CHAPITRE IV

Du Cumul

On appelle cumul le fait de toucher en même temps deux ou plusieurs traitements publics. Si toutes les fonctions publiques avaient été d’une façon absolue incompatibles avec le mandat législatif, il n’aurait pas été nécessaire de prévoir le cas où le traitement attaché à une fonction publique et l'indemnité afférant au mandat législatif viendraient à se rencontrer dans les mêmes mains : la question n'aurait pas pu se poser. Mais il n’en est pas ainsi ; un certain nombre de fonctionnaires publics pouvant être élus députés ou sénateurs, le législateur a dû se préoccuper de trouver une solution qui donnât satisfaction à l'idée de justice sans léser outre mesure les intérêts du Trésor. Quelle pouvait être cette solution ?

Les précédents étaient douteux. Dans plusieurs des cahiers des Etats Généraux de 1789, nous voyons spécifié que les députés des bailliages ou sénéchaussées ne pourront, non seulement pendant la durée des Etats,

mais même pendant un certain nombre d'années après

la clôture des Etats, accepter du roi ou de ses ministres des présents, emplois, émoluments, titres ou dignités quelconques (1).

De même, dans la séance du matin de l'assemblée législative du 20 septembre 1792, le député Clauzel rappelait le décret par lequel il était défendu aux fonctionnaires publics de cumuler les traitements attribués à l'exercice de leurs fonctions avec l'indemnité à laquelle ils avaient droit comme représentants du peuple.

Et enfin l’article 96 de la loi électorale du 15 mars 1849, loi votée à une époque où la majorité de l'Assemblée constituante subissait l'influence de la bourgeoisie censitaire, proclamait le principe d'après lequel l’indemnité Jégislative était incompatible avec lous traitements d'activité, de non-activité ou de disponibilité. Voici dès

lors ce qui se produisait. Ou bien le traitement auquel

1. Voici, par exemple, l’article 18 du cahier des charges, instructions, vœux et griefs du peuple de la sénéchaussée de Rennes, arrêté dans l'Assemblée de cette sénéchaussée, tenue le 7 avril 1789 et jours suivants :

« Les Députés aux Etats Généraux seront payés sur les fonds de leur province. Ils auront une somme fixe par jour, la même pour tous et chacun d’eux. Ils ne pourront pendant la tenue des Etats auxquels ils auront représenté, ni dans les trois années suivantes, accepter du roi ou des ministres aucun présent ou émolument, emploi, titre ou dignité, à peine de nullité ou de privation de tous leurs droits aux assemblées de paroisse, de district ou de province. La même règle aura lieu à l'égard des députés aux Etats provinciaux. »

(Archives parlementaires, t. V, p. 539, art. 18).

(V. également Arch. parl., t. IV, p. 94 art. 16 et t. V, p. 288, art, 37.)

les députés avaient droit en tant que fonctionnaires publics était inférieur à l'indemnité parlementaire. Dans ce cas les députés touchaient le montant intégral de leur allocation, et leur traitement de fonctionnaire élait purement et simplement ordonnancé au profit du Trésor. Ou bien ce traitement était supérieur à l’mdemnité parlementaire, et alors le député n’en touchait que la partie excédente. On avait donné à ce système le nom de système de la combinaison.

Mais, en 1852, les choses changèrent d’aspect. Désireux de donner des gages au parti démocrate, le prince Louis-Napoléon fit abroger les dispositions de la loi de 1849, et, de cette époque jusqu'en 1871, il n’y eut aucune prohibition de cumul entre le traitement et l'indemnité parlementaire.

Lorsque la question se posa en 1871 au Gouvernement de la Défense Nationale, celui-ci prit encore comme modèle la loi du 15 mars 1849, comme il l’avait fait lorsqu'il s'était agi de fixer le quantum de l'indemnité parlementaire. Il rendit le 29 janvier 1871 un décret-loi par lequel ilrevenait purement et simplement au système de la combinaison de 1849 (1). Ce décret ne devait pas

1. Art. 4. — L'éligibilité sera réglée conformément aux dispositions du titre IV de la loi du 15 mars 1849. Toutefois l'incompatibilité créée par l’article 84 entre le mandat de député et toute fonction publique rétribuée sera suspendue jusqu’à décision contraire de l’Assemblée sans néanmoins que le traitement de la fonction puisse être cumulé avec l'indemnité allouée au député.

