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Le jour où le principe de la souveraineté nationale fut consacré par les textes avec son caractère d'unité et d'indivisibilité, le rèle des assemblées législatives se modifia du tout au tout. Elles ne furent plus des réunions de délégués des trois ordres convoquées à de longs intervalles, selon le bon plaisir du roi, sans droits bien définis, mais de véritables organes politiques armés du pouvoir de faire des lois au nom de la nation, se réunissant tous les ans à des époques fixes, et pla cées au-dessus du pouvoir exécutif puisqu'elles ne peuvent être dissoutes par lui.

En même temps, les anciens délégués aux Etats Généraux deviennent des représentants non plus de leur ordre, puisqu il n’y a plus d’ordre, mais de la France tout entière. Sans doute, pour la nomination de ces représentants, le territoire sera divisé en circonscriptions nettement déterminées, pour l'établissement desquelles on tiendra compte tantôt de la population, tanôt de l'étendue superficielle, tantôt même du chiffret des impôts comme cela se fit dans la constitution de 1791, mais qu’on ne s'y trompe pas, ce sont là des divisions arbitraires. La décision qui sera prise par un collège électoral au sujet du choix d’un représentant sera

l'expression non de la volonté de ce collège, mais de la

l’adhésion des députés aux Etats Généraux aux projets financiers de la oyauté n'était pas indispensable pour l'assiette et la perception de ‘impôt ; seulement la déclaration par les députés qu'ils acceptaient certains impôts liait leurs mandataires, en vertu des règles du manda civil, et facilitait singulièrement le recouvrement de ces impôts.

Car Php volonté de la nation, et le député élu par une circonscription sera l'élu de la France. En d’autres termes les circonscriptions électorales sont créées uniquement pour la commodité des électeurs et les députés sont tous, au même titre, les représentants de la France, sans qu'il y ait lieu de les attribuer à tel ou tel collège.

Cette conception est donc l'opposé de la conception ancienne ; mais, où l'opposition nous parait plus flagrante encore s il est possible, c'est dans la comparaison même que l’on peut, faire entre le député aux Etats et le député à l'assemblée nationale.

Alors que le député aux Etats devait obéissance à ses électeurs, le député à l'assemblée nationale n’a pas le droit d'accepter de ses électeurs un mandat impératif. Pourquoi ? Parce qu un collège électoral ne peut enpiéter sur le corps électoral tout entier de la nation dont il n’est en quelque sorte qu’une fraction. S'il donne des instructions à son député, s’il lui commande de voter dans tel ou tei sens, il porte atteinte à la souveraineté nationale elle-même (1).

1. M. Duguit indique très bien quelques-uns des inconvénients du mandat impératif : « Au point de vue politique et pratique le système du mandat impératif est inadmissible. D'abord avec le mandat impératif on n'aurait ni les avantages du gouvernement direct, puisque le peuple ne serait pas directement consulté, ni ceux du gouvernement représentatif puisque les députés, liés par les intructions de leurs électeurs, ne pourraient pas. apporter au pays le profit de leurs aptitudes spéciales, et on aurait les inconvénients de ces deux espèces de gouvernement. Enfin, il serait à peu près impossible d’assurer le fonctionnement du mandat im-

pératif dans des conditions équitables. L'expérience prouve que dans le fait, ce prétendu mandat est donné parles comités plus ou moins influents

D'autre part, comme le représentant exerce les droits qui appartiennent à la nation, il doit avoir la même liberté d'action qu elle. C'est ce qu'exprimait très bien Roederer devant l'assemblée constituante dans la séance du 10 aoùt 1791 : « L'esprit de la représentation est que chaque individu représenté vive, délibére dans son représentant, qu'il ait confondu par une confiance libre sa volonté individuelle dans la volonté de celuici... Les députés au corps législatif sont non seulement représentants du peuple, mais encore représentants du peuple pour exercer un pouvoir représentatil. par conséquent égal à celui du peuple, indépendant comme le sien, tandis que les administrateurs ne sont représentants du peuple que pour exercer un pouvoir commis, un pouvoir subdélégué et subordonné. »

De cette conception nouvelle découle pour le député le droit de voter comme il l'entend, de déposer telles propositions de lois qu'il lui plait, de dire, d'écrire‘ou de faire dans l'exercice de ses fonctions ce qu'il juge bon sans qu'il puisse être recherché, accusé ou jugé en aucun temps pour ces actes.

