C. Constitution du 22 frimaire an VII
Le pouvoir législatif était exercé dans cette constitution par un Tribunat composé de cent membres, et par un corps législatif composé de trois cents membres. Le rôle de ces deux assemblées était distinct, Le Tribunat discutait les projets de lois, et exprimait un vœu pour leur adoption ou leur rejet, vœu qu’il faisait défendre par trois de ses orateurs devant le corps législatif. Celui-ci adoptait ou rejetait.
Tandis que dans la constitution de l’an III un même traitement était alloué, comme nous venons de le voir, aux membres du conseil des Anciens et aux membres du conseil des Cinq-Cents, la constitution de l’an VIII faisait au contraire une différence assez sensible entre les #ribuns et les députés, les premiers touchant 15.000 fr. par an et les seconds 10.000 francs seulement (1).
Si l’on compare ces traitements à ceux qui étaient attribués aux membres des grands corps de l'Etat, l’on est obligé de reconnaitre qu’ils leur étaient très inférieurs, et l’on ne peut guère expliquer ce fait que parle désir du premier consul de sacrifier le pouvoir législatif au
1. Art. 36. — « Le traitement annuel d’un tribun est de 15.000 fr. par an; celui d’un législateur de 10.000 francs. »
C'est de nouveau l'expression de traitement qui reparaît dans les textes. Rien de plus logique, les députés recevant un salaire annuel et non un salaire correspondant à la durée de la session.
pouvoir exécutif. Quant à la distinction faite entre les tribuns et les députés, elle ne se justifiait par aucune bonne raison.
Les sénateurs qui ne participaient pas dans la consütution de l'an VIIT au pouvoir législatif, mais étaient les gardiens de la constitution, bénéficiaient d’un traitement de faveur. Aux termes de l’article 22 de la constitution les revenus des domaines nationaux devaient être affectés aux dépenses du sénat. Le traitement des sénateurs qui était pris sur ces revenus était égal au vingtième de celui du premier consul qui recevait 500.000 francs par an. En exécution de l’article 22, le 14 nivôse an XI (4 janvier 1803), intervint un sénatusconsulte portant création de sénatoreries et réglementant leur administration. Il y avait une sénatorerie par arrondissement de tribunal d'appel. Chaque sénatorerie était dotée d’une maison et d'un revenu annuel en domaines nationaux de 20 à 25.000 francs. Les sénatoreries étaient possédées à vie, et les sénateurs qui en étaient pourvus étaient obligés d'y résider au moins trois mois chaque année. Par contre, ils étaient tenus de remplir les missions extraordinaires qu'il plaisait à l'empereur de leur confier dans leur arrondissement et ils lui en rendaient compte directement.
Les sénatoreries étaient conférées pas le premier consul sur la présentation faite par le sénat de trois de ses membres. Leur revenu tenait lieu au sénateur nommé de toute indemnité pour frais de déplacement et de
représentation.
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Un revenu annuel de cinq millions fut, en outre, affecté aux dépenses du sénai. On prélevait sur cette somme les ressources nécessaires pour assurer aux familles des sénateurs, après la mort de ceux-ci des ressources suffisantes pour les mettre à l'abri du besoin.
On peut encore citer, à propos des sénatoreries, un arrêté du gouvernement en date du 18 fructidor an XI (5 septembre 1803), désignant les biens affectés à la donation annuelle des sénateurs et des sénatoreries, un sénatus-consulte du 8 brumaire an XII (30 novembre 1804), réglant l'entrée en possession et le mode d'administration des domaines affectés à la dotation du sénat, enfin un sénatus-consulte du 30 pluviôse an XII (19 février 1805), déterminant les règles applicables aux ventes, échanges ou concessions à longues années des
biens affectés au sénat et aux sénatoreries (1).
D. — Charte de 1814
Dans l'historique que nous venons de retracer depuis la Révolution française, nous avons pu constater que le traitement accordé aux députés, soit que ce traitement fût qualifié par fausse pruderie « indemnité », soit qu'il
conservât son nom de « éraitement », correspondait à
1. Un certain nombre de sénateurs bénéficièrent ainsi de mayorats. Quelques-uns de ces majorats ont subsisté jusqu’à une période récente : le rachat en a été ordonné par la loi de finances du 22 avril 1905.
une large extension du droit de suffrage. Sans doute pas plus dans la constitution de l’an III, que dans celle de 1791, le suffrage universel absolu ne se trouvait à la base du système électoral, et il ne s’y trouvait pas davantage dans celle de l'an VIII, seulement on peut affirmer, sans crainte de se tromper, que dans ces constitutions, le système adopté fut un système de suffrage quasi-universel. Dans son article 3, section Il, chapitre Læ, titre LIL, la constitution du 3 septembre 1791 déclarait en effet qu'il suffirait, pour être citoyen actif, de justifier du paiement d’un impôt égal à la valeur de trois journées de travail, c'est-à-dire de trois francs au plus, puisqu'il était interdit aux municipalités de dépasser le maximum de vingt sous pour la fixation de la valeur de la journée de travail. D'autre part, les constitutions de l’an IL et de l’an VII avaient été également très larges dans l'attribution du droit de suffrage.
