bien plus, les gens de qualité ont le privilège de pouvoir se constituer prisonniers chez des particuliers distingués et d'échapper par là à toute prison préventive (3). Si l’on ajoute à toutes ces entraves coutumières celles qui naissent de l’inlercessio tribunitienne, si facile à acheter, des lois de provocatione « véritables lois d’habeas corpus (4), » enfin d’une organisation défectueuse de la police et des prisons, on reconnaîtra que la sédition aurait eu le temps de se constituer, de s'emparer des édifices publics et de mettre le feu aux quatre coins de Rome, avant que des magistrats, vraiment respectueux de

(4) Loi Julia, c. 1417 (Bauns, Fontes, p. 98-99),

(2) Ps. Cicéron, De domo, 41 $ 109 : Hoc (domus) perfugium est ita sanctum omnibus ut inde abripi neminem fas sit. Cf. /n Vatinium, 9 8 22.

(3) C’est le droit de libera custodia dont il est plusieurs fois question dans la,4re Catilinaire.

(1) Lasouzaye, L’Elat el ses limites, p. 108.

la légalité, eussent seulement pu arrêter un seul de ses chefs.

Si la dictature est impossible, et si le consulat est impuissant, que fera le Sénat? Assistera-t-il muet et désarmé au triomphe de l'émeute ? Sacrifiera-t-il sa cause, qu'il identifie avec celle de la république, à un scrupule de légalité? L’aristocratie ne le pensa pas. Ne pouvant ou ne voulant recourir à la dictature, elle imagina de transformer, dans ces moments de crise, les consuls et les autres magistrats dévoués à ses intérêts en dictateurs momentanés, qui avaient tout de l’ancien magisler populi, hormis le nom. Comme les consuls tenaient ce pouvoir extraordinaire uniquement du Sénat, et ne pouvaient compter que sur lui pour se justifier d'en avoir usé, cette combinaison avait l'avantage de ne pas exiger du Sénat une abdication, même passagère ; il conservait la direction suprême de la résistance, et c'était lui en réalité qui s’érigeait en dictateur.

Voilà, en deux mots, la théorie du sénatusconsulte ullimum. Pour avoir une idée nette de la pratique de cette institution, nous devons la voir fonctionner d'une manière concrète, dans des circonstances historiques déterminées. Nous choisirons pour exemple l'épisode de Catilina qui nous est mieux connu que les autres, grâce aux témoignages contemporains de Cicéron et de Salluste.

410. Exemple tiré de la conjuration de Catilina. — La conjuration de Catilina, qui couvait sous la

cendre depuis trois ans, arriva à l’état aigu au mois d'octobre 691 (63 av. J.-C.), à la veille des élections consulaires auxquelles Catilina se présentait pour la troisième fois. Jusqu'à ce moment, le consul Cicéron, qui tenait tous les fils du complot et savait sa vie menacée, ne recourut à aucune mesure de rigueur et ne réclama même pas le concours du Sénat. Il se contenta de s'entourer d’une garde privée, choisie parmi les jeunes chevaliers, et les municipaux de Réate, ses clients.

Le 20 octobre, jour fixé pour les comices, qu'on avait retardés à dessin, le consul se décide à faire son rapport au Sénat. Celui-ci ajourne encore une fois les élections (1), et le lendemain rend le fameux décret : Dent operam consules ne quid respublica detrimenti capiat (2). C’est sous cette formule bénigne que se déguisait le sénatus-consulte ulfimum, la proclamation de la dictature consulaire.

Pendant huit jours, les consuls, soit crainte, soit scrupule, ne font aucun usage” de leurs pouvoirs extraordinaires. Catilina en profite pour remplir le champ de Mars de ses sicaires le jour de l'élection (28 octobre) : il n’en est pas moins battu. Immédiatement après, un jeune noble, L. Æmilius Paulus,

(1) Sur ce droit d’ajournement, voir Lancer, II, 530.

(2) Salluste, Catilina, 29 ; Cicéron, Â'e Catilinaire, 2; Asconius, in Pisonem, 2 (Orelli, p. 6). Plutarque et Dion placent à tort ce décret après les comices ; la chronologie de Dion fourmille d’erreurs dans tout ce récit, .

porte contre lui une accusation criminelle fondée sur la loi Plautia de vi et armatis hominibus (1). Puis on apprend que, le 27 octobre, Manlius, complice de Catilina, a levé l’étendard de la révolte à Fésules, en Étrurie. C'est seulement à cette nouvelle que le Sénat décrète le éumulle (2) et prend quelques mesures d'ordre militaire : les commandements en Italie sont répartis entre les généraux disponibles, les préteurs reçoivent l’ordre de lever des troupes pro lempore alque periculo, les magistrats inférieurs de sillonner la ville de patrouilles pour prévenir les incendies; on éloigne les individus dangegereux (les bandes de gladiateurs); on saisit les dépôts d'armes chez les particuliers ; on promet des récompenses à ceux qui dénonceront les menées des conspirateurs (3).

(1) Cette loi, due au tribun Plautius, est probablement identique à la Lex Catuli mentionnée par Cicéron, pro Cæcina, 29.

(2) Salluste ne mentionne pas le decretum tumullus, mais seulement les mesures accessoires qui en: découlent. Dion Cassius place à tort ce décret avant le S.-C. ultimum (XXXVII, 31). Il résulte on effet d’un texte de Cicéron (Philippiques, V, 12) que l’usage était de voter le sénatusconsulte avant de décréter le tumulte ; c’est la marche qui fut suivie en 43, dans le conflit entre le Sénat et Marc Antoine : le S.-C. fut voté le 4 janvier (Momwusex, Res gestæ divi Augusti, p. 6), le decretum tumultus n'intervint qu'après le départ du consul Hirtius pour l’armée (Cicéron, Philippiques, VIIL, 4). Ici encore Dion a brouillé l’ordre des évènements (XLVI, 29 et 31). Quant à l'expression de Cicéron à propos de l'affaire de Catilina : « sine ullo tumullu » (2° Catilinaire, 12), elle ne doit pas être prise à la lettre.

(3) Salluste, Catilina, 30,

Le7 novembre, Catilina est accueikli au Sénat par la foudroyante harangue de Cicéron connue sousle nom de première Catilinaire (1). Dans ce discours, le consul l’invitait à plusieurs reprises à quitter Rome; Catilina, feignant de prendre à la lettre cet ordre d’exil, s’éloigna pendant la nuit, en annonçant qu'il partait pour Marseille : en réalité il alla rejoindre l’armée de Manlius en Etrurie, et, dès son arrivée au camp des rebelles, revêtit les insignes du consulat. Le Sénat répondit à ce défi en déclarant Catilina et Manlius ennemis publics (hosles reipublicæ), ce qui équivalait à la proclamation de la guerre civile. Un recrutement extraordinaire (delectus) est ordonné à Rome, Cicéron est chargé de la garde de la ville, son collègue G. Antonius de la conduite des opérations militaires; amnistie est promise à tous les insurgés qui déposeront les armes, excepté les individus coupables de crimes capitaux.

. Catilina avait laissé à Rome des complices que “chacun désignait du doigt, mais que le gouvernement n'osait pas arrêter, faute de pièces de conviction. La saisie de leur correspondance avec les ambassadeurs Allobroges (3 décembre) fournit enfin à Cicéron la preuve désirée. Les coupables, mandés chez le consul, furent arrêtés et menés devant le Sénat ; il décida après une courte enquête qu'ils avaient agi

(1) Gette date a été déterminée par Drumann, Hisioire romaine, V, 456. |

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— Hi —

contra rempublicam (4), que leur arrestation devait être maintenue. En leur qualité de personnages nobles, ils ne furent pas détenus à la prison commune (carcer), maïs chez des magistrats et des sénateurs de distinction. L'un d'eux, le préteur Lentulus, ne put même être interné qu'après qu ‘on lui eut arraché sa démission.

