CHAPITRE PREMIER

Du Droit à l’Indemnité

La règle est que l'indemnité parlementaire prend naissance pour les sénateurs comme pour les députés à partir du jour de l'élection. Ceci résulte pour le Sénat du règlement sur la comptabilité des recettes et des dépenses en date du 9 décembre 1880 (art. 40) et pour la Chambre des députés du règlement de la comptabilité du 23 mars 1877, article 41.

Il n’y a à cet égard aucune distinction à faire entre les éleclions générales et les élections partielles, sous cette réserve cependant. en ce qui concerne les députés, que dans le cas de renouvellement intégral les nouveaux élus n'ont droit au traitement que le lendemain du jour où les pouvoirs de la Chambre précédente ont pris fin. Cette disposition figure dans le règlement de comptabilité de la Chambre des députés, depuis le 23 juillet 1881. Elle se justifie par cette considération

que si les députés nouvellement élus avaient droit à

leur indemnité à partir du jour de leur élection, et les députés en exercice jusqu’au jour de l'expiration de leurs pouvoirs, il en résulterait, étant donné qu'il existe toujours entre ces deux dates un intervalle qui est généralement de quelques semaines, que le budget de la Chambre aurait à supporter pendant un certain temps la dépense d’une double indemnité.

L'indemnité parlementaire prend fin le lendemain du jour où les fonctions législatives ont cessé, ce qui peut arriver, soit par la mort de l'élu, son droit passant dans ce cas à ses héritiers pour les journées échues jusqu'au jour du décès, soit par sa démission, auquel cas l'indemnité court pour le député jusqu’à la notification de cette démission par le président de la Chambre au ministre de l'Intérieur (1) et pour le sénateur jusqu’au jour de l'acceptation de cette démission par le Sénat, soit, enfin, c’est l'hypothèse normale, par l'expiration de ses fonctions.

À propos du droit du député et du sénateur à son indemnité parlementaire, une question très intéressante, et qui a été tranchée différemment par les deux Chambres se pose à propos de la vérilication des pou- VOIrS.

Supposons que l'élection d’un représentant du peuple soit contestée, et vienne à être annulée, qu’elle va être, au point de vue de ses droits à l'indemnité, la situation

1. En pratique la déclaration d'acceptation faite par le préside nt e séance tient lieu de notification.

exacte de ce représentant ? Pourrat-il en premier lieu toucher son indemnité avant que ses pouvoirs aient été vériliés, et devra-t-il, en second lieu, à supposer cette première question tranchée affirmativement, restituer les sommes sur lesquelles il n'avait aucun droit et qu’il a touchées indûment.

Dans notre ancien droit, la règle était qu'aucun paiement ne pouvait être fait aux députés aux Etats Généraux avant la vérification de leurs pouvoirs. Grâce à cette précaution on évitait toute difficulté ultérieure. Rien, du reste, de plus logique que cette conception. Du moment que les députés étaient des mandataires de droit civil, il était naturel qu'ils ne pussent commencer leurs travaux que lorsque leur qualité de représentant aurait été reconnue. La plupart du temps cette vérification des pouvoirs se faisait très simplement, les députés de chaque ordre se contentant d'examiner la régularité des procurations remises à leurs collègues. Mais il pouvait se faire qu'il y eût litige, auquel cas l'affaire était soumise au Conseil du Roi.

Aujourd'hui il n'y a pas à proprement parler de mandat à vérifier. Tous les auteurs sont d'accord pour reconnaitre que la décision par laquelle les Chambres admettent ou rejettent de leur sein un de leurs collègues est un véritable jugement ; dès lors le député ou le sénateur devraient être payés jusqu'au jour où ce jugement est rendu ; ceci semble d’autant plus logique

qu’ils ont eu jusqu'à ce moment le droit de participer

considérant que l’article 5 du règlement provisoire aux travaux législatifs, pour une part importante: Malheureusement, ici encore, l’idée de mandat a subsisté dans l'esprit du législateur et a conduit à des solu tions erronées, tout au moins en ce qui concerne le Sénat. É

Aux termes de l’article 40 du règlement que nous avons cité, le sénateur dont l’élection a été annulée n’a droit à aucune indemnité, et comme mesure de précaution, aucun paiement ne peut lui être fait avant la vérification de ses pouvoirs.

Pendant très longtemps il en a été de même pour la Chambre des députés. Le paiement de l'allocation était suspendu pour les députés jusqu'après la vérification des pouvoirs. Cependant des dérogations furent apportées à cette règle. En 1869 un arrêté du Président du Corps législatif en date du 13 juillet de cette année décida qu'une somme de 2.500 francs, montant de l'indemnité d’un mois de session extraordinaire serait payée à chacun des députés, qu’ils eussentou non été admis. Cette disposition n’était, du reste, applicable que pour la session extraordinaire, de 1869.