Art. 5. — Seront applicables les articles 96 et 97, $ 2, relatifs à l'indemnité, de la loi du 15 mars 1849.

d’ailleurs tarder à soulever des difficultés. Plusieurs officiers de terre et de mer qui faisaient partie de l’Assemblée nationale soutinrent que l'interdiction du cumul ne s’appliquait pas à leur solde et que celle-ci constituait pour eux, comme le grade, une véritable propriété. Thiers se rangea à cette façon de voir et fit décider que les officiers toucheraient à la fois leur solde et et leur indemnité.

Le besoin d’une loi se faisait sentir tant pour écarter des réclamations nouvelles que pour fixer d’une façon définitive le statut des députés sur cette question importante. La loi qui intervint fut celle du 16 février 1872, et c'est elle qui est encore applicable aux membres de la chambre des députés. Elle donne lieu dans la séance du 13 février 1872 à d’assez vifs incidents : M. Merveilleux du Vignaux, rapporteur, eut soin de bien faire remarquer au début de la discussion que la loi nouvelle était une loi interprétative qu’elle n'innovait pas, qu’elle avait simplement pour but de trancher les difficultés qui s'étaient élevées à propos de l’application des dispositions antérieures. L'article 2, d’après lequel, lorsque le chiffre de l'indemnité est supérieur à celui du traitement du fonctionnaire, ce traitement doit être ordonnancé en totalité au profit du Trésor pendant la durée de la session provoqua, de la part du baron Chaurand, des observations assez longues sur l'impossibilité de distinguer le cumul de la combinaison, et le dépôt d’un amendement en

vertu duquel le traitement des fonctionnaires, membres

de l’Assemblée nationale, devait être ordonnancé en totalité au profit du Trésor, pendant la durée de la session. Cet amendement était en réalité la prohibition absolue du cumul et aggravait singulièrement en supprimant la combinaison, la situation des fonctionnaires qui touchaient un traitement plus élevé que leur indemnité ; il fut repoussé à une très forte majorité.

Mais la discussion présenta un intérêt beaucoup plus vif avec l’amiral Saisset qui soutint avec une grande éloquence la théorie de la propriété de la solde, conséquence logique de la propriété du grade. Il fit remarquer que si le cumul devait être prohibé lorsqu'il s'agissait des accessoires de la solde, frais de rassemblement, indemnité de logement, vacations traitement colonial, frais de représentation, traitements accordés aux fonctions du commandement, il en était différemment pour la solde.

« Qu'est-ce que la solde ? La solde, conformément à la

loi sur l’état des officiers, est ce qui est payé aux officiers des armées de terre et de mer selon leur grade, sous cette condition expresse : de continuer de faire partie des cadres, qu’ils soient ou non en fonctions d’activité, toujours prêts à marcher selon les ordres du ministre de la Guerre ou du ministre de la Marine, maintenant constamment leur équipement et armement en bon état de service ; et cela, avec cette obligation étroite — entendez-le bien — de ne pouvoir faire autre chose.

La solde, c’est donc le produit de leur travail et de

leurs services ; c’est leur propriété légale, c'est leur revenu. » (1).

M. Paul Bethmond soutint la même thèse, mais celleci fut combattue avec une grande vigueur par le rapporteur qui fit remarquer que le projet de loi était simplement interpretatif de la loi de 1834, et que, dans cette loi de 1834 il n’était pas dit que le grade fût la propriété de l'officier, mais seulement que le grade constituait l’état de l'officier. Et il ajoutait :

« Le militaire en réforme, le militaire en retraite ont chacun une situation toute différente. Ceux-là ne peuvent plus être rappelés à l'activité ; ils ont cessé d’être fonctionnaires. Mais que le militaire soit en activité ou qu'il soit en non-activité, il reste pourvu d’une fonction — non pas d'un emploi, et il ne faut pas confondre la fonction et l'emploi — et, par conséquent, il est un fonctionnaire, c’est-à-dire soumis à cette noble et glorieuse servitude qu'aucun fonctionnaire ne répudie, puisque c’est la servitude imposée par le bien public. »

L'opinion de la Commission finit par l'emporter, et la nouvelle loi de 1872 s'appliqua également aux fonctionnaires civils et militaires. Son article 5 est ainsi conçu : « Les traitements dont il est question aux articles 1 et 3 comprennent pour tous les fonctionnaires civils et militaires l’ensemble des traitements et suppléments de

toute nature assujettis à la retenue au profit du Trésor