Restait à statuer sur le sort définitif des conjurés, décision d'autant plus urgente qu'on pouvait craindre que leurs esclaves ne s’armassent pour les délivrer. La délibération eut lieu le 5 décembre. Trois opinions étaient en présence : Tibérius Néron proposait l’ajournement jusqu'à la fin des hostilités, César la prison perpétuelle et la confiscation, Caton la mort. L'opinion de Caton, soutenue avec quelque hésitation par Cicéron, triompha ; le soir même le consul fit descendre les condamnés dans le cachot appelé Tullianum, où les licteurs des {resviri capilales les étranglèrent.

Ces exécutions étouffèrent la sédition dans Rome; la bataille de Pistoie la termina en Italie. Catilina, Manlius et la plupart de leurs soldats y périrent. Nous sommes mal renseignés sur la répression légale qui suivit; la disparition des principaux chefs du mouvement lui enlevait tout intérêt. On sait seulement que quelques personnages de second ordre fu-

(4) D'après les lois Cornéliennes (Cicéron, Zn Pisonem, 21), le seul fait de traiter avec une nation étrangère sans l'autorisation du Sénat était constitatif du crime de lèse-majesté. :

rent condamnés à l'exil et à l'amende, probablement par un jury ordinaire (quæstio perpetua), et qu’un certain nombre de suspects furent mis aux fers (4). * 11. Analyse des mesures de salut public décrétées par le Sénat. 4° Forme et caractère du sénatusconsulle uLrimum. — Envisagé au point de vue juridique et légal, le drame politique qui se termine par le supplice des Catilinaires se compose de trois actes : 1°le sénatusconsulte ullimum ou décret qui investit les consuls de pouvoirs extraordinaires ; — 2 le decretum tumullus et les autres mesures qui organisent la défense militaire ; — 3° les décrets désignant nommément ceux qui sont ennemis publles ou ont agi contre l'État, et statuant sur leur sort. Je vais examiner successivement chacun de ces trois actes pour en déterminer d’abord la portée pratique ; j'examinerai ensuite leur valeur légale,

4° Sénatusconsulle uLrImuM. — L'expression de sénatusconsulte ullimum n'a pas été employée par les auteurs dans un sens technique, mais elle est d’une bonne latinité et d’un usage commode (2) ; je m'en servirai donc à l'exemple de la plupart des commentateurs.

La formule officielle du décret n’était pas toujours la même; on trouve tantôt les mots : ué consul

(1) Salluste, Catilina, 42 ; Cicéron, Pro Sulla, 2, 6. * (2) On trouve chez Tite-Live l'expression forma senatusconsulli ullimæ necessilalis (IT, 4, 9) et chez César : extremum aique ultimum senatusconsullum (Guerre cévile, 1, 5),

rempublicam defendat (1); tantôt operam deni consules ul imperium populi Romani majestasque conservelur (2) ; tantôt videant consules ne quid delrimenti respublica capiat (3). Cette dernière formule, qui a prévalu dans l'usage classique, parait être la plus récente en date; les historiens l'ont quelquefois substituée, ce semble, aux termes authentiques employés dans les cas les plus anciens (4).

Ce qu'il faut remarquer dans ces diverses variantes, ce sont les différences dans la désignation des magistrats investis du pouvoir extraordinaire. Tantôt un seul des deux consuls est mentionné : c'est alors suivant la remarque de Plutarque, un véritable dictateur, sauf le titre (5), tantôt les deux consuls sont associés dans la formule, et on leur adjoint

(41) Cicéron, Philippiques, VIII, 4. Ce que Plutarque rend par la périphrase : « saüver la ville comme il pourrait, et détruire les tyrans ». (Caïus Gracchus, 14).

(2) Cicéron, Pro Rabirio, 1, 8 20.

(3) Le premier exemple authentique de l'emploi de cette formule

est de l’an 83 av. J.-C. Cf. Julius Exuperantius dans le Salluste de Gerlach, III, 398.

(4) Par exemple dans le récit de l’affaire de G. Gracchus (Cicéron, 47° Catilinaire, ®) et dans celui de la mort d’Appuleius et de Glaucia (De viris tllustribus, 13). Les expressions rempublicam consulibus commendare, defendendam dare, dont les auteurs anciens se servent quelquefois par abréviation, se réfèrent évidemment aussi au S. C. ullimum. Nissen (Justilium, p. 92) a vu à tort dans ces formules un décret sui generis. Cf, Wiccems, Sénat romain, II, 952, note 1.

(5) Plutarque, C. Gracchus, 14,

même les autres magistrats ayant le jus referendi (préteurs, tribuns de la plèbe), ou du moins ceux de ces magistrats qu'ils jugeront à propos d'employer (1). Lorsque les magistratures supérieures sont vacantes, par suite d’un retard dans la convocation des comices, le Sénat s’adresse à l’inlerroi, aux tribuns, aux proconsuls et aux propréteurs qui se trouvent avec ou sans armée aux portes de la ville (2). Déjà, pendant la deuxième guerre punique, lorsque Annibal vint camper aux portes de la ville (244 av. J.-C.) le Sénat avait attribué simultanément J'imperium militaire à tous les anciens dictateurs, censeurs et consuls présents à Rome (3).

Si la formule du sénatusconsulte ulftimum est très variable, ses conséquences le sont encore davantage. Tout dépend ici des circonstances et des hommes. Tantôt un consul à la conscience délicate, comme Mucius Scévola, refusera de faire aucun usage des pouvoirs extraordinaires qui lui sont conférés et dont la légalité lui paraît douteuse; il faudra qu'un simple particulier, se substituant au consul de l’aveu du Sénat, se mette à la tête des ” «gens de bien», des optimales, prononce l'appel sacramentel, la vox ullima : « Qui rempublicam salvam esse vull me sequatur », et massacre les

(4) Cicéron, pro Rabirio, 7, 8 20.

(2) Salluste, Philippique, 22; Fragments, IL, 84 (Gerlach); César, Guerre civile, I, 5,

(3) Tite-Live, XXVI, 8-10,

factieux à coup de pierres et de bâtons. Tantôt un consul déterminé, un Opimius, prendra lui-même la direction de cette émeute légale, sauf à obtenir après coup un vote d'indemnité. Le plus souvent, enfin, les magistrats, tout en se croyant théoriquement investis par le sénatusconsulte du droit de vie et de mort, n'oseront pas en user d'eux-mêmes ; ils ne marcheront, ils n’agiront qu'appuyés sur le Sénat, s'en référant à lui dans chaque circonstance difficile, lui laissant l'initiative et la responsabilité morale de toutes les décisions importantes. Ainsi procédèrent Cicéron (1) en 63, Hirtius et Pansa en 43.

On le voit, à la question : « Quels sont les effets du sénatusconsulte ulfimum ? » ilest impossible de donner une réponse précise. Ce sénatusconsulte n’est par lui-même qu'un appel solennel à la fermeté, à la vigilance et au patriotisme des consuls. « La patrie est en danger ; à vous de la sauver, » voilà le langage que tient le Sénat aux magistrats. Quant aux moyens, sans doute ils sont libres d'employer ceux que bon leur semble, sauf à en supporter les conséquences; mais d'ordinaire ils préférent, et l’on ne peut leur en faire un reproche, se couvrir jusqu’au bout de l’autorité de l'assemblée dirigeante, et solliciter d'elle les décrets supplémentaires qui dé-

(1) Cicéron était ou se prétendait convaincu que Je S.-C. ultimum l'armait du droit de vie et de mort, du jus gladii. Cela résulte de nombreux passages de la 4r° Catilinaire (1, 2; 2, 4: 4,9; 5,12; 41, 27 etc.).

terminent en quelque sorte le contenu du sénatusconsulte. Ce sont ces décrets qu’il nous reste à étudier (4).