Une solution analogue fut donnée par la première Commission de Comptabilité de l’Assemblée Nationale, à la date du 11 mars 1871. Nous notons dans sa délibération le passage suivant : « Sur une demande adressée par trois députés démissionnaires ou invalidés, la com-

mission prend la résolution suivante : La Commission

décrète que les députés vérifiés auront seuls droit à l'indemnité, mais que cette disposition offre un lien de connexité avec l'article 8 du même règlement aux termes duquel les députés non vérifiés ne sont point admis à participer au vote de l’Assemblée ; que l’Assemblée ayant autorisé les députés non validés à voter sur la question de paix ou de guerre, les a considérés comme députés, au moins provisoirement, et a dès lors renoncé aux dispositions du règlement qui les concernait, est d'avis que l'indemnité doit être payée aux députés ajournés ou méme invalidés jusqu’au jour de l’ajournement ou de l’invalidation. » Remarquons en passant qu’il est difficile de dire d’une façon plus claire que l’indemnité législative est non pas une indemnité, mais un salaire, c'est-à-dire la rémunération d'un service rendu.

Mais ce n’était là qu une mesure provisoire, applicable seulement aux élections générales, très discutable, ‘d'autre part, au point de vue juridique et qui devait cesser de produire ses effets lorsque l’Assemblée retourna . à Versailles. L’on se trouva alors replacé sous l'empire du règlement de 1848 adopté en 1871 par l'Assemblée Nationale réunie à Bordeaux, et les députés invalidés n’eurent droit à aucune indemnité. C'est ce qui: résulte des explications très nettes données à ce sujet par M. le

questeur Margaine, au début de la séance du 6 novem-

bre 1878 (4).

1, Voir à ce sujet les explications très complètes de M. Pierre. Traité

Cette situation souleva des critiques. Il parut injuste à certains députés que ceux de leurs collègues qui auraient été invalidés n'eussent droit à aucune indemnité, étant donné surtout que leur invalidation pouvait se produire plusieurs mois après leur élection, et dans la séance du 29 avril 1878, M. l'amiral Touchard saisit la Chambre d’un projet de résolution tendant à attribuer l'indemnité législative, sans distinction, à tous les députés vérifiés ou non. La Commission chargée d'examiner ce projet de résolution conclut au rejet, et son rapporteur, M. de Sonnier, invoquait pour justifier cette décision cet argument que la Chambre en prononçant l’admission d’un député ne lui conférait pas une qualité nouvelle, mais se bornaït à reconnaitre la validité de son mandat ; que, dès lors, de même que lorsque l’élection était validée, l'élu devait être considéré comme député depuis le jour du scrutin, de même, lorsque cette élection était annulée, il devait être considéré comme n'ayant jamais était député. Il était donc impossible de lui attribuer une indemnité attachée à une qualité qu'il n'avait jamais eue. |

Les conclusions du rapport de M. de Sonnier vinrent en délibération devant la Chambre dans la séance du 5 juin 1879. Sur la demande de M. le baron Larrey la proposition de M. l'amiral Touchard fut renvoyée à l'examen du Bureau qui la discuta dans la réunion du

de droit politique, électoral et parlementaire, par Eugène Pierre (4° édition), p. 1331.

13 juin 1879. Combattue par M. le questeur Margaine qui trouvait injuste qu’un député, invalidé soit pour défaut de majorité, soit pour fraude, tirât bénéfice de l'irrégularité des opérations électorales, elle fut soutenue par Gambetta, président du Bureau et par M. Dru-

me}, secrétaire, adoptée par le Bureau (1), et finalement

1. Il est regrettable de constater que dans cette discussion un esprit aussi lumineux que Gambetta ait apporté à l'appui de sa thèse, d’ailleurs juste, des arguments dépourvus de toute valeur juridique. Après avoir fait remarquer avec raison qu'il y avait une contradiction et surtout une disproportion évidente à accorder le droit de vote et à refuser l’allocation, il ajoutait :

« Un député est député du jour où il a reçu de ses concitoyens une majorité suffisante ; la Chambre a, sans doute, le droit d’annuler ses pouvoirs ; il n’en est pas moins investi d’un mandat qui l’oblige à quitter son pays, à enmener sa femme et ses enfants. Le Bureau est appelé à examiner si la question posée doit être résolue d’après le droit commun. Or, le droit commun, c’est qu’au mandat est attachée une indemnité. Laloi n'a pas parlé d’un traitement — qui pourrait être refusé en cas d'annulation, puisque la carrière ne serait pas complète — mais d’une indemnité qui se décompose par vacations. Il y a donc concordance parfaite entre l’exercice, même limité, du mandat, et l’attribution d’une indemnité. »

Or nous avons vu et nous reviendrons sur ce point que le député touche un véritable traitement et non une indemnité, Comment, du reste, en supposant qu'il y ait mandat, ce mandat, une fois annulé, pourrait-il produire des effets dans le passé ?

M. Drumel n’était pas mieux inspiré lorsqu'il prétendait que le mandat du député est donné sous condition résolutoire, et que lorsque cette condition,qui est ici l’invalidation prononcée par la Chambre, vient à se produire, elle ne peut empêcher que le mandat ait été exercé pendant une durée plus ou moins longue. — C’est oublier quela conditions résolutoire opère comme la condition suspensive avec effet rétroactif, et qu’en se plaçant sur le terrain strictement juridique, dans la théorie, du mandat, le député invalidé devrait rembourser les mensualités perçues.

En réalité, autant la solution de la Chambre est facile à justifier lors

votée par la Chambre dans la séance du 26 juin 1879. — Gette solution n’a pas été modifiée depuis.

que l’on parle de l’idée de traitement, autant elle est impossible à défendre sur le terrain du mandat,