Enfin, il n’est plus, comme il l’était dans l’ancien régime, susceptible d’être révoqué ou désavoué par ses électeurs auxquels ne le rattache aucun lien juridi-

que.

d’une circonscription, lesquels souvent ne représentent qu’un nombre infime d’électeurs et n’ont d'autre autorité que celle qu'ils s’attribuent. » (Duguit Droit constitutionnel, p. 914).

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Il ne faudrait pas, cependant, exagérer celte idée.

Il y a bien un rapport, entre les électeurs et le député, tout au moins un rapport de fait. Ce sont en effet tels électeurs qui ont nommé tel député, et les élections générales qui ont lieu à des périodes qui varient avec les constitulions, mais qui sont généralement assez rapprochées, ont pour but de leur permettre de renouveler à ce député ou de luirefuser leur confiance. Le sort du Député et aux mains des électeurs de sa circonscriplion, et il le sait d’ailleurs très bien puisque trop souvent nous le voyons sacrifier l'intérêt supérieur de la Nation à des considérations mesquines d'intérêt local. Mais le principe n’en reste pas moins entier, et l'élu d’une circonscription quelconque de la France est l’élu de la nation seule.

D'où cette conséquence logique qui devait se dégager de la théorie nouvelle, que le député étant le représentant de la Nation doit être payé par la Nation elle-même, conception qui est elle aussi l'opposé de notre ancien droit,

Il nous faut maintenant retracer les circonstances historiques qui, dans une matière aussi importante que la nôtre, ont si profondément bouleversé notre droit

public.

À. Constitution du 3 septembre 1791

Dès l’année 1787 les finances publiques se trouvaient.

dans un tel état de délabrement que le Roi Louis XVI se vit obligé, pou” donner satisfaction à l'opinion publique, de convoquer une assemblée de Notables. Les décisions qui en sortirent ne produisirent aucun effet par suite du refus du Parlement de les enregistrer. La convocation des Etats-généraux, c’est-à-dire l’appel au pays, devenait le seul remède possible. Le Roi dut s’y résigner, et le 8 août 1788, il prenait un arrêté fixant au 1% mai 1789 la tenue des Etats-généraux.

Aux termes de cet arrêté le nombre des Députés qui ne devait pas être inférieur à 1000 devait être établi en tenant compte de la population et des contributions de chaque bailliage ; d’autre part les députés du tiers devaient être égaux en nombre aux deux autres ordres réunis. C’est ce qu'on a appelé le doublement du tiers (1).

Les élections se firent d'après des règles assez semblables à celles qui avaient été observées jusqu'alors. Elles présentèrent néanmoins quelques particularités qu'il et bon de signaler.

Le principe de l'élection fut admis pour les Trois Ordres, mais les ecclésiastiques possédant bénéfice et les nobles possédant fief eurent le droit de se rendre en

personne à l’Assemblée de Bailliage ou de s'y faire repré-

1, Cette question fut tranchée par un arrêt du conseil du 7 décem. bre 1788.

senter par un procureur de leur ordre ; il n’y avait donc pas pour eux d'élections primaires (1).

D'autre part les Bailliages furent distingués en deux classes. Dans la première figurèrent les bailliages prinerpaux auxquels des lettres de convocation avaient été adressées aux Etats de 1614: les baillis qui étaient à leur tête eurent la convocation directement et se chargèrent d’assigner toutes les personnalités morales qui devaient être représentées aux Etats. Dans la deuxième on mit les Bailliagesqui n’avaient pas député directement en 1614; ils devaient encore ne députer que secondairement et conjointement avec les Baïlliages principaux et reçurent leurs convocations par l'intermédiaire des Baillis principaux.

Enfin, tous ceux faisant partie du Tiers-Etat, à la condition d’être Français, âgés de vingt-cinq ans, domiciliés dans la commune et compris au rôle des impositions étaient électeurs.

Comme chaque Bailliage avait reçu une lettre de convocation spéciale, les élections furent très longues; elles commencèrent le 7 février et durèrent jusqu'à le fin avril.