12.2 Mesures de défense militaire. Le DECRE- TUM TUMULTUS. — Parmi les mesures d'ordre purement militaire auxquelles le Sénat a recours dans les crises aiguës, la plus importante est le decretum tumullus. Le tumullus est à Rome une institution, ou si l'on aime mieux, une coutume très ancienne, dont l’origine remonte à l’époque lointaine où les incursions des Gaulois et les attaques des peuples italiens menaçaient l’existence même de la République (2). À la nouvelle d’un péril de ce genre, le Sénat preclamait qu'il y avait tumulte, et ordonnait à tous les citoyens, les consulaires exceptés, de quitter la

(4) Un texte de Salluste (Catilina, 29) semble donner une définition complète des effets du S.-C. ultimum : « Ea poleslas per senatum, more romano, magistralui maxima permillilur : exercilum parare, bellum gerere, coercere omnibus modis socios alque cives, domi militiæque imperium alque judicium summum habere ; aliter, sine populi jussu, nulli earum rerum consuli fas est. » Maïs ce texte, dont l’authenticité a d’ailleurs été contestée parce que le parti des populares auquel Sallusto appartenait n’a jamais admis la légalité du S.-C. ultimum (Wizcemus, Sénat romain, IT, 252, note 6) n’est après tout qu’une énumération banale et incohérente des mesures qui suivaient d'ordinaire le vote du S.-C. et dont la plupart faisaient l’objet de décisions spéciales. Cette énumération n’a même pas le mérite d’être exacte ; ainsi la réunion d’une armée (exercitum parare), les punitions disciplinaires infligées aux alliés (coercere socios), n’ont jamais, dans aucun tomps, exigé le jussus populi.

(2) Bellum italicum vel gallicum in quibus periculi vicinilale erat timor mullus. Servius, sur l’Enéide, VIII, 1. L’étymologie indiquée par Servius est de pure fantaisie ; tumulus vient de {umeo.

ioge, habit de paix, pour revêtir le sagum, ou casaque militaire. Cette décision, qui s'appelait decreitum tumullus ou senatus auctorilas sagaria, coïncidait généralement avec la nomination d’un dictateur (1). L'effet principal du decretum tumultus était de modifier les règles ordinaires du recrutement militaire. On sait qu’au bon temps de la république Rome n'avait pas d'armée permanente. Tous les citoyens valides étaient astreints au service militaire de 17 à 46 ans. Chaque année, à la séance qui suivait l’entrée en charge des consuls, le Sénat fixait le chiffre du contingent; puis, à la date marquée par un édit des consuls, on procédait au Capitole à l’appel solennel des citoyens inscrits sur les listes de recrutement. Si les volontaires ne se présentaient pas en assez grand nombre, les consuls choisissaient euxmêmes les hommes les plus propres au service et les portaient sur le rôle de la conséription; cette opération s'appelait delectus, et des peines sévères atteignaient le citoyen qui manquait à l’appel de son nom. | Des causes d’exemptions assez nombreuses avaient été admises par l’usage. Les unes constituaient un droit et s’appelaient vacationes; elles avaient été établies en faveur de certains employés publics. Les

(t) Sisenna, apud Nonius Marcellus, v° Sagum. Il est souvent question de la prise des saga (saga sumere) chez les auteurs : Tite- Live, Epit. 79, 13, 108; Cicéron, Philippiques, V, 12: XIV, 1; Velleius Paterculus, II, 46; Dion Cassius, XLVI, 39 ; Orose, V, 18.

autres étaient admises à titre gracieux et portaient le nom de beneficia. Tels étaient le grand nombre d'années de service, les campagnes, les blessures, la qualité d’habitant d’une colonie maritime, etc. Enfin les tribuns de la plèbe qui assistaient à l’opération du delectus pouvaient, sans alléguer aucun motif, couvrir de leur protection les hommes qui ne répondaient pas à l’appel (qui militiam detreclabant), ou qu'ils voulaient, par faveur, soustraire à leurs obligations militaires.

L'intervention officieuse des tribuns disparaissait ou aurait dû disparaître en cas de fumullus, puisque le recrutement était alors dirigé par un dictateur. Les causes légales d’exemption n'étaient pas davantage respectées. D’ordinaire on ne procédait même pas à un delectus régulier, qui eût demandé {rop de temps. Le dictateur montait au Capitole, y déployait deux enseignes, l’une rouge pour rallier les fantassins, l'autre bleue pour les cavaliers, et prononçait l’appel sacramentel : Qui rempublicam salvam esse vull me sequalur. Ceux qui se rendaient à cet appel se liaient aussitôt par le serment militaire, sans que l’on s’inquiétât de savoir s’ils remplissaient ou non les conditions légales d’âge et de cens. Il en allait de même en pays latin et allié; des commissaires extraordinaires parcouraient les campagnes et les villes et enrôlaient, sans autre formalité que le serment, tous les ingénus aptes au service; il semble qu'on ne regardait pas, en pareil

cas, aux traités qui fixaient le nombre d'’auxiliaires que chaque peuple allié devait fournir à la république. Ce recrutement sommaire à Rome et en Italie s’appelait conjuratio, et les soldats ainsi enrôlés étaient dits milites tumulluarii ou subilarii (1). Ils ne servaient que pendant la durée du tumulte.

Le tumultus survécut à la désuétude de la dictature et aux grandes guerres qui donnèrent à Rome l'empire du monde. Les lois organiques des colonies le mentionnent (2) et nous savons qu'on y recourut pendant la guerre sociale. A la suite de cette guerre et de la conquête du droit de cité par les Italiens, l’ancien delectus fut remplacé par une opération appelée conquisiho qui se faisait dans les différents districts par le moyen de délégués (conquisitores); on ne sait pas au juste comment l’on procédait en cas de tumulte, mais le principe était toujours la levée en masse.

Comme on avait fait fréquemment usage du {umultus à l’occasion de troubles intestins ou d’incursions qui n'avaient pas le caractère d’une guerre véritable, on en arriva à considérer le decretum tumultus comme une mesure moins grave que la déclaration

(1) Tite-Live, 1, 37 ; 11, 26 : IH, 4: XXII, 6. Voir surtout le brillant et fidèle tableau de Virgile, £néide, VIII, 4 suiv. Servius appelle evocalio le recrutement extraordinaire par commissaires ; mais il ne distingue pas bien cette opération de la conjuratio (II, 157; VII, 614).

(2) Lex Coloniæ Genetivæ, c. 62 (Bauns, Fontes, p. 111).

de guerre. Pendant le conflit entre Antoine et le Sénat, alors que Cicéron réclamait hautement une déclaration de guerre formelle contre Antoine, des sénateurs plus timorés se bornaïent à proposer un décret de tumulte. Cicéron se moque de leur subtilité et soutient que là où il y a éumultus, il y a forcément bellum (1); mais s’il était dans la vérité logique, ses adversaires étaient dans la vérité légale : car l’usage permettait bien au Sénat de décréter le tumulte, mais la guerre ne pouvait être déclarée que par le peuple. |

L'état de tumulte était probablement levé par le Sénat dans les mêmes formes qui avaient entouré sa proclamation. La reprise de la toge (saga ponere) marquait officiellement la fin de la crise (2).

