CHAPITRE III
DES EFFETS DE l’oCCUPATION TEMPORAIRE. DE l’inDEMNITÉ
97. — L’occupation temporaire, quelle que soit l’hypothèse dans laquelle on l’accorde, produit une gêne et presque toujours des dommages. S’il est indispensable que l’administration, pour remplir sa mission générale, ait le pouvoir de faire fléchir les intérêts et même les droits individuels, il ne l’est pas moins qu’elle soit soumise à la nécessité de fournir une compensation équitable d’un pouvoir aussi exorbitant, et que cette compensation soit la conséquence inévitable de l’exercice du pouvoir. (Féraud-Giraud, n“ 52, p. 139.) Ainsi, au point de vue général, l’exécution du travail public est le résultat que poursuit l’occupation temporaire. Au point de vue privé, le résultat auquel elle aboutit, c’est l’indemnité. Toutes tes règles et mesures protectrices de la propriété, inscrites dans la loi, n’ont d’autre but que de lui assurer une réparation, aussi exacte que possible, du préjudice souffert. C’est la modification des bases de l’indemnité qui a été la cause presque unique de la réforme de 1892.
98. — Plusieurs questions se posent à l’occasion de l’indemnité. A quel moment doit-elle être réglée? Quels sont les voies et moyens de l’obtenir? A qui est-elle due, et contre qui peut-on intenter la demande? En quoi consistera-t-elle? — Ces diverses questions forment l’objet des sections suivantes.
SECTION Re
A QUEL MOMENT l’INDEMNITÉ DOIT-ELLE ÊTRE RÉGLÉE?
(Art. 10.)
99. — 11 y avait jadis une controverse, un peu apaisée depuis assez longtemps déjà, notamment depuis le décret du 8 février 1868.
L’indemnité devait-elle être préalable, suivant le principe de l’article 17 delà Déclaration des Droits de l’Homme, converti en régie de droil positif dans l’arlicle 545 du Gode civil, et appliqué dans la matière de l’expropriation pour cause d’utilité publique? De bons esprits se refusaient à admettre ici une déviation des principes. Sans doute, il n’y a point dépouillement absolu de la propriété, mais amoindrissement, détérioration. Mais cette atténuation dans le préjudice subi par le propriétaire ne suffit pas à faire rejeter le principe. Les arguments tirés soit du silence des articles 55 et s. de la loi du 16 septembre 1807, soit, a contrario, de l’existence de textes spéciaux pour l’expropriation, ne portent pas ; car l'argument a contrario ne vaut que lorsqu’il ramène au droit commun, non pas lorsqu’il en écarte ; et le silence d’une loi n’est probant que lorsqu’il est intentionnel. Au surplus, on citait un texte, l’une des lois qui confirmaient la servitude d’extraction, la loi du 28 septembre 1791, dont l’article 1®'', tit. 1, sect. VI, déclarait: « Les agents de l’administration ne pourront fouiller qu’au préalable ils n’aient averti le propriétaire et qu’il ne soit justement indemnisé à l’amiable ou à dire d’experts. » (Ghristophie et Auger, t. 11, n° 2184. Gomp. Jousselin, Servitudes d’utilité publique, t. II, p. 578,579.)
100 . — La majorité de la doctrine et la jurisprudence s’étaient fixées dans le sens opposé. Il y a, entre le cas d’expropriation et le cas d’occupation temporaire deux difTérences, une de droit et une de fait. La différence de droit est qu’il n’y a pas ici de dépouillement de la propriété, en sorte que la règle de l’article 545 du Gode civil n’est pas textuellement applicable. La différence de fait, capitale, indiscutable, décisive, est que, s’il est aisé d’évaluer immédiatement une projiriété, qui va être enlevée, il n’est pas possible de mesurer à l’avance le préjudice qui résultera d’une occupation temporaire, dont la gravité et l’étendue dépendront de circonstances impossibles à prévoir. (Voyez rapport Develle à la Ghambre, sur la proposition Petitbien, annexes, Ghambre 1884, n° 3168.) La nécessité d’indemnité préalable, indiquée dans la loi du 28 septembre 1791, ne se retrouve pas dans les lois qui ont réglementé, après elle, la servitude d’extraction ; en sorte qu’on peut fort bien la considérer comme implicitement abrogée. Gette solution était celle, non seulement du Gonseil d’État, mais de la Cour de cassation, qui avait refusé de qualifier de délit l’extraction pratiquée avant la fixation de l’indemnité (mais d’ailleurs dans des conditions
régulièi’es). [Cour cass. 12 août 1818, Dali. 49, V, 205 ; Aucoc, t. 11, n° 775 -, Perriquet, t. II, n° 1115 ; Doussaud, Extractions, 209 et s.; G. Lechalas, t. I, p. 366, 367 ; René et Frennelet, n° 424.]