Leur trait caractéristique fut la prédominance de l’élé-

1. L'Assemblée du Clergé devait comprendre tous les possesseurs de bénéfices et les délégués des Monastères — ceci représentait environ 30,000 électeurs —- Dans l’Assemblée de la Noblesse devaient £gurer les possesseurs de fiefs âgés de vingt-cinq ans ; les femmes nobles devaient être représentées par des procureurs (Arrèt du Conseil du 7 décembre

ment démocratique. C’est ainsi que dans l’Assemblée du Clergé la majorité des députés furent des curés de cam-

-pague et que dans la Noblesse elle-même, la plupart des

élus furent aussi des nobles passant leur vie dans leurs terres et non à la Cour. En ce qui concerne le Tiers- Etat, les députés, ainsi du reste que dans tous les Etats

du xvi° siècle, furent pour une part importante, des

hommes de loi.

Les cahiers, aussi bien les cahiers de paroisse et les cahiers de corporations que les cahiers de bailliage se distinguèrent par leurs tendances très nettement consütutionnelles ; presque tous demandaient que le roi ne pût lever d'impôts sans le consentement des Etats ; les mandats qu’ils donnaient à leurs députés, au lieu d'être strictement impératifs comme ils l'avaient été dans les Etats antérieurs, revêtaient un caractère plus large et plus libéral. Ils n'enserraient pas le député dans un cercle étroit qu’il ne pouvait dépasser, mais lui accordaient des pouvoirs très étendus, lui enjoignant de faire aux états telles propositions et telles remontrances qu'il croirait utiles pour le bien du pays (1).

Les Etats Généraux s’ouvrirent à Versailles le 5 mai

1. Voici un exemple d’un de ces mandats généraux. Article 28 du cahier de la sénéchaussée de Saint-Brieuc : « Arrêté de plus de donner aux députés allant à Versailles les pouvoirs généraux et suffisants pour roposer, remonter, aviser et consentir tout ce qui peut concerner Îles besoins de l'Etat, la réforme des abus, l'établissement d’un ordre fixe et durabledans toutes les parties de l’administration, la prospérité générale du royaume et le bien particulier de cette province. » (Archives parlemen-

aires, 1"° série, 1787-1800, p. 630).

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1789 (1). À peine réunis ils eurent à s'occuper de la vérification des pouvoirs de leurs membres, et ce fut l’origine du conflit d’où devait sortir la Révolution tout entière :

À la suite du refus de la noblesse de procéder à cette vérification en commun, le liers-état se transforma en assemblée nationale et vérifia lui-même les pouvoirs de ses membres. La majorité du clergé se joignit bientôt au tiers, mais les nobles et les évêques furent assez influents pour obtenir du roi la promesse que sur cette question de vérification aussi bien que sur toutes les autres questions qui surgiraient ultérieurement, des instructions seraient données pour que le vote eùt lieu par ordre. C'élait méconnaitre les droits du tiers plus nombreux à lui seul que les deux autres ordres réunis. En même temps Louis XVI annonça son intention de tenir une séance royale dans la salle ou se réunissait le tiersétat et fit commencer les préparatifs nécessaires: dans ce but on ferma la salle des états. En présence de cette attitude. le président du tiers, Bailly, et ses collègues se transportèrent-à la salle du Jeu de Paume et prirent un arrêté qui a gardé dans l'histoire le nom de Serment du Jeu de Paume (2). On peut dire que la Révo-

lution date de ce jour.

1. Il y eut exactement aux états généraux 1145 députés,291 du clergé, 270 de la noblesse, 584 du tiers-état. La représentation du tiers se trou vait donc être un peu plus nombreuse que celle des deux autres ordres

réunis.

2. Voici la formule de cette déclaration : « L'Assemblée nationale

La séance royale eut lieu le 23 juin. Le roi après avoir lu une déclaration dans laquelle il promettait des réformes, manifestait son vif désir d'opérer le bien public et ajoutait que s’il était abandonné par les députés dans une si belle entreprise, il saurait faire seul le bien de son peuple. Il ordonna aux membres des états de se séparer immédiatement et de se rendre le lendemain dans chacune des chambres affectées à leur ordre. Sur le relus du tiers d’obéir à cette injonction et après la fière réponse de Mirabeau, Louis XVI dut céder et ordonna au clergé et à la noblesse de se réunir au tiers. Les Etats Généraux étaient devenus l’Assemblée Constituante.

