Idem., (juillet-décembre) 1835, p
réforme électorale. En 1848 l'opposition libérale désireuse de faire aboutir ses réformes le plus promptement possible inaugura une série de banquets populaires que le gouvernement voulut interdire. Les mesures prises par lui à cette occasion furent une des causes principales de la révolution de Février.
Le premier soin du gouvernement provisoire en convoquant une assemblée nationale fut de décider que chaque représentant du peuple recevrait une indemnité de 25 francs par jour pendant la durée de la session. Cette disposition résulte de l’article 10 du décret du 5 mars 1848. Pourquoi l'expression d’indemnité figure-t-elle dans ce document officiel comme elle figure dans l’article 38 de la constitution du 4 novembre 1848 votée quelques mois plus tard et dans la loi électorale du 15 mars 1849 (1) ? Toujours pour la même raison de fausse pruderie que nous avons déjà rencontrée en 1795. Au lieu d’avoir la franchise d'appeler par son nom le traitement alloué aux députés comme l'avaient fait en 1791 les hommes de la première Constituante, les membres du gouvernement provisoire et nos consti-
tuants de 1848, dans la crainte que l’opinion publique
r. Article 38 de la constitution du 4 novembre 1848 : « Chaque représentant du peuple reçoit une indemnité à laquelle il ne peut renoncer. »
Article 96 de la loi du 15 mars 1849 : « L'indemnité prescrite par l’article 38 de la constitution est fixée à 9.000 francs par an... » Les représentants envoyés des colonies reçoivent, en outre, l'indemnité de passage pour l’aller et pour le retour.
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n'accueillit avec défaveur une réforme qui mettait à la charge des contribuables une dépense que leur évitait la monarchie, crurent plus sage de suivre l'exemple des auteurs de la Constitution de l’An IIT et marquèrent sous le nom traditionnel d’indemnité ce qui était, en réalité, un salaire.
Quoi qu'il en soit, et ceci est le point important, le principe de l’indemnité qui avait subi une éclipse pendant la Restauration faisait sa réapparition. Il ne pou- “vait, du reste, en être autrement, dans une constitution qui proclamait la souveraineté nationale, et faisait, d'un seul coup, en introduisant le suffrage universel dans notre droit public, passer le corps, électoral de 250.000 inscrits à 9 millions environ. L'assemblée constituante était tellement imbue du respect qui doit s’attacher aux représentants de la souveraineté nationale qu’elle n'avait pas hésité à déclarer dans la loi du 10 juillet 1848, avant même le vote de la constitution, que l'indemnité allouée aux députés serait incessible et insaisissable et que dans la constitution même (art.38), elle interdit formellement aux députés de renoncer à cette indemnité. Nous aurons l'occasion de revenir longuement sur ces points ; il nous suffit de les indiquer en ce moment (1).
Ce fut dans la séance du 4 octobre 1848 que l’Assem-
2. Quelques mois plus tard l’article 97 de la loi du 15 mars 1849 déclarait l'indemnité parlementaire saisissable pour le tout,
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blée Constituante consacra le principe démocratique qui devait figurer dans la nouvelle constitution. M. Dufaure, président de la commission de constitution, fit remarquer dans le discours qu'il prononça à cette occasion que l’indemnité parlementaire était la conséquence naturelle du droit d'éligibilité accordé à tous les citoyens : « Vous avez déclaré, Messieurs, dit-il, que tous les citoyens jouissant de leurs droits civils et politiques avaient le droit d'éligibilité ; vous n’auriez commis qu’une odieuse déception si, après l'avoir déclaré ainsi, vous laissiez subsister l'inégalité de fortune qui permettraitaux uns de venir dans cette enceinte et qui l’interdirait aux autres. C’est pour cela que les membres de toutes les assemblées populaires ont toujours reçu de la patrie un traitement. Et l'honorable M. Morin se trompait encore lorsqu'il disait qu’en cherchant bien, iln’avait pu trouver que dans les constitutions américaines un traitement accordé aux législateurs. S'il avait un peu mieux cherché, il aurait trouvé que les membres de l’Assemblée constituante avaient un traitement, que ceux de IA’ssemblée législative en avaient un et que le principe de l'indemnité est écrit en propres termes dans la Constitution de l’An III. Ce n’est donc pas seulement dans les constitutions américaines, mais parmi nous que cela est écrit ; et cela a été fait, parce qu'aux yeux de tout homme réfléchi et qui cède à son instinct natu-