101 . — Le décret du 8 février 1868 corroborait cette opinion. Son article 7, en efîel, prononçait: « Immédiatement après les constatations prescrites par les articles précédents, l’entrepreneur peut occuper le
terrain et y commencer les travaux autorisés » Et l’article 8 : « Après
l’achèvement des travaux, et, s’ils doivent durer plusieurs années, à la fin de chaque campagne, il est fait une nouvelle constatation de l’état des lieux. A défaut d’accord entre l’entrepreneur et le propriétaire
pour l’évaluation partielle ou totale de l’indemnité , etc. » Ainsi,
d’une part, le décret n’exigeait, pour l’entrée en possession, que l’accomplissement des constatations ; et, de l’autre, il plaçait le règlement de l’indemnité après l’achèvement des travaux ou à la fin de chaque campagne. L’article 10 de la loi de 1892 a tranché la question, en déclarant que l’on poursuivrait le règlement de l’indemnité, suivant les cas, immédiatement après ta fin de l’occupation temporaire, ou à la fin de chaque campagne. (Doussaud, Conwientaire de la loi du 29 décembre 1892, n° 122; Delanney, n° 87.) C’était, en somme, exactement la jurisprudence du Conseil d’État. Tout en décidant que le propriétaire n’avait pas droit à une indemnité préalable, il se gardait bien de verser dans l'excès contraire et de faire languir le propriétaire, en tout état de cause, jusqu’après l’acbèvement des travaux. Les travaux peuvent, en effet, durer fort longtemps; et on ne peut pas indéfiniment priver une personne de la jouissance de sa chose. On décidait donc que, si les fouilles duraient plusieurs années, le propriétaire avait le droit de réclamer, au bout de chaque campagne, une indemnité pour le préjudice éprouvé. (Christophle et Auger, t. II, n° 2186.)
102 . — A ce sujet, l’article 8 du décret de 1868 imposait une constatation nouvelle à la fin de chaque campagne, aussi bien qu’après l’achèvement des travaux. L’article 10 de la loi de 1892 ne parle plus de ces corjstatations ou expertises. Parlant de là, M. Doussaud, Commentaire de la loi de 1892, n°® 136 et 137, exprime l’avis que les expertises sont devenues facultatives, d’obligatoires qu’elles étaient. (Comp. le même auteur: Fouilles et extractions, 244, 245.) C’est une formule que l’on retrouve dans plusieurs arrêts, qui comparent, d’une
manière générale, le caraclère de l’expertise en matière de travaux publics, sous l’empire de la loi du 16 septembre 1807 et sous l’empire de la loi du 22 juillet 1889. Il est permis de se demander si cette formule n’est pas un peu trop rigide. Assurément, la loi de 1892 ne prescrit plus expressément les expertises; cependant, il paraît bien impossible de les éviter, toutes les fois qu’il existera entre les parties un désaccord sérieux. Sans doute, le conseil de préfecture peut estimer toute vérilication inutile, parce qu’il y a, d’autre part, des fins de nonrecevoir, ou que la vérification n’est pas pertinente. Mais il paraît excessif et même inexact d’avancer que la loi de 1892 a modifié sur ce point les dispositions antérieures. Il ne faut pas oublier que ces dispositions sont celles de la loi du 22 juillet 1889, sur la procédure à suivre devant les conseils de préfecture; or, précisément, l’article 10 de la loi de 1892 renvoie, d’une manière explicite, à la loi du 22 juillet 1889, dont l’article 13, § 2, porte: « En matière de dommages résultant de l’exécution des travaux publics l’expertise doit être ordon-
née si elle est demandée par les parties ou par l’une d’elles pour faire vérifier les faits qui servent de base à la réclamation. » (Barry, Clauses et conditions générales, sur l’art. 19, n° 1 2, p. 71 ; sur l’art 52, n° 5, p. 185, 186 ; de Ramel et Loison, p. 43. Gomp. Doussaud, Extractions, n°245.) La circulaire ministérielle du 15 mars 1893 dit, à la vérité : (( L’expertise n’est plus obligatoire » ; mais elle ajoute immédiatement : « Elle n’est ordonnée que si le tribunal la juge utile, ou si l’une des parties la réclame » (sur l’art. 10). En ces termes, la formule est exacte. Notons que le Conseil d’État, dans un arrêt du 9 août 1889 (Dupla), p. 991, qui vise la loi du 22 juillet 1889, a déclaré que la visite des lieux ne pouvait suppléer à l’expertise. (.Alais voyez infrà, n® 129.)