Une telle conception ne pouvait être celle de la Restauration. Autant en effet l’idée de traitement parlementaire est compatible, avec un régime démocratique où la nation toute entière participe au gouvernement du pays, autant elle est en opposition fiagrante avec un régime aussi pleinement censitaire que celui de la charte de 1814. Il suffit de se rappeler que pour être électeur, il fallait d’après l’article 40 de cette charte payer une contribution directe de 300 francs, ce qui constituait un cens très élevé ; quant au cens d'éligibilité, il était porté à mille francs de contribution directe ;
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en outre, nul n'avait le droit de suffrage s’il n’était âgé de trente ans, et ne pouvait être élu avant quarante ans. C'était là une conception essentiellement aristocratique, plus exactement ploutocratique, et il n’est pas surprenant qu'avec de telles tendances, le principe du traitement parlementaire subit une éclipse.
Aussi, nous ne voyons l'indemnité législative maintenue que pendant un certain temps à titre transitoire. Une ordonnance du 4 juin 1814, décida que le traitement dont jouissaient les anciens députés au corps législatif, leur serait continué jusqu'à l'expiration de leurs fonctions. (Le Tribunat avait été supprimé en 1807). En même temps, une ordonnance qui porte également la date du 4 juin 1814, accorda aux membres de l’ancien sénat une pension annuelle de 36.000 francs. Geux-ci auraient, malgré le chiffre cependant élevé de cette pension, désiré davantage, et dans la constitution qu'ils avaient votée le 6 avril 1814, il était dit dans l’article 6 que la dotation du sénat et des sénatoreries deviendrait la propriété des sénateurs en exercice ; que les revenus de ces sénatoreries seraient partagés également entre eux. et passeraient à leurs successeurs ; qu’enfin dans le cas de la mort d'un sénateur sans postérité masculine directe, sa portion retournerait au trésor public, les sénateurs nommés à l’avenir ne devant avoir aucun
droit sur la dotation.
Après la période des Cent Jours pendant laquelle le
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principe de l'indemnité fit une courte réapparition {1}, le gouvernement de Louis XVIII se préoccupa de faire aboutir un projet de loi électorale dont l’un des articles consacrait le principe de la gratuité absolue du mandat législatif. Un désaccord entre les deux Chambres empèêcha ce projet d'aboutir. La question fut examinée de nouveau après la dissolution de la Chambre introuvable. Le nouveau projet de loi ne contenait, il est vrai, aucune disposition concernant l'indemnité parlementaire et le rapport qui fut déposé sur ce projet ne soulevait pas non plus cette question, mais le principe fut repris sous forme d’amendement à la loi électorale, et adopté définitivement. Cette solution fut consacrée dans l’article 19 de la loi du 5 février 1817 ainsi conçu : Les députés à la Chambre ne reçoivent ni trailement ni indemnité (2).
Contrairement à ce qu'avaient fait les constitutions de l'an IIT et de l’an VIII, le gouvernement de la Restauration n'avait donc pas cru devoir résoudre le problème si délicat de l'indemnité, en insérant dans la charte, charte octroyée, ne l'oublions pas, une disposition
formelle édictant la gratuité du mandat législatif. Elle
1. Pendant la courte période des Cent Jours, les députés reçurent une indemnité de 18 francs par jour et des frais de voyage.
2. Les Pairs n'avaient plus droit à une indemnité. Toutefois, lorsque leur situation de fortune les obligeait à s'adresser à la bienveillance du roi, ils pouvaient obtenir de lui une gratification représentative d’indemnité.
avait, avec raison, préféré laisser les Chambres se prononcer sur ce point important, et celles-ci, dans une formule précise, avaient en prohibant d’une façon formelle non seulement le éraitement, c'est-à-dire le salaire, mais aussi l'indemnité, ce qui veut dire le remboursement des dépenses et les avances faites par le député, montré qu’elles entendaient conserver à notre constitution un caractère strictement aristocratique ; elles allaient même plus loin dans le sens anti-démocratique que nos anciens Etats Généraux !{1).
Cependant, à plusieurs reprises, la Chambre des députés eut à s'occuper du rétablissement de l'indemnité parlementaire, et il est assez curieux de constater que ce fut à l’occasion de pétitions à elle adressées par des personnes qui ne paraissaient pas directement intéressées dans la question (2).
Dans la séance du 1% avril 1819, M. de Saint-Aignan,
rapporteur du coinité des pétitions, soumet à la Cham-
1. Toutefois, alors que sous la Restauration le mandat de député était gratuit, une indemnité spéciale était allouée au Président et aux questeurs. Une ordonnance de juin 1814 non insérée au Bulletin des Lois fixait à 100.000 francs par an l'indemnité du Président de la Chambre des députés à 35.000 francs celle de chacun des questeurs.