13. Le jusririum. — (Concurremment avec le tumullus nous voyons fonctionner dans l’ancienne Rome une autre institution qui tend au même but, le justitium. Comme l'indique l’étymologie du mot (3), le justiiium est la suspension du droit, ou, plus exactement, des procédures légales. Cette suspension était autrefois prononcée par le dictateur ; d’où l'expression technique edicere ou'indicere justitium. Remarquons que l’édit du dictateur n'avait

(4) Cicéron, Philippiques, VIII, 4.

(2) Tite-Live, Epitome 13.

(3) Justitium vient de jus, slare, (et non pas de jus, lacere, comme le veut le scholiaste de Lucain, IE, 18) comme soistitium de sol, slare.

— Dé —

pas besoin d’être ratifié par le Sénat, et ne survenait pas nécessairement toutes les fois qu'il y avait tumulte (4). | |

Le justitium se traduit pratiquement par l'inaction forcée de tous les magistrats chargés de rendre la justice, et par l'interruption des transactions pri- vées si nombreuses qui exigeaient à Rome l’intervention gracieuse des magistrats. Le terme grec dspala exprime parfaitement ce résultat, L'interruption du cours de la justica avait un double but : elle donnait aux magistrats les loisirs nécessaires pour préparer, de concert avec le dictateur, l'organisation de la défense nationale; elle arrachait de force les citoyens à leurs occupations civiles et leur permettait de se consacrer tout entiers à leurs devoirs militaires. Probablement aussi le temps du juslilium ne comptait pas dans la durée des. prescriptions légales.

Il est difficile de définir avec plus de détail les effets du juslitium. On mentionne quelquefois parmi ces effets la clôture du trésor public (ærarium), la fermeture des boutiques qui avoisinaient le forum, la suppression des ornements habituels du costume des magistrats, des sénateurs et des chevaliers (nur. pura, lali clavi, annuli aurei) (2); mais ce sont

(1) Quod necesse era IN TANTO TUMULTU, juslilium per aliquot dies servalum. Tite-Live, II, 3.

(2) Voir surtout Lucain, II, 18 : latust plebeio tectus amiciu Omnis honor.

là, semble-t-il, des marques de deuil et de trouble, qui accompagnent le fustifium plutôt qu’elles n'en résultent, et qu'expliquent suffisamment les calamités publiques pendant lesquelles il survient d’ordinaire. En revanche, nous savons par des textes positifs que le jusfilium entraîne de plein droit la suspension des ventes publiques (aucfiones) at celle des réceptions d'’ambassadeurs au Sénat (1). On a voulu en conclure à tort que le Sénat suspendait entièrement ses séances; Tite-Live nous montres au contraire le Sénat siègeant en plein justifium et travaillant aux préparatifs militaires (2).

La levée (remissio) du justitium était également prononcéa par le dictateur. Sa durée était variable, mais généralement très courte, de quatre à vingt jours; il est remarquable que les toxtes

(4) Cicéron, Pro Planaio, XIV, 33, Dans ce texte, Cicéron raconte que le jusiilium ayant été proclamé en l’an 110 (au début de la guerre de Jugurtha) le consul P. Scipion Nasica, rentrant du Sénat chez lui, rencontra sur le forum le facétieux erisur public Granius. « Pourquoi cet air triste ? lui dit Je consul; est-ce parce qu’on a ajourné les ventes publiques (aucliones)? » « Non, répond Granius, c'est parce qu'on a ajourné Îles réceptions d'ambeassadeurs » (legationes), Granins vent dire qne de même que lui, crienr public, est lésé par la suspension des ventes qui s’opèrent par son ministère, le cunsal ne pourra plus se faire payer les tours de faveur qu'il procurait aux ambassadeurs étrangers, désireux d’être admis devant le Sénat avant leur rang d'audience. Cette explication donnée par les Scholia Bobiensia (Cicéron d'Orelli, V, 2, p. 260) ne laisse plus de doute sur l’authenticité de la leçon legaliones (on avait proposé legiones on leges).

(2) Tite-Live, X, 21.

prennent plusieurs fois la peine de la mentionner (1).

Comme le fumullus, le justilium continua à être en usage après l’abandon de la dictature. Il était alors proclamé par les consuls, quelquefois par un simple préteur, mais toujours après le vote préalable du Sénat, ex auclorilate patrum. On peut dire qu’à cette époque c'est le Sénat qui décrète le justitium, et les magistrats qui promulguent sa décision (2).

La même marche était suivie sous le gouvernement impérial; seulement le jusäiétium fut alors complètement détourné de sa destination primitive. Au lieu d’être le complément naturel des mesures de défense en cas de crise subite, ou l'explosion spontanée des préoccupations publiques qui précédait parfois, comme le dit Tite-Live (3), la proclamation officielle des magistrats, le justitium ne fut plus qu’une des cérémonies obligatoires du deuil national plus ou moins sincère qui suivait la mort des membres de la famille impériale. C'est ainsi que nous le trouvons mentionné à la mort d’Auguste, de Germanicus, de Caligula, de Drusus le jeune, de Drusilla, d’Antonin le Pieux (4). Suivant le témoignage d’un obscur historien, un jusfulium de ce genre

(4) Tite-Live, IL, 8 ; X, 21 etc.

(2) Tite-Live, IIE, 3; X, 21; XXXIV, 56; Plutorque, Sylla, 8.

(3) Justitium in foro prius cœptum quam edictum.

(4) Tacite, Annales, I, 16, 50; IT, 82; Suétone, Caligula, 24; Corpus inscriptionum, VI, 895,

aurait déjà été ordonné à la mort de Sylla (1); le fait est possible, mais de là à conclure avec un commentateur moderne que sous la république tout funus publicum était accompagné d’un justitium de quelques heures, il y a loin (2).

414. Réfutalion de deux systèmes modernes sur le susririum. — La théorie du justilium que nous venons d’esquisser, et qui résulte naturellement des textes, n’a pas paru satisfaisante à deux savants modernes, et ils ont tâché d’y substituer des systèmes qui élargissent singulièrement la notion de cette institution.

D'après le premier système (3), il ne faudrait voir dans le jusiitium qu’une application particulière du principe de l’intercession. De même qu'un magistrat peut s'opposer à l’exécution d’un acte spécial entrepris par un magistrat égal ou inférieur, il peut s'opposer d’une façon générale à tout acte d'autorité émanant d’un pareil magistrat, lui défendre d’agir en qualité de magistrat (velare quicquam agere-pro magistratu), en d’autres termes le suspendre. Le juslilium ne serait dès lors que la suspension simultanée de tous les magistrats soit par le magistrat suprême (le dictateur), soit même par un magistrat ordinaire pourvu du droit d'intercessio, un tribun

(1) Granius Licinianus, p. 43.

(2) Mouse, Siaatsrecht, I, 250, (3) Mowmsew, Staatsrecht, I, 250.

de la plèbe par exemple. Seulement dans ce dernier cas les magistrats suspendus pouvaient, sans danger, pässer outre à la défense qui leur était adressée.