rel, ce n’est pas pour les membres d’une assemblée
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législative une question d’indemnité, c’est une question d'éligibilité. » (1). |
ET cependant, bien que la nouvelle indemnité parlementaire fût essentiellement démocratique, conforme au principe de la souveraineté nationale, et qu’elle répondit à des nécessités trop réelles, sans être pourtant excessive, elle fut cette fois encore mal accueillie par l'opinion publique. Avec la loi du 31 mars 1850 qui restreignit le suffrage universel en exigeant de l'électeur un domicile de trois années dans la même commune et dans le même canton, elle fut certainement une des causes principales qui facilitèrent le coup d'Etat de 1852. Les 25 francs des députés devinrent rapidement impopulaires, surtout dans la classe ouvrière, et ce fut au cri répété de : « À bas les 25 francs », que furent accueillis au matin du 2 décembre, les hommes courageux comme Paudin qui cherchaient à organiser la résistance contre l’oppres-
sion (2). $ G. — Constitution du 14 janvier 1852
Pour flatter les passions de la masse ignorante, le prince Louis-Napoléon, fit insérer dans la constitution du 24 janvier 1854 (3) l’article 37 qui déclarait que les députés ne recevaient aucun traitement.
Mais cette disposition ne devait pas tarder à être modi-
1. Moniteur Officiel, octobre à décembre, 1848, p. 2714. 2. Voir Victor Iugo. Histoire d’un crime, p. 68. 3. Article. 37 : « Ils (les députés) ne reçoivent aucun traitement. »
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fiée. Lorsque le gouvernement issu du coup d'Etat du 2 décembre se sentit assez fort, il s'empressa de revenir au système de la rémunération qui était non seulement en harmonie avec la conception du suffrage universel, mais qui lui permettait en même temps de donner satisfaction aux nombreuses sollicitations dont il avait été l’objet de la part des députés.
Le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 alloua à tous les députés une indemnité de 2.300 francs par mois de session ordinaire ou extraordinaire (3). Aïnsi pour ne pas donner à cette indemnité un caractère de traitement, on la proportionnait à la durée de séjour du député à Paris. Il était fait remarquer dans l’exposé des motifs de ce senatus-consulte que dans une constitution qui accorde le droit d'éligibilité à tous les citoyens sans aucune condition de cens ou de fortune, il était juste d’indemniser les hommes auxquels la nation a donné mission de la représenter, et que l’on ne pouvait pas imposer à ceux qui se dévouaient aux intérêts du pays des sacrifices trop onéreux : agir autrement serait écarter du mandat politique, les hommes éclairés, intelligents, laborieux, investis de la confiance publique, mais auxquels leur modeste position ne permet pas d'abandonner sans compensation les professions dont les bénéfices sont leur
principale fortune.
1. Article 14 du sénatus-consulte du 25 octobre 1852 : « Les députés au Corps législatif reçoivent une indemnité qui est fixée à 2.500 francs par mois pendant la durée de chaque session ordinaire ou extraordipaire. »
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L'article !4 du sénatus-consulte du 25 décembre 1852 ne devait pas tarder à donner lieu à des difficultés d’application. Il pouvait se faire que la fin de la session ne coïncidât pas, avec la fin du mois, et l’on se demandait s'il n'était pas inconvenant de faire aux députés le décompte des jours pendant lesquels ils n'avaient pas siégé. D'autre part, comme l'indemnité à laquelle les députés avaient droit élait plus ou moins longue suivant la durée plus ou moins longue de la session, on pouvait craindre qu'ils ne fussent accusés de prolonger leurs travaux pour obtenir une plus forte rétribution. Ce fut pour parer à ces inconvénients qu'intervint le 18 quillet 1866 un sénatus-consulte décidant que l’indemnité serait annuelle et fixée à 12.500 francs pour chaque session ordinaire, quelle qu’en soit la durée (1). Pour les sessions extraordinaires, on conservait le système de l’indemnité mensuelle telle qu'elle était réglée par le sénatus-consulte du 25 décembre 1852.
