HISTORIQUE

20. Origine de l'institution de l'élat de siège. Constilutions révolutionnaires. — L'histoire des lois de salut public commence en France avec la Révolution de 1789. Sous l’ancien régime, où il n'existait pas, à proprement parler, de constitution, les pouvoirs du gouvernement étaient réellement illimités en tout temps; il n’était donc pas nécessaire de les augmenter dans les moments de crise. Toutes les restrictions de là liberté des citoyens qui, dans notre législation actuelle, résultent exceptionnellement de la proclamation de l’état de siège, constituaient à cette époque des mesures ordinaires qui rentraient dans l’exercice naturel des droits du souverain. Ainsi la liberté individuelle était paralysée par les lettres de cachet; le droit aux juges naturels par la justice réservée et la nomination fréquente de commissions extraordinaires — sans parler des letires de jussion, des lits de justice et de l'exil des parlements; quant

— | A. manne

au droit de réunion, au droit d'association, à la liberté de la presse, ils étaient inconnus, et la librairie était abandonnée au bon plaisir du ministère.

Cet état de choses changea en 1789. L'Assemblée constituante, en même temps qu'elle abolissait le système féodal, qu’elle décrétait la séparation des pouvoirs, et proclamait la souveraineté nationale

et le régime représentatif, organisa ou fonda les

diverses libertés qui sont considérées, à bon droit, comme le corollaire indispensable du gouvernement

- parlementaire : liberté individuelle, inviolabilité du

domicile privé, liberté de culte, liberté de presse et de réunion, droit de chaque citoyen à être jugé par ses juges naturels, droit de propriété garanti contre les confiscations arbitraires et les expropriations non accompagnées d’indemnité (1). Les hommes de l’Assemblée poussaient si loin la haîne du régime absolu qu’ils venaient de détruire, qu'ils refuüsérent de prévoir la nécessité de le rétablir jamais, même à titre provisoire, même devant l’'émeute ou devant l'étranger. Le seul article de la Constitution de 1791 qui prévole l'hypothèse de désordres intérieurs est ainsi conçu : | | |

Const. 1191, tit. IV, art. 2 : « Si des troubles agitent tout un département, le roi donnera, sous la responsabilité de ses ministres,

(4) Voir Constitution du 3 septembre 1791, J: IN, 5, 4, 5, 47; IV, 9 et Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, art. 7, 40, 44 et 17

les ordres nécessaires pour l’exécution des lois et le rétablissemént de l'ordre, mais à la charge d'en informer le Corps législatif s’il est assemblé, et de le convoquer, s’il est en vacance. »

On le voit : dans ce texte très vague il n’est question ni de la suspension temporaire des lois, ni de la suppression momentanée d'aucune garantie constitutionnelle. Le législateur croyait de bonne foi que les lois ordinaires suffisaient au salut de l’État, même dans les circonstances extraordinaires : en cela seul, il ne se montra pas disciple fidèle de Montesquieu et de Rousseau.

Les événements se chargèrent bientôt de prouver qu'on s'était trompé dans ces prévisions optimistes ; mais, malgré les enseignements de l'année 4792 (1), ni l’Assemblée législative, ni la Convention, ne trouvèrent le temps de combler la lacune que la Constituante avait laissée dans notre droit public, et d’organiser régulièrement une institution plus ou moins analogue à la dictature romaine : bien au contraire, on s’avisa de consacrer expressément le droit à l’insurrection « quand le gouvernement viole le droit du peuple. » (Const. 1793, art. 85). Toutefois la pression des événements fut plus forte que les systèmes, l’imminénce du danger national fit oublier une léga-

(4) On raconte que le matin du 10 août 1792, quand l'insurrection menaçait déjà les Tuileries, Louis XVI demanda à Rœderer si la Constitution ne permettait pas de proclamer la loi martiale. Le procureur syndic tira la Constitution de sa poche et chercha longtemps l’article désiré; il ne le trouva pas et pour cause.

litéimpraticable. La Constitution de 1793,suspendue, sur la proposition de Saint-Just, « jusqu’à la conclusion de la paix générale, » dormit paisiblement dans un coffret de bois précieux, surmonté d’un modèle de charrue, derrière le fauteuil du président de l’Assemblée; pendant trois ans la France vécut sous le despotisme effectif du Comité de salut public d'abord, de la Convention elle-même ensuite.