Ce système a le double tort de ne pas respecter le sens étymologique du mot justifium, et de faire de cette institution un jeu puéril, indigne d’un peuple sérieux. En outre il n’explique pas pourquoi, après la désuétude de la dictature, le jusfifium n'est jamais décrété que sur l'avis du Sénat et par les chefs officiels du gouvernement; l'approbation du Sénat paraissait tellement indispensable que César, entrant à Rome après la fuite de Poimpée et des sénateurs, n'osa pas proclamer le juslitium. Si l’on cherche dans quelle occasion cette prétendue application du droit d'infercessio a été invoquée comme moyen d'opposition ou d’obstruction par un magistrat isolé, on ne peut citer que le seul exemple de Tibérius Gracchus, qui, d’après Plutarque, interdit d'une manière générale aux autres magistrats d'exercer leurs fonctions (xpmuurituv) (4). Mais, qu’on le remarque, les textes n'appliquent pas à cet acte audacieux d'un tribun révolutionnaire le nom de justilium, et il ne paraît pas que Gracchus lui-même ait cru user d’un droit constitutionnel. Ajoutons enfin qu’en rattachant le jusfifium au droit d'inéercessio, on ne voit pas comment expliquer certains de ses effets les plus incontestés, comme la suspension des ven-

(1) Plutarque, Ttb. Gracchus, 10,

tes publiques et des audiences d’ambassadeurs.

Le second système, à la différence du premier, prend pour point de départ l’étymologie. J'ustitium est « l'arrêt du droit »; il faut donc y voir la suspension générale non pas seulement des procédures, mais des lois elles-mêmes, bien plus, « la suspension de la notion même du droit, du jus. » En proclamant cette suspension, l'autorité dirigeante ramène pour un moment la société à l’état de nature, où il n’y a d'autre droit que la force : par là se trouvent justifiées, ou pour mieux dire éliminées, toutes les pré: tendues illégalités qu'entraînait à sa suite le sénatus-consulte wlfimum; où il n’y a plus de droit, le droit ne saurait être violé, par conséquent le Sénat ne saurait être accusé d'infraction aux lois. Jamais d’ailleurs les Romains ne l’en ont accusé, car cette « suspension du droit » était parmi les attributions constitutionnelles de l’assemblée souveraine (4).

Ce système ingénieux, que les opfimates du temps d'Opimius et de Cicéron auraient été heureux de connaître, ne repose malheureusement, de l’aveu même de son auteur, sur aucun texte, sur aucun témoignage ancien. Il n’est pas même d'accord avec une étymologie sainement entendue, car jus dans l'ancienne langue latine ne signifie pas le droit abs-

(4) Nissan, Das Justitium, Leipzig, 18711. Tout l'ouvrage est consacré à la défense de cet étrange paradoxe. |

trait, tel que nous l’entendons aujourd’hui, mais le droit en action, la procédure et plus particulièrement la partie de la procédure qui s’accomplit devant le magistrat (1). Nous examinerons plus loin la théorie suivant laquelle le Sénat aurait eu le droit de suspendre momentanément l’action de certaines lois; cette théorie est ancienne, maïs ce qui est nouveau c’est que cette suspension puisse s'appliquer à l’ensemble de toutes les lois, ce qui est nouveau surtout c'est que le justiñium soit le procédé qui serve à réaliser cette suspension. Le justilium n'est jamais réclamé par les partisans d’une action énergique que comme une mesure toute spéciale, une mesure de défense, qu'ils placent sur la même ligne que le fumullus et qui, comme lui, doit servir à favoriser la levée en masse. Mais ils ne songent pas à l’invoquer comme. un préliminaire indispensable des arrestations, des condamnations et des exécutions qui suivent le sénatusconsulte; c’est cependant ce qu'ils devraient faire si vraiment le justilium était le fondement légal de tous ces actes. Bien plus, et ceci est décisif, il n’est fait aucune mention du justilium à propos de l'application la plus remarquable du sénatusconsulte ulfimum, l'affaire de Catilina (2).

(1) Cf. BréaL, Vouvelle revue historique de droit, 1883. Comparer les expressions fre in jus, vocare in jus, cessio in jure dans le droit des Douze Tables.

(2) Tout au plus y eut-il alors une interruption de fait dn cours de la justice, par suite de l’absence de la plupart des préteurs, en-

Nous concluons de ce rapide examen que le juséilium n’est, en effet, que ce que les textiles nous ont montré : la suspension provisoire des procédures légales. Il est facile de tourner cette définition en ridicule et de se demander ce que des « vacances judiclaires » viennent faire au milieu de tant de mesures de salut public, si terriblement sérieuses. Raisonner ainsi, c’est oublier le rôle immense que jouait le droit, la procédure dans l'existence des Romains. Combattre ou plaider — et plaider c'est encore combattre — voilà toute la vie d'un vieux Romain. Il lui faut l'intervention d’un magistrat pour acheter un fonds de terre, pour vendre un esclave, un bœuf, pour tester, pour affranchir. Presque tous les intérêts de famille et de fortune aboutissent à un procès réel ou fictif, une cessio in jure; et le temps que le citoyen n’emploie pas à débattre ses propres intérêts, il le consacre à trancher luimême comme judex privalus les différends de ses voisins, à donner des consultations à ses clients, à rendre la justice à sa famille, à entendre plaider les avocats célèbres. Ainsi le droit, comme la religion, dont il est issu, pénètre tous les moments, se mêle aux moindres actes de la vie du Romain; suspendre

voyés aux armées. Mais cette interruption ne put avoir lieu qu'à la fin de novembre, et nous avons vu que le sénatusconsulte ultimum fut rendu le 21 octobre; or nous savons par un témoignage positif que le 7 novembre encore le préteur urbain L. Valérius Flaccus continuait à tenir des audiences (Cicéron, Catilinaires, I, 13, 32).

les procédures, c’est tarir la source de ses profits, entraver son négoce, détruire l'occupation de sa journée. Il n’y a pas de constatation plus solennelle du danger public, pas de mesure plus propre à frapper vivement les esprits et à hâter la solution de la crise par la gravité même qu'elle lui imprime. Les mêmes hommes qui siègent aujourd’hui comme magistrats au tribunal, qui débattent comme plaideurs leurs affaires privées, doivent être, demain, généraux et soldats, n’ayant d'autre pensée que de repousser l'invasion étrangère ou d’exterminer l'ennemi intérieur; c'est le {umultus qui leur fait changer d'’habit, c’est le jusfilium qui leur fait changer d'âme (1).

45. 3 Le DECRETUM CONTRA REMPUBLICAM. — Le tumulus et le justilium étaient des mesures de défense suffisantes contre un ennemi extérieur, el la légalité n'en a jamais été contestée. Mais lorsque le danger venait du dedans, ces moyens, quoique employés à diverses reprises pas le Sénat, n’atteignaient pas le but et pouvaient même favoriser les fauteurs de désordres en jetant le trouble et la consternation dans les esprits. Ce qui importait

(4) Geci explique pourquoi les deux mesures sont presque toujours associées dans les textes. Cf. outre les passages déjà mentionnés de Tite-Live, Cicéron, Philippiques, V, 12 ; et l’anonyme de Monez, Revue archéologique, 1868, I, 459, vers 32 : « Quis tibi justitium incussit, pulcherrima Roma, Ad saga confugerent populus, que non habel olim? »

dans des crises pareilles, ce n’était pas de lever une armée plus ou moins considérable, et forcément mêlée d'éléments bien divers, mais de réunir quelques hommes résolus et de frapper quelques têtes; les chefs de la sédition une fois abattus, la sédition tombait d’elle-même. La mise hors la loi de ces chefs par un vole du Sénat constitue le decretum contra rempublicam factum videri (1).