Sous le second Empire,les sénateurs n'étaient pas traités de la même façon que les membres du corps législatif. IL avait été tout d’abord dans la pensée des auteurs de la constitution de 1852 de les diviser en deux
1. Art. 4 $ 2 : « L’indemnité attribuée aux députés au corps législatif est fixée à douze mille cinq cents francs pour chaque session ordinaire quelle qu’en soit la durée. »
$ 3: « En cas de session extraordinaire, l’indemnité continue à être réglée conformément à l’article 14 du sénatus-consulte du 25 décembre 1853. »
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catégories d’après leur fortune, les riches et les pauvres. L'article 22 de la constitution était ainsi conçu :
«Les fonctions de sénateurs sont gratuites ; néanmoins le Président de la République pourra accorder à des sénateurs, en raison des services rendus et de leur position de fortune, une dotation personnelle qui ne pourra excéder 30.000 francs par an. » Ce système qui laissait au chef du pouvoir exécutif un pouvoir arbitraire excessif ne pouvait avoir qu'une durée éphémère. Un an s'était à peine écoulé depuis le vote de la constitution que le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 décidait que tous les sénateurs, sans distinction, recevraient une indemnité annuelle et viagère de 30.000 francs (1). Ce traitement qui peut paraître excessif si onle compare à celui des membres du corps législatif s'explique par cette considération queles sénateurs avaient, à cette époque, le caractère de hauts fonctionnaires et étaient à la dévotion du pouvoir exécutif.
La constitution de 1870 qui fut le couronnement de
l'empire libéral ne modifia pas l'indemnité législative (2).
H. — Constitution de 1875
Lorsque l’empire tomba sous le poids de ses fautes, le
1. Art. 11. « Une dotation annuelle et viagère de trente mille francs est affectée à la dignité de sénateur. »
2. Îl avait bien été voté le 27 juillet 1870 une loi interdisant le cumul au delà de 50.000 francs entre les traitements et l'indemnité de député
gouvernement de la Défense Nationale eut à se préoccuper de la rémunération qui devait être accordée aux membres de la future Assemblée Nationale. A cette époque bien peu de personnes regrettaient les privilèges de classes de l’ancien régime et la partie la plus intelligente de la nation estimait qu’il n’était que juste et convenable d’allouer aux représentants politiques de la nation, une indemnité en rapport avec les dépenses qui leur incombaient. Il y eut même alors un mouvement d'opinion intéressant à signaler en faveur de la rémunération. de tous les mandats électifs. Le modèle qui s’imposait en quelque sorte aux hommes de la Défense Nationale était la constitution démocratique de 1848 et ce fut en effet d'elle qu’ils s’inspirèrent lorsqu'ils promulguèrent le décret du 27 janvier 1871 qui se bornaïit, dans son article 5, à remettre en vigueur les articles 96 et 97 de la loi électorale du 15 mars 1849. Le même décret, dans son article 4, suspendait les incompatibilités et décidait qu’il était interdit de cumuler un traitement avec l'indemnité législative. Les membres de l’assemblée nationale de 1871 toucheraient donc une indemnité annuelle de 9.000 francs (1).
ou la dotation de sénateur ; (cette interdiction ne concernait pas les maréchaux, amiraux, et cardinaux, ce qui s’expliquait par ce fait que ces hauts dignitaires de l’armée, de la marine et du clergé étaient sénateurs de droit) ; mais cette loi ne fut jamais appliquée.
1. Journal Officiel du 24 février 1875, p. 1413. Séance du 23 février
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À l’époque de la discussion de la constitution de 1875, une question d’une importance capitale fut agitée. L'assemblée était disposée à accepter, en ce qui concerne les députés, le maintien de l'indemnité fixée par l’article 5 du décret du 27 janvier 1871 et par les articles 96 et 97 de la loi électorale du 15 mars 1849, mais il existait dans le projet de la commission un article 7 établissant la gratuité des fonctions des membres du Sénat, et sur lequel l'accord était loin d’être fait.