C'était déjà la mise en pratique de la dictature, ce n’en était pas encore l'institution légale. La crise terminée, on se persuada qu'elle ne renaîtrait plus, et la Constitution de l’an IIT créa un pouvoir faible, divisé, et aussi désarmé contre la sédition qu'en 4791. Par là, on ouvrait la porte à l'anarchie, sans autre issue que le coup d’État.

21. Décret du 8 juillet 1791. — Il existait cependant dans l’œuvre législative des assemblées révolutionnaires un texte, étranger en apparence au droit public, mais qui renfermait en germe tout le mécanisme de la dictature moderne : c’est le décret des 8-10 juillet 1791, sur la conservation et le classement des places de guerre, voté par l’Assemblée constituante sur la proposition de Bureau de Pusy (1). Les articles 5 à 12 de ce décret indiquent et définissent pour la première fois, d’une manière précise, les trois « états » dans lesquels peut se trouver une

(1) Présenté le 24 mai 1791, discuté et voté les 24, 25 mai, 27- 30 juin, 4, 5 et 8 juillet,

place de guerre ou un poste militaire : état de paix, état de guerre, état de siège.

Dans l’éfat de paix, l'autorité civile et l'autorité militaire, entièrement séparées, agissent chacune dans la sphère de leurs attributions (art. 6).

Dans l’éfat de guerre, l'autorité civile doit agir de concert avec l’autorité militaire, et se conformer à ses réquisitions. Cet état est déterminé par un décret du Corps législatif, rendu sur la proposition du roi ; en l'absence de l’Assemblée, il peut être décrété par le roi, sous la responsabilité des ministres, mais à titre provisoire seulement. Le Corps législatif, dès sa réunion, délibère sur le maintien de la proclamation royale (art.'7 à 9).

Enfin, dans l’éfat de siège, « toute l’autorité dont les officiers civils sont revêtus par la constitution, pour le maintien de l’ordre et de la police intérieurs, passera au commandant militaire, qui l’exercera exclusivement sous sa responsabilité personnelle. » (art. 10). A la différence de l’état de guerre, l'état de siège déroge doublement aux principes de la constitution, puisqu'il suspend explicitement la séparation des pouvoirs, et implicitement le droit aux juges naturels; aussi ne peut-il être constitué de plano ni par ordonnance royale, ni même par un décret législatif. L'état de siège n’a lieu qu’au cas d’une attaque effective d’une place de guerre ou d’un poste militaire, ou lorsque « par l'effet de leur investissement par des troupes ennemies, les

communications du dehors au dedans et du dedans au dehors seront interceptées à la distance de 1800 toises des crêtes des chemins couverts (1) ». (art. 41). Pareillement « l’état de siège ne cessera que lorsque l'investissement sera rompu, et, dans le cas où les attaques auraient 66 commencées, qu'après que les travaux des assiégeants auront été détruits, et que les brêches auront été réparées ou mises en état de défense. » (art. 19).

L'état de siège ne constituait, on le voit, dans la penséedes auteurs du décret de 4791, qu'une institution purement militaire, exclusivement applicable aux places fortes, que leur rôle spécial dans la défense du pays a, de tout temps, fait soumettre à une législation particulière; il en était de même de l'état de guerre, que l’on peut considérer comme un. état de siège mitigé. En outre, il semble que l’Assemblée constituante, répudiant jusqu’à la pensée de la guerre civile, n'ait pas envisagé la possibilité de détourner l'application des règles de ces deux états contre des factioux, des « ennemis intérieurs ».

22. Lois des 10 et 19 fructidor an V. Constitulion de l'an VIII. — La loi du 40 fructidor fit un

(1) Le chemin couvert est cet espace de 40 à 42 mètres qui se trouve placé en avant du fossé, le long de la contre-escarpe, et qui est protégé contre le feu de l’assiégeant par un parapet et par l'incllnaison du glacis, L'intersection de ce parapet et du plan du glacis s'appelle la créée dn chemin couvert; elle représente le point extrême jusqu'où les défenseurs peuvent s’avancer en restant à l'abri des projectiles ennemis,

pas de plus. Cette loi assimile entièrement, sous le rapport de l'état de siège où de guerre, les « communies de l’intérieur », c'est-à-dire les villes ouvertes, aux places de guerre: elle admet aussi que l’investissement pat « des rebelles » équivaut à l’investissement par des troupes enneinies. D'ailleurs rien n'est changé au mode de proclamation des deux états : l’état de guerre ne peut résulter que d'une loi, l'état de siège d’un investissement effectif (1). Quelques jours après, à la suite du coup d'État du 48 fructidor, les conseils « épurés » votaient la lol du 19 fructidor an V, destinée à renforcer les pouvoirs du Directoire exécutif. L'art. 39 de cette loi « rendait », entre autres, au Directoire le droit de mettre une commune en état de siège (2). En réalité co droit n’ayant jamais appartenu au Directoire (3),

(4) Loi du 40 fraatidor an V (27 août 4797) : Art, 4er, Le Dirogs toire exécutif ne pourra déclarer en état de guerre les communes de l’intérieur de la République qu'après y avoir été autorisé par une loi du Corps législatif.