Toutefois ce ne fut pas sans difficultés et sans une lutte sérieuse que la conception du mandat impératif qui avait été dans l’ancien régime la base même des rapports de l'électeur et de l'élu, fit place au système de la

représentation. Un grand nombre de députés avaient prêté serment de respecter leur mandat, etn’acceptaient

que difficilement l’opinion de Sieyès. de Mirabeau et de

considérant qu’appelée à fixer la constitution du royaume, opérer la régénération de l'ordre public et maintenir les vrais principes de la monarchie, rien ne peut empêcher qu’elle ne continue ses délibérations, dans quelque lieu qu’elle soit forcée de s'établir, et qu'enfin partout où ses membres sont réunis, là est l’assemblée nationale : Arrète que tous les membres de cette assemblée préteront, à l'instant, serment solennel de ne jamais se séparer, et de se rassembler partout où les circonstances l’exigeront, jusqu’à ce que la constitution du royaume soit établie, et affermie sur des fondements solides, et que ledit serment étant prêté, tous les membres et chacun en particulier, confirmeront par leur signature cette résolution inébranlable. » (Archives parlementaires, 2° série, Ï,

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Lally-Tollendal d’après laquelle les mandats impératifs étaient devenus nuls le jour où les Etats Généraux s’étaient transformés en assemblée nationale. Ils faisaient remarquer, d’aulre part, qu'ils n'avaient été élus que pour un an et que leur conscience les obligeait de se retirer à l'expiration de ce délai. Plusieurs mandats intervenus portaient en effet cette clause. Deux orateurs se signalèrent particulièrement dans les discussions célèbres qui eurent lieu à ce sujet à l’assemblée constituante, Pétion, partisan de la conception du mandat impératif et Sieyès, le défenseur convaincu de la théorie de la représentation.

«Les membres du corps législatif, proclamait Pétion, sont des mandataires ; les citoyens qui les ont choisis sont des commettants ; donc ces représentants sont assujettis à la volonté de ceux de qui ils tiennent leurs missions et leurs pouvoirs. Nous ne voyons aucune différence entre ces mandataires et les mandataires ordinaires : les uns et les autres agissent au même titre, ils ont les mêmes obligations et les mêmes devoirs (1). » Il en résultait, dans l'espèce, que l'assemblée avait le devoir de se séparer, saui aux députés à demander à leurs mandants de nouvelles instructions en vue de doter, s’il y avail lieu, la France d'une constitution.

L'opinion de Sieyés élait différente. Sans prétendre

1. Séance du 5 septembre 1789. (Archives parlementaires, 1'* série, VIII,

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que le système représentatif excluait le mandat, il faisait remarquer que le mandat, au lieu d’être donné, ce qui était la conception de l'Ancien Régime, par la cir- Conscription électorale au Député qu’elle élisait, était donné par la Nation entière à l'Assemblée élue par elle d’où cette conséquence que les instructions données par les baiïlliages à leurs députés devaient être considérées comme nulles et non avenues (1). Cette opinion finit par l'emporter.

La doctrine nouvelle fut formulée dans un certain nombre de textes de nos constitutions et de nos lois politiques. Les principaux furent ceux que nous avons cités au début de ce chapitre, l'article 8 de la loi du 22 décembre 1789 et l’article 7, section IT, chapitre 1°", titre III de la Constitution du 3 septembre 1791.

Elle devait entrainer à tous les points de vue des conséquences très importantes, et notamment transformer l’ancienne indemnité parlementaire en un véritable traitement.

Lorsqu’à la suite de l'arrêté royal du 8 août 1788, les bailliages furent convoqués pour élire leurs députés aux États Généraux, les différents ordres se préoccupèrent de l'indemnité qui devait être allouée à leurs mandataires, etles nombreux procès-verbaux que nous possédons sur les élections dans les différents baïlliages et sénéchaus-

1. Même séance. (Archives parlementaires — 1"*° séric VIT p. 583)