Quoique ce décrel ne vise en apparence que les faits, il équivaut, en pratique, lorsqu'il survient à la suite du S.-C. ulfimum, à la désignation des auteurs de ces faits comme ennemis publics. Ainsi dans l’affaire de Catilina, nous avons vu le Sénat déclarer hostes Catilina et Manlius, et se contenter, vis-à-vis de Lentulus et des autres conjurés, de décréter qu'ils avaient agi contra rempublicam. En fait, le but des deux décisions était identique : il s'agissait de dénoncer ces hommes à la vindicte publique, de préparer et de justifier les mesures de rigueur dont ils allaient être l’objet. C'est parce qu’on savait que tel était le sens attaché par les opéimates au décret contra rempublicam, que ce décret devint une menace efficace, dans les circonstances qui ne parais-

(4) On appelle senatus decretum un article détaché d’un sénatusconsulte, (en ce sens Ælius Gallus a pu dire que le decretum est une partie du sénatasconsults ; cf. Festus, p. 339, éd. Müller), ou un sénatusconsulte qui ne comprend qu’une seule décision. La distinction établie par Nissen (Das Justitium, p. 1T)entre le S.-C., qui pour produire un effet exige le concours des magistrats, et le decretum qui se suffit à lui-même, est purement imaginaire.

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saient pas encore assez graves pour motiver le S.-C. ullimum; en pareil cas, si les personnes contre lesquelles est dirigé le décret ne se conforment pas aux ordres ou aux défenses du Sénat, le sénatusconsulte ultimum vient, après coup, les livrer à la justice expéditive des consuls. Ce procédé fut employé par le Sénat pour empêcher certaines propositions de lois ou certaines accusations publiques, pour forcer les généraux à licencier leurs armées, pour remédier à l’abus que faisaient les tribuns de leur droit d'intercessio contre la présentation des rapports par les consuls (4).

Le sénatusconsulte ulfimum autorise d’une manière générale les consuls à débarrasser la République des factieux qui la troublent; le décret contra rempublicam indique nommément quels sont ces factieux et quels sont leurs crimes : il semble que cela doive suffire. Néanmoins, nous voyons les consuls, dans l'exemple de Cicéron, réclamer du Sénat un nouveau vote qui désigne la peine que devront subir les coupables : ici le Sénat joue le rôle de haute Cour de justice; les consuls ne font que présider à l'exécution. Dans d’autres cas le Sénat remit le soin de juger les coupables à une commission extraordinaire (quæslio extraordinaria), présidée par les consuls et qui pouvait prononcer la peine capitale.

(4) Voir les exemples et les textes à l’appui chez WicLems, Sénat romain, II, 258.

16. De la législation criminelle dans les derniers lemps de la République. — Les condamnations capitales prononcées et exécutées par le Sénat ou les consuls dans les affaires de Gracchus, de Saturninus, de Catilina, constituent-elles, oui ou non, une mesure légale ? Pour répondre à cette question il faut se rappeler l’état de la législation criminelle à Rome au VII: siècle de la ville.

On a vu plus haut que les lois Valériennes avaient posé le principe de la provocatio, c’est-à-dire de l’appel au peuple contre toute décision du magistrat infligeant à un citoyen, dans l’enceinte de la ville ou dans le rayon du premier mille (4), une peine capitale ou corporelle. Non-seulement ces lois n’avaient pas été abrogées, mais elles avaient été complétées d’une manière très efficace au commencement du IF: siècle av. J.-C. par les lois Porciennes (Porciæ leges). La première de ces lois, lex Porcia pro tlergo civium lala, substitua une sanction sérieuse à la simple flétrissure morale(improbe factum)que la 3° loi Valeria avait prononcée contre le magistrat qui passerait outre à la provocatio d’un citoyen (2); désormais la peine encourue fut l’aquæ el ignis interdictio, équivalente à l'exil (3).

(1) Ge rayon devait être calculé non à partir de la borne milliaire (milliarium wrbis), mais à partir des derniers édifices de la capitale. Macer, L. 154, D. L, 16.

(2) Tite-Live, X, 9.

(3) Festus, p. 234; Caton, Discours, 40, T; Gicéron, De republica, II, 31.

Une autre loi Porcia, dans l'intérêt de l'émigration, étendit le bénéfice des lois Valériennes aux citoyens romains non militaires établis en Italie et dans les provinces’ le citoyen emporta les leges provocahonis dans son viatique, et le cri « civis romanus sum » devait écarter de lui la, hache et les verges des licteurs (1). Le droit absolu de vie et de mort, l'imperium mililiæ, n'exista plus dès lors que visà-vis des alliés ou sujets de Rome et des citoyens servant sous les drapeaux ; encore pour ess derniers une troisième loi Porcia vint-elle supprimer la peine des verges, considérée comme un supplice avilissant (2).

On voit déjà que toute condamnation à mort

(1) Gicéron, Verrines, I, 5, 43; V, 63, 163; 67, 173 ; pro Rabirio, 4, 12.

(2) Tite-Live, Kpit. 67; Plutarque, C. Gracchus, 9. La poine des verges continua à être appliquée avec nn arbitraire effrayant aux Latins et aux alliés : Aulu-Gelle, X, 3 ; Pline l'Ancien, VII, 44. — La plupart des auteurs ne parlent que d’une seule et unique loi Porcia qui aurait réglé à nouveau toute la matière de la prouocatio ; mais Cicéron dit expressément : {res lages Porcie que sunt trium Porciorum (De republica, IT, 31, 54; cf. le Cicéron d’Orelli, VIIX, p. 251). Maintenant à quels personnages de la gens Porcia chacune de nos trois lois doit-elle être attribuée ? D’après les conjectures assez vraisemblables de Lange, la première aurait été proposée par Caton l’ancien durant sa préture (198) ; la seconde par P. Porcius Læcs, préteur pendant le consulat de Caton (195) ; la troisième par L. Porcius Licinus, consul pendant la censure de Caton (184). Remarquez que cette dernière loi laissait subsister le droit de vie et de mort des commandants militaires (Cicéron, De republica, I, 40; Tite-Live, Epit., 51; Polybe VI, 37).

éxéculée par un consul se heurtait à la prohibition des lois Valériennes et Porciennes ; mais il y a plus : le consul ne pouvait même plus prononcer une pareille condamnation, même sauf appel au peuple. L'usage s'était établi depuis longtemps que le citoyen accusé d’un crime capital pût se soustraire à la peine de mort en s’expatriant volontairement avant le prononcé de la sentence; en outre l’accusateur, devant les comices, concluait toujours subsidiairement à l’aquæ et ignis inlerdictio, peine équivalente à l'exil qui, au témoignage de Cicéron, n'était pas expressément mentionné dans les lois romaines. Comme les comices avaient pris l'habitude de ne plus prononcer que cette dernière peine, la première loi Porcia ne fit que consacrer une jurisprudence établie en effaçant de toutes les lois pénales existantes la peine de mort et celle des verges (4). Ainsi la peine de la perduellio, ou haute trahison, sous le coup de laquelle tombait le crime des Catilinaires, était l'exil et non la mort. |

Nous avons parlé jusqu'à présent de la compétence des consuls en matière criminelle comme d’un droit incontesté et vivant; mais en fait, depuis plusieurs siècles, cette compétence était restreinte aux amendes de petite importance (3020 as et au-dessous) et aux

(4) Festus, v° pro scapulis, p. 284: Tito-Live, X, 9; Cicéron, De republica, II, 31. Dès ce moment, l’expression de majestas se substitue à celle de perduellio dans la plupart des procès de haute trahison.

emprisonnements de courte durée ; le « grand cri. minel » était sorti des attributions des magistrats ordinaires. Voici comment s'était opéré ce changement.