Art. 2, Les communes da l’intérieur seront en état de siège, aussitôt que par l’effet de leur investissement par des troupes ennemies ou des rebelles, les commanications du dedans au dehors et du dehors au dedans seront interceptées à la distance de 3502 mètres (4800 toises) des fossés ou des murailles : dans ce cas le Directoire exécutif en préviendra le Corps législatif.

(8) Art. 39 : « Le pouvoir de méttre une commune en état de siège est rendu au Directoire: » Il n’est pas question de l’état de guerre; mais nous croyons qu'à fortiort cet état, qu’il ne faut pas confondre avec la guerre elle-même, pouvait être désormais décrété par le Directoire,

(3) Mxnuix considère le droit de déclarer l’état de siège comme

c'était une arme nouvelle que l’on mettait entre ses mains, sans en réglementer aucunement l’emploi. La possibilité de décréter l’état de siège, même en dehors du cas d'investissement réel, et dans n’importe quelle fraction du territoire, c'était en réalité la dictature intermittente, facultative, mise au service du pouvoir exécutif. Les directeurs en firent plusieurs fois usage; Bonaparte, se considérant comme l'héritier de leurs attributions, ne se montra pas plus scrupuleux. C’est ainsi qu’il mit, par un simple décret, en état de siège la commune d'Alençon (D. 17 prairial an VIIT), et, par un autre, les communes de Sarlat, de Bergerac et d’Ostende (D. 43 frimaire an X), quoique aucune des conditions exigées par les lois de 1791 et du 10 fructidor an V. ne fût remplie. De même, sous l’Empire, un décret du 26 mars 1807 déclara l’état de siège à Brest et à. Anvers, qui n'étaient ni attaqués, ni investis. Parallèlement au droit de déclarer l’état de siège, la Constitution du 22 frimaire an VIII introduisait celui de suspendre l'empire de la Constitution dans les lieux où des troubles graves auraient éclaté (1).

une corollaire du droit de déclarer la guerre; or, le Directoire ne. possédait pas ce droit (Consr. an III, art. 326).

(1) Consr. an VIIL, art. 92 : « Dans le cas de révolte à main armée ou de troubles qui menacent la sûreté de l'Etat, la loi peut suspendre, dans les lieux et pour le temps qu'elle détermine, l’empire de la Constitution. Cette suspension peut être provisoirement déclaréo dans les mêmes cas par un arrêté du gouvernement, . le Corps législatif étant en vacances, pourvu que ce Corps soit convoqué au plus court terme par un article du même arrêté. »

Cette suspension ne pouvait, en principe, résulter que d’une loi, si ce n’est en l’absence du Corps législatif. Nous ne connaissons qu’un exemple de l’application de cet article «. astitutionnel : c’est la loi du 23 nivôse an VIII, qui suspendit pour trois mois la Constitution dans les départements de l'Ouest, agités par l'insurrection vendéenne. L'arrêté consulaire du 26 nivôse investit le commandant en chef de l’armée envoyée contre les rebelles de pouvoirs très étendus, notamment du droit de faire des règlements portant peine de mort. Lors de l'établissement du Consulat à vie, le droit de suspendre la Constitution fut enlevé au Corps législatif pour être désormais attribué au Sénat conservateur, docile instrument de la volonté souveraine (S.-C. organique du 16 thermidor an X, art. 55); mais l’occasion d'exercer ce droit ne se présenta qu’à une époque où le Sénat se crut délié de ses serments de fidélité par les désastres de l’empereur.

