CHAPITRE PREMIER

L'indemnité parlementaire sous

l’ancien régime

L’indemnité parlementaire sous l’ancien régime ne ressemblait pas à ce qu’elle est de nos jours. Aujourd’'hui le député n’est pas, juridiquement parlant, le mandataire de ses électeurs. Sans doute l'expression de mandataire appliquée au député et celle de mandat appliquée à sa fonction se retrouvent souvent dans les discours des hommes politiques et dans les textes légis-

latifs eux-mêmes, seulement, ainsi que le fait judicieu

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sement observer M. Esmein (1), l'emploi de ces mots en notre matière est un accident des plus fâcheux qui a singulièrement contribué à troubler les idées.

En réalité le député n'est pas un mandataire, mais un simple représentant ; nous aurons l’occasion de revenir longuement sur celle conception qui a une importance capitale, mais il est bon au début même de cette étude de la mettre en lumière. Le député a une personnalité propre, indépendante ; il représente le peuple tout entier, mais sans en être l’esclave ; il décide souverainement au nom du peuple qui est censé vouloir par sa volonté et parler par sa bouche. Avant d'agir 1l n’est pas obligé de consulter la nation parce que, n'étant pas un simple mandataire, il a une liberté entiere d'action. Ces conséquences découlent de sa qualité de représentant de la souveraineté nationale ; s’il en était autrement, il serait un simple fonctionnaire, un simple agent d'exécution. C'est cette idée que Barnave exprimait en termes fort justes devant l’Assemblée Constituante dans la séance du 10 août 1791 : « Dans l'ordre et les limites des fonctions constitutionnelles, disait-il, ce qui distingue le représentant de celui qui n’est que simple fonctionnaire public, c’est qu'il est chargé dans certain cas de vouloir pour la nalion, tandis que le simple fonctionnaire public n'est jamais

chargé d'agir que par elle. »

1. Esmein. Eléments de droil constitutionnel français et comparé. 3° édition, p. 207.

Dans nos anciens Etats Généraux, la conception était entièrement différente. Le député aux Etats Généraux, simple délégué, était dans son bailliage le mandataire, soit du clergé, soit de la noblesse, soit du tiers état. Ses pouvoirs, au lieu d'êétreindéfinis, étaient strictement limités par la procuration qu'il avait reçue et il ne pouvait, sous aucun prétexte, les dépasser.

La conclusion logique qu’il nous faut tirer de cette double observation est que, tandis que le délégué aux états généraux recevait de ses mandants, à titre de mandataire, une simple indemnité en remboursement des dépenses qu'il avait faites, aujourd’hui le député touche un traitement qui, en dépit de la qualification que lui donnent les textes. est un véritable salaire; d’autre part, ce traitement, il le reçoit, non pas de ses électeurs à l'égard desquels il n’a pas d'obligation juridique, mais de la nation tout entière dont il est le représentant.

Ces principes étant posés, il importe de rechercher comment s’est faite cette évolution. Il n’est pas utile de retracer ici, pour la compréhension de notre sujet, les origines de l'histoire des Elats Généraux. Les principaux caractères de cette institution politique, les formes dans lesquelles se sont faites les nominations ou les élections des membres du clergé, de la noblesse ou du tiers état sont trop connus pour qu'il soit nécessaire de nous y arrêter. Il nous parait préférable, sans nous

atlarder sur des questions qui ont fait d'autre part l'ob-

jet d'œuvres si intéressantes, d'aborder immédiatement

l'étude du mandat législatif dans notre ancien droit.

A. — Le mandat législatif dans notre ancien drout

Lorsque l’on étudie, à un point de vue général, ce que peuvent être les rapports entre l'élu et les électeurs, l’on constate que ces rapports peuvent se régler de deux façons : ou bien l'élu sera seulement le porte-parole de la collectivité qui l'a désigné, et son rôle consistera à proposer les vœux qu’il est chargé de transmettre et à voter conformément aux instructions qu’il a reçues. Ou bien, au contraire, une fois nommé, il aura le droit de prendre telle résolution qu'il lui plaira et de déposer telles propositions qu’il croira utiles, n’ayant d'autre maitre que sa conscience.

Le premier de ces systèmes fut celui de nos Etats Généraux.

Montesquieu (1) dans son Æsprit des Lois fait remarquer combien il est ridicule de prétendre décider des droits des royaumes, des nations et de l'univers par les mêmes maximes sur lesquelles on décide entre particuliers d’un droit pour une gouttière. C’est qu'il existe, en effet, des différences essentielles entre le droit public

et le droit privé, et il est tout aussi faux d’assimiler, en