La question présentait un intérêt exceptionnel. Priver les sénateurs d’une indemnité, c'était faire œuvre antirépublicaine, puisqu'on obligeait en quelque sorte les électeurs à les choisir dans les ciasses les plus riches de la société ; c'était faire du Sénat une sorte de Chambre aristocratique, de Chambre des pairs Dans la discussion assez confuse qui eut lieu à la séance du 23 février 1875, après une intervention de M. Louis de Saint-Pierre, député de la Manche, en faveur de la gratuité du mandat de sénateur, et quelques observations de M. Raoul Duval, l'assemblée nationale repoussa par 359 voix contre 314 l’article 7 de la commission.
La difficulté n'était pas résolue pour cela. Ce qu'avait voulu l’assemblée nationale, c'était ne pas insérer dans la constitution une disposition relative à l'indemnité des membres des Chambres ; elle ne s'était sans doute pas prononcée sur la fixation même de leur indemnité, mais
son vole n’en présentail pas moins un grand intérêt
puisqu'il dénotait chez elle le désir de donner au nouveau sénat un caractère nettement démocratique.
C'est bien ce que faisait ressortir le rapporteur de la Commission, lorsqu'un peu plus tard vint en discussion la loi organique du 2 août. Il fit remarquer avec beaucoup de justesse que du moment que l’Assemblée nationale avait admis l'électorat, même restreint, comme base de la formation du Sénat, qu'elle en avait banni toute condition de cens, qu’elle avait fait du sénateur un mandataire à temps, rééligible, c'est-à-dire toujours soumis au contrôle de l'opinion publique, c'est qu’elle avait voulu que le Sénat ainsi composé füt accessible à tous et ouvert à tous les rangs sociaux. L’indemnité avait d’ailleurs, ajoutait-t-il, l'avantage de sauvegarder la dignité de l’élu,d’assurer son indépendance et la liberté de ses votes, et la monarchie elle-même l'avait si bien compris que tout en proclamant le principe de la gratuité du mandat législatif elle gratifiait. sur leur demande, les pairs pauvres d’une indemnité. Il concluait en faisant remarquer que la suppression de l'indemnité aurait pour résultat d’écarter du Sénat les jeunes, les ambitions légitimes, les hommes nouveaux capables de rendre à leur pays les services éminents de la vie politique.
A la suite de ce rapport, et après une courte discussion, l’article 26 fut adopté. Il décidait que les membres du Sénat toucheraient la même indemnité que ceux de la Chambre des députés. Bientôt l'indemnité des dépu-
tés fut à son tour déterminée par l’article 17 de la loi organique du 30 novembre 1875, ainsi conçu : « Les députés reçoivent une indemnité. Cette indemnité est réglée par les articles 96 et97 de la loi du 15 mars 1849 et par les dispositions de la loi du 16 février 1872. » En d'autres termes, l'indemnité des députés et des sénateurs était fixée à la même somme, c’est-à-dire à 9.000 francs par an.
Cette fois encore, et toujours pour les raisons que nous avons exposées plus haut, le législateur évitait avec soin d'employer l’expression de ‘raitement, s’en tenant au terme traditionnel d'indemnité.
Cette indemnité devait rester telle quelle, du moins quant à son quantum, jusqu à une époque très rapprochée de nous, la fin de l’année 1906. Ce n’est pas que diverses propositions de lois n’eussent été déposées en vue de l’élever et de proportionner aux besoins de l’existence le salaire payé par la nation à ses représentants, mais ces proposilions furent presque toutes retirées par leurs auteurs avant toute discussion publique ; et celles qui avaient été discutées n'avaient pas abouti (1).
1. Dans la séance du 24 mars 1899, la question de l'augmentation de l'indemnité législative fut discutée devant la Chambre, M. le député Dejeante parlant au nom d’un certain nombre de ses collègues socialistes fit à ce sujet la déclaration suivante : « Le montant actuel de l'indemnité parlementaire était connu par tous les candidats ainsi que par tous les élus avant les élections générales de 1898 ; il était du droit le plus élémentaire et du devoir le plus strict de la part de tous ceux qui trouvaient cette indemnité insuffisante de consulter au préalable les électeurs pour savoir S'ils consentaient à supporter cette nouvelle charge de plusieurs