Par suite de l'institution de la provocatio ad populum, le consul n’était jamais sûr que ses sentences seraient ratifiées par les comices; ne voulant pas s’exposer à l’'humiliation d’un désaveu, il avait pris d'abord l'habitude de déléguer le jugement en première instance des affaires criminelles à des magistrats d’ordreinférieur, quæstores parricidii pour les crimes de droit commun, duoviri perduellionis pour les crimes politiques ; les premiers étaient, ce semble, désignés par le magistrat ou le Sénat, les seconds devaient régulièrement l'être par le peuple (1). Bientôt, comme les condamnés en première instance en appelaient toujours aux comices, le premier jugement ne devint plus qu’une simple formalité, et se transforma peu à peu en une instruction préparatoire ; quæslores, duoviri, auxquels on peut ajouter, surtout pour les procès politiques, les tribuns de la plèbe, ne furent plus que des accusateurs publics et des magistrats instructeurs; le véritable procès se faisait devant les comices. Ainsi la juridiction criminelle du peuple, étrangère à la constitution primitive de Rome, se dégagea par une marche naturelle de l'institution de la provocatio, et

(1) Cicéron, Pro Rabirio, 4.

se substitua entièrement à la juridiction des magistrats, au moins pour les affaires capitales.

Il vint un moment où l'exercice de cette juridiction populaire se heurta à des obstacles pratiques insurmontables. À mesure que le nombre des citoyens s’accroissait et se répandait sur toute l'Italie, à mesure que les travaux législatifs et les élections prenaient plus de temps et d'importance, à mesure enfin que les crimes se multipliaient avec la population, il devint de plus en plus difficile de réunir les centuries pour le jugement de toutes les causes capitales. D'autre part les magistrats, absorbés par leurs occupations politiques, ne pouvaient plus suffire même à l'examen des délits de moyenne importance. Un dédoublement de fonctions devenait indispensable. Aussi, à partir de la loi Calpurnia (149 av. J.-C.), vit-on instituer sous le nom de quæstiones perpeltuæ des commissions permanentes, chargées de l'examen des délits ordinaires, et spéciales à chaque ordre de délits. Quant .aux affaires capitales, elles furent en général attribuées à des commissions extraordinaires, quæstiones extraordinariæ, investies des mêmes pouvoirs que les comices. Toutefois la compétence effective des comices se maintint plus longtemps pour les crimes politiques que pour les crimes de droit commun, il est inutile de dire pourquoi : au sixième siècle de Rome, tandis que les quæstores parricidii ont entièrement disparu, les procès de perduellio devant les comices sont encore

assez nombreux, et les tribuns y jouent le plus souvent le rôle d’accusateurs. Au VII siècle les lois Cassia ot Cœlia, éabellariæ leges, qui règlent le mode d'exprimer les suffrages (137-107 av. J.-C.) s'occupent encore théoriquement de la perduello, mais en pratique elle était complètement tombée en désuétude, et la résurrection de cette antique procédure, avec accompagnement de duoviri irrégulièrement nommés, dans l'affaire de Rabirius (63 av. J.-C.) parut à tout le monde un monstrueux anachronisme qui cachait une véritable machination politique.

Les quæstiones extraordinariæ, celles du moins qui exerçaient un pouvoir propre de juridiction, étaient nommées par le peuple sur la proposition du Sénat ; une loi organique spéciale, la lex quæstionis, définissait chaque fois leurs attributions et limitait leur compétence ; le président, d'ordinaire un des consuls, était désigné par le Sénat. On voit, il est vrai, dès le VIS siècle de Rome, des commissions extraordinaires nommées proprio motu par le Sénat; de pareilles commissions fonctionnèrent dans l'affaire de Pléminius (204 av. J.-C.), dans celle des Bacchanales (186), dans l'affaire dite des empoisonnements (180). Mais il résulte d’un examen attentif des textes” que ces commissions se bornèrent chaque fois à l'enquête préparatoire ; les jugements furent prononcés, d’après les résultats de l'instruction, par les magistrats, qui se conformaient aux lois existan-

tes (1). En revanche, lorsque les Gracques rouvrent l’ère des discordes intestines, le Sénat n’hésite plus à charger les consuls et autres magistrats de diriger des commissions extraordinaires, sans solliciter l’approbation des comices ; telle fut la quæslio présidée par P. Popillius Lénas qui condamna à l'exil les partisans de Tibérius Gracchus (2). Mais de pareilles procédures ne furent Jamais reconnues comme légales par le parti des populares, et dès que celui-ci fut le plus fort, il chercha à les empêcher à l'avenir par un texte de loi précis. Tel fut l’objet de la célèbre loi Sempronia, dont le caractère véritable a été tellement discuté. Cette loi, proposée. par Caius Gracchus (193 av. J.-C.), comprenait probablement deux chefs. Le premier défendait de prononcer directement ou indirectement une peine capitale contre un citoyen Romain sans l’assentiment du peuple : Ve de capite civium Romanorum, injussu populi, Jjudicaretur ; la sanction de cette prohibition, qui visait particulièrement la création irrégulière de quæstiones extlraordinariæ, était la peine de la perduellio. Le second chef sèmble avoir eu pour but

… (4) Tite-Live, XXIX, 8-20 ; XXXIX, 14 ; XL, 37. CF. WiLeus, Sénat romain, II, 285. Maovic croit à une lex quæstionis, que Tite-Live aurait négligé de mentionner.

(2) Plutarque, C. Gracchus, 4; Cicéron, De amicitia, XI, 31. Tibérius semble avoir prévu le sort qui l’attendait lorsqu'il songeait à remettre pratiquement en vigueur le principe de la provocalio : Blôouc émixaleioüær Tèv Oiuov dnd rüv Sixxorüiv (Plutarque, 75b. Gracchus, 16).

de compléter le principe posé par la première loi Porcia, en défendant d’une manière absolue de mettre à mort des citoyens romains. En effet, quoique la loi Porcia eût effacé la peine de mort des lois exislantes, en théorie le peuple souverain conservait le droit de prononcer cette peine, et par conséquent pouvait le déléguer à des commissions extraordinaires (4).

1'7. Illégalilé du sénatusconsulle uLTIMUM. — Voici donc, en résumé, le système de garanties très énergiques que les lois Porciennes et Sempronia avaient substitué au système, devenu impraticable, de la provocalio.

4° La peine de mort est abolie pour les citoyens romains, excepté dans le service militaire. Désormais il faut entendre par « peine capitale » l’aquæ el ignis intlerdiclio, en d’autres termes l'exil.

2 La peine capitale ne peut être prononcée contre des citoyens romains que par les comices centuriates ou par une commission extraordinaire nommée par le peuple.

3 Tout magistrat qui, sans l’aveu du peuple, condamne un citoyen à la peine capitale, ou le fait

(4) Cicéron, Pro Rabirio, 4, 12 ; Pro Cluentio, 155, 51 ; in Verrem, 9, 63, 163 ; De domo, 31 ; Catilinaires, 1, 11, 28: 4, 5, 40; Salluste, Catilina, 51. Ce second chef de la loi Sempronia, tendant à limiter la souveraineté du peuple qui, de sa nature, était absolue, manquait, en réalité, d'efficacité ; aussi dans le procès de Rabirius vit-on les accusateurs conclure à la peine de mort, suivant l’antique usage,

exécuter, encourt lui-même la peine capitale (aquæ et ignis intlerdiclio).

En présence de dispositions aussi formelles, la réponse à la question que nous posions plus haut n'est pas douteuse : les magistrats qui, comme Opimius et Cicéron, faisaient mourir des citoyens romains non condamnés par le peuple, commettaient un crime puni de la peine capitale, de l'exil.