23. Empire. Décret du 24 décembre 1811. — Depuis les lois de fructidor an V, on peut dire qu’il existait dans notre législation deux sortes d'état de siège : l’état de siège réel ou militaire, spécial aux places fortes attaquées par l’ennemi, et l’état de siège fictif ou politique, spécial aux communes ou villes ouvertes menacées par la sédition. Ces deux institutions, respectivement analogues à la dictalura rer gerundæ et à la diciatura seditionis sédandæ causa des Romains, ayant même nom et mêmie origine,

quoique répondant à des nécessités bien différentes, se développèrent tantôt simultanément, tantôt isolément; à côté de textes législatifs précis, elles subirent l'influence indirecte des changements constitutionnels. 11 en. est résulié dans cetle matière une complexité et une confusion d'idées qui sont restées longtemps inextricables, et qui aujourd’hui encore ont laissé des traces fâcheuses. On les aurait évitées si, s'inspirant du précédent de la Constitution de l'an VIIE, on avait organisé à part la dictature politique ou suspension momentianée des garanties constitutionnelles, laissant à l'autorité militaire le soin de réglementer l'état de siège effectif, qui n'intéresse que les habitants des places fortes. Malheureusement on fit précisément le contraire : l'art. 92 de la Constitution de l’an VIII tomba en désuétude et fut oublié, tandis que sur le fondement asser chancelant des lois de 1791 et de l’an V, le pouvoir réglementaire édifia toute une théorie de L'état de siège effectif, dont on prétendit bientôt, par voie d'analogie, appliquer les dispositions à l'état de siège fictif.

Le texte dont nous voulons parler est l'important décret impérial du 24 décembre 1811 relatif à l'organisation et au service des élats-majors des places. Ce décret, rendu à la veille de la campagne ‘de Russie, avait principalement pour but de préserver les citadelles des bords du Rhin contre les émeutes éventuelles de la population; àaussi le ti:

tre III, le seul dont nous ayons à nous occuper, prévoit-il constamment, à côté des attaques d’un ennemi extérieur, le danger qui peut menacer les places de guerre par l'effet de mouvements séditieux. Le décret, après avoir reproduit (art. 50) la distinction des trois éfats, empruntée au décret de 1791, édicte des règles toutes nouvelles sur la manière dont les états de guerre et de siège sont déterminés. L'état de siège est déterminé « par un décret de l’empereur, ou par l'investissement, ou par une attaque de vive force, ou par une surprise, ou par une sédition intérieure, ou enfin par des rassemblements formés dans le rayon d'investissement sans l'autorisation des magistrats. » (art. 53). Quant à l’éfaf de guerre, il est déterminé : « 4° En lemps de guerre, lorsque la place est en première ligne sur la côte, ou à moins de cinq journées de marche des places, camps et positions occupés par l'ennemi; 2° En {out temps, par des travaux qui ouvrent la place, lorsqu'elle est située sur les côtes ou en première ligne ; — par des rassemblements formés dans le rayon de cinq journées de marche, sans l’autorisation des magistrats; — ‘par un décret de l’empereur, lorsque les circonstances obligent de donner plus de force et d’action à la police militaire, sans qu'il soit nécessaire de meltre la place en état de siège. » (art. 52). On voit que, dans la pensée de l'empereur, l’état de guerre « fictif » devait être une sorte d'état de siège au petit pied, destiné à faire face aux désordres d'impor.-

tance secondaire; mais cette conception bâtarde ne paraït pas avoir été appliquée.

Quant aux effets des deux états extraordinaires, le décret ne faisait guère que reproduire ou développer les dispositions purement militaires renfermées dans le décret de 1791 ou dans les anciennes ordonnances. Trois articles seulement méritent d’être relevés :

4° L'art. 92. précisait l’espèce de subordination de l’autorité civile à l’autorité militaire qui résulte de l'état de guerre : « Dans les places en état de guerre, la garde nationale et la garde municipale passent

sous le commandement du gouverneur ou comman-

dant, et l'autorité civile ne peut ni rendre aucune ordonnance de police sans l'avoir concertée avec lui, ni refuser de rendre celles qu’il juge nécessaires à la sûreté de la place ou à la tranquillité publique. »

% L'article 101, dissipant quelques doutes que l'interprétation du décret de 1791 avait fait naître, autorisait le commandant, investi par l'effet de l’éfat de siège de tous les pouvoirs de police ordinairement dévolus à l’autorité civile, à en déléguer cependant aux magistrats réguliers telle part qu'il lui conviendrait.

3 Enfin, l’art. 403, le plus important de tout le décret, était ainsi conçu : « (Dans les places en état « de siège) pour tous les délits dont le gouverneur « ou le commandant n’a pas jugé à propos de laisser « la connaissance aux tribunaux ordinaires, les fonc- « tions d'officier de police judiciaire sont remplies