2. Îl importe de ne pas perdre de vue que dans la charte de 1814, l'initiative de la loi appartenait au roi seul. Les Chambres avaient seulement la faculté de supplier le roi de proposer une loi sur un objet déterminé et d'indiquer ce qu'il leur paraïssait convenable que cette loi contint ; elles se laissaient souvent guider par les pétitions qui leur étaient
adressées par les particuliers. Le droit de pétition était bien plus souvent exercé que de nos jours.
PLUS bre des députés une pétition émanant du sieur Planché, ancien libraire à Paris, demandant qu’il soit alloué aux membres de la Chambre des députés une indemnité de déplacement et de séjour calculée sur l'éloignement de leur domicile et sur la durée des sessions et invitant la Chambre à faire de cette demande l'objet d’une supplique adressée à Sa Majesté. Le rapporteur déclare que le comité se basant sur l’article 19 de la loi électorale propose sur cette pétition l’ordre du jour. Ces conclusions furent très vivement combattues par le comte Boissy-d’Anglas. Celui-ci, après avoir appelé l'attention de ses collègues sur la haute importance de cette question, présente des observations très justes. Il remarque que la charte exige que l’on ne puisse choisir les députés que parmi les individus payant 1.000 francs de contributions, ce qui suppose 5.000 fr. de revenus, mais dans un très grand nombre de départements on ne trouve pas cinquante personnes qui remplissent cette condition, de telle sorte qu’il faut alors descendre à ceux qui payent une quotité d’impôt moins forte, pour compléter le nombre prescrit par la charte de cinquante éligibles par département. Et alors qu’arrive-t-il ? C’est que la fortune nécessaire pour aspirer au titre important de député est souvent au-dessous même du revenu de 5.000 francs, et que cette fortune modeste est elle-même fréquemment diminuée par des charges personnelles, des dettes, des dépenses
de famille ou de position : « C’est donc, ajoute-t-il, une
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chose déjà fort onéreuse pour eux {les députés) que de les soumettre à des déplacements et à des voyages, sans qu’on doive exiger d'eux de supporter sans répétition les frais d’une route souvent fort longue, et d’un séjour à Paris toujours fort dispendieux. ‘Il y a tel député fort économe qui n’en est pas quitte pour 4.000 francs par chaque session ; s’il est réduit à les emprunter chaque année, il en devra plus de 20.000 à l'expiration de sa mission : il aura vu d’année en année, et sans pouvoir y porter remède, s'accroitre la masse de ses dettes par ses emprunts successifs, diminuer le revenu de ses propriétés par l'éloignement où il sera tenu d'elles ; et je mets en fait que lorsqu'il rentrera dans ses terres après une conduite honorable, ce sera pour y vivre pauvre, et peut-être pour en être expulsé par les poursuites de ses créanciers. »
Et comme on lui a objecté dans une discussion précédente l'exemple de l'Angleterre, l’éloquent député du parti libéral fait observer que les fortunes ne sont pas réparties de la même façon dans les deux pays ; qu’en France les fortunes sont plus disséminées, plus également réparties ; que les particuliers dans l’aisance y sont beaucoup plus nombreux, proportion gardée, qu’en Angleterre, mais qu’en revanche les hommes opulents et les pauvres y sont plus rares ; que dès lors les solutions doivent être différentes. Et il termine son discours si plein d'observations vraies et judicieuses en oppo-
sant à l’Angleterre l'exemple de l'Amérique : « Toute-
fois, puisqu'on m'a cité l'Angleterre, je demande la permission avant de finir de citer l'Amérique, laquelle a été constituée depuis moins de temps, et où, par conséquent, les sages théories qu'elle a adoptées n’ont pas encore eu la possibilité d'être dénaturées par l’usage et modifiées par les abus. En Amérique donc, on a cru que pour maintenir la liberté et l'indépendance des pouvoirs, et pour éloigner la corruption qui est le ver rongeur des constitutions libres, il fallait salarier tous les fonctionnaires, et on salarie les députés ». Il conclut, en demandant le renvoi de la: pétition du sieur Planché au président du conseil des ministres. Cette proposition fut repoussée par le vote de l’ordre du jour (1).
Nous avons eru pouvoir nous étendre un peu longuement sur celte discussion, pour montrer que le parti libéral et l'opinion publique n'avaient pas accepté volontiers la solution anti-démocratique de la loi de 1817, et que les résultats de cette loi apparaissaient déjà, aux yeux des hommes les moins prévenus, les plus intelligents et les plus instruits de l’époque, comme essentiellement illogiques et injustes.
D’autres débats intéressants eurent lieu sous la seconde Restauration à l’occasion du rétablissement de l'indemnité parlementaire. C’est ainsi qu'une pétition
du sieur Giraudot, électeur à Niort, demandant qu'il