L'intervention du Sénat dans la procédure, le sénatusconsulte ullimum, le décret contra rempublicam, la condamnation à mort prononcée par le Sénat, changent-ils quelque chose à ce point de droit ?

4° Le sénatusconsulte ulfimum, pris dans son acception la plus énergique, a pour but d'investir les consuls d’un droil de vie et de mort absolu, c’est-àdire sine provocatione; mais précisément la création de magistrats sine provocatione avait été interdite, sous des peines terribles, par la deuxième loi Valeria et le plébiscite Duilium. Aucune loi n'était venu abroger ces textes; au contraire la dictature elle-même avait été soumise à la provocalio par la troisième loi Valeria. Il en résulte que le sénatusconsulte ullimum, en tant qu’il n’est pas un simple appel à la vigilance des consuls, outrepasse les pouvoirs constitutionnels du Sénat.

Vainement invoque-t-on en faveur de cette institution l'argument sans réplique du mos majorum, l’usage ancien. Cet argument, devant lequel Salluste

Leceste me CU LÉ NR ù …

lui-même, tout démocrate qu’il soit, paraît s’incliner (4), est ici sans valeur, par la simple raison que le mos majorum n'existe pas dans l'espèce! En effet, on ne peut citer à l'appui des prétentions du Sénat que des exemples authentiques, mais récents et par conséquent sans autorité, ou anciens, mais apocryphes. Tite-Live, écrivant à une époque où la controverse avait perdu tout intérêt pratique, rapporte, sans discussion, deux cas d'emploi du S.-C. ultimum, remontant aux premiers âges de la République : le premier

‘se serait produit pendant une guerre avec les Éques

(464 av. J.-C.), le second aurait été dirigé contre les projets factieux de Manlius (384 av. J.-C.) (2). Il suffit de lire avec attention ces textes, de noter les anachronismes évidents et les invraisemblances dont ils fourmillent, — par exemple la nomination d’un proconsul, — de se souvenir que la dictature rer gerundæ causa ou seditionis sedandæ causa était alors d’un usage courant et facile, et qu'aucune réforme législative n’en avait encore amoindri la portée, pour se convaincre que l’on n’a affaire ici qu'à des récits falsifiés par les chroniqueurs de l’époque des Gracques, dans l'intérêt des prétentions sénatoriales. Il est probable que ces prétendus exemples anciens de l'emploi du S.-C. ulfimum furent invoqués par Nasica, Opimius et Marius pour justi-

(4) Salluste, Catilina, 29.

(2) Tito-Live, III, 4, 9: VI, 19, 8.

fier le meurtre des Gracquas et des complices de Saturninus; plus tard Cicéron, dont le sens bistorique était trop juste pour qu'il accordât crédit à des fables inventées à plaisir, se contentera d'invoquer ces précédents authentiques, mais récents, contre les Catilinaires et Antoine. L'empereur Glaude dit avec raison chez Tacite : « Tout ce que nous soutenons aujourd’hui par des exemples servira d'exemple à son tour (4). »

2 Dira-t-on peut-être avec Cicéron que peu importent les lois qui limitent les pouvoirs judiciaires des consuls, et protègent la vie des citoyens : le Sénat ayant parmi ses attributions constitutionnelles le droit de dispenser des magistrats, où même de simples citoyens, de l’ohservation momentanée des lois existantes (2)? Mais cette théorie exorbitante, imaginée quelque part par Gicéron pour les besoins d’une cause privée, est suffisamment réfutée par Cicéron lui-même dans cet autre passage : « C'est un crime de déroger en quelque chose à la loi, de l’abroger, d'en altérer une disposition quelconque;

(1) Tacite, Annales, XI, 24.

(2) Cicéron, Pro Cornelio apud Asconius, in Cornelianam, p. 67 (Cicéron d’Orelli, V, 2). Dans ce passage Cicéron dit que le Sénat possède more romana le droit de modifier de quatre façons l'application des lois; il peut : 1° les abroger en totalité (abrogare), 20 les abroger en partic (derogare), 3° les déclarer sans force obligatoire à cause d’un vice de formes (non videri populum lage leneri). Le 4° manque ; je supplée avec Rudorff « qut legibus solvere ».

c'est un droit qui n'appartient qu’au peuple (4). » Il tombe d’ailleurs sous le sens que le droit d'abroger ou de modifier les lois ne peut appartenir, dans une constitution bien faite, qu’au pouvoir chargé de faire les lois; or le Sénat n’a jamais eu sous la République de pouvoir législatif : les plébiscites, qui ‘sont le procédé législatif ordinaire des derniers siècles, n'ont jamais exigé aucune ralification; et quant aux lois centuriates, la patrum auclorilas devait leur être accordée avant même le vote, conformément à la loi Publilia Philonis (2).

Le Sénat lui-même n’a jamais sérieusement prétendu qu’au droit de déclarer des lois nulles et sans effet pour vices de forme; il usa de ce moyen hypocrite pour abroger, en fait, divers plébiscites au VII siècle (plébiscites d’Appuleius, de Titius, de Livius Drusus, de Manilius); mais on parvint à déjouer cet escamotage en insérant dans les rogations une clause qui interdisait au Sénat de contester la validité de la loi future; parfois même on obligeait individuellement chaque sénateur à jurer d'observer la loi (lois de César, plébiscite de Clodius). Dans aucune occasion on n’imagina de contester sur des motifs aussi frivoles le caractère obligatoire

(4) Cicéron, De inventione, II, 45, 8 135.

(2) Il n'est pas nécessaire de réfuter l’assertion des jurisconsultes de l’Empire d’après laquelle le Sénat aurait possédé un pouvoir lé- -gislatif propre fondé sur la loi Hortensia (Pomponius, L. 2 $ 9, D. I, 2; Théophile, I, 2 $ 5).

des lois Valériennes, Porciennes et Sempronia (1).

3° Si le Sénat ne peut pas dispenser les consuls de l'observation des lois de provocaltione, peut-il du moins priver momentanément certaines personnes du bénéfice de ces lois? C'est ce que le Sénat prétendait faire à l’aide du decretum contra rempublicam. Du moment, disaient les opfimates, qu’un citoyen romain est déclaré hostis, ennemi public, il cesse d'être civis et par suite d'être placé sous la protection des lois qui se rapportent spécialement aux citoyens romains; les lois de provocañione sont de ce nombre (2). Bien plus, comme en perdant la qualité de citoyen romain il n’a pas acquis celle de citoyen d’un État étranger, il est un hostis sine civilate qui ne peut même pas invoquer la protection des règles du droit international auxquelles on est tenu de se conformer envers les étrangers en guerre avec Rome.

(4) Quant au droit de dispenser des particuliers ou magistrats de l'observation temporaire d’une loi, nous le trouvons exercé par le Sénat dans une seule matière : les Jois qui prescrivaient les conditions d’âge et de carrière exigées pour briguer les magistratures. Ici l’on considérait l’élection du candidat ainsi favorisé par le Sénat comme emportant ratification tacite du peuple romain. Cet usage ayant mené à des abus, le plébiscite Cornelianum (67 av. J.-C.) rétablit, en la réglementant minutieusement, l’ancienne coutume qui exigeait, même pour une dispense de ce genre, un plébiscite précédé d'un sénatusconsulte.

(2) On fit le même raisonnement dans le procès de Rabirius. Une fois déclaré perduellis, fût-ce par des duumvirs, il perdait, suivant le tribun Labiénus, le privilège de la provocatio. Cf. MÉRrMÉE, Catilina, p. 99, note 4.