103 . — Les indemnités réclamées à la fin d’une campagne et au cours des travaux seront forcément partielles, en ce qu’elles ne pourront embrasser que les dommages déjà subis, qui peuvenlê.tre d’ores et déjà appréciés, et qu’elles ne sauraient atteindre les dommages que l’on prévoit pour l’avenir, mais dont on ne peut pas, dès à présent, évaluer le montant [René et Frennelet, n“ 426; Conseil de préfecture d’Ille-et-Vilaine 12 novembre 1880, DaU. 82, V, 411; Conseil d’Ëtat 18 février 1887, Sirey, 88, 111, 60. Comp. Conseil d’État 5 juillet 1889 (Ministre des travaux publics), p. 8i0 ; 5 août 1892 (Pasquet),
p. 689]. Mais, à l’égard des dommages actuels, l’indemnité n’est point partielle; elle doit être complète, ne pas se borner à fournir une réparation pour privation de jouissance, mais la donner pour la totalité des dommages déjà subis et appréciés. [Ghristophle et Auger, t. II, n° 2186 ; Conseil d’Étal 18 décembre 1874 (chemin de fer du Midi), p. 1031 ; 25 mars 1881 (chemin de fer du Midi), p. 346.]
104 . — II est assez curieux de placer, en regard des prescriptions de la loi du 29 décembre 1892, les dispositions très particulières delà loi du 30 mars 1831, sur l’occupation temporaire, en cas d’urgence, des propriétés privées nécessaires aux travaux des fortifications. Les articles 10 à 13 de la loi composent un système spécial. Ici, les détenteurs ont droit à une indemnité préalable à l’occupation, et même à une double indemnité, savoir : une indemnité de déménagement et une « indemnité approximative et provisionnelle de dépossession qui devra êlre consignée, sauf règlement ultérieur et définitif, préalablement à la prise de possession », art. 10. Cet article ajoute que le même jugement, qui aura déterminé ces indemnités, « autorisera le préfet à se mettre en possession, à la charge: l°de payer sans délai l’indemnité de déménagement, soit au propriétaire, soit au locataire; 2° de signifier, avec le jugement, l’acte de consignation de l’indemnité provisionnelle de dépossession ». On aperçoit que l’exigence d’une indemnité préalable a entraîné la nécessité de ne la considérer aussi que comme approximative et provisionnelle. Ce n’est qu’après la prise de possession que le tribunal, aujourd’hui le jury, procédera « au règlement définitif de l’indemnité de dépossession », art. 12. Mais, que l’on ne s’y trompe pas, ce n’cst pas encore là une liquidation définitive totale. L’article 13, § 1, mentionne une « indemnité annuelle représentative de la valeur locative de ces propriétés et du dommage résultant du fait de la dépossession », et, dans son § 2, il mentionne une dernière indemnité complémentaire, payée au moment de la remise des terrains occupés temporairement et due « pour les détériorations causées par les travaux ou par la différence entre l’état des lieux au moment de la remise et l’état constaté par le procès-verbal descriptif ». Le tout, bien entendu, dans l’hypothèse d’occupation simplement temporaire, et sans préjudice de l’indemnité pour expropriation de l’immeuble, en vertu de l’article 14 de la loi du 30 mars 1831. (Delanney, n" 108 et s.)
SECTION II
PAR QUELS PROCÉDÉS OBTIENT-ON l’iNDEMNITÉ?
105 . — Nous examinerons, sous cette rubrique, et en trois paragraphes distincts, d’abord la compétence, puis la procédure à suivre, enfin la prescription de l’action.
§ l . — Compétence.
(Art. 10 , 16 .)
106 . — La connaissance des litiges occasionnés par les fouilles et extractions appartenait aux intendants, en vertu d’un arrêt du Conseil du 22 juin 1706, qui faisait défense aux propriétaires de se pourvoir ailleurs. L’arrêt du 7 septembre 1755 n’indique aucune juridiction; mais on sait que son article 1®'' confirme expressément l’arrêt du 22 juin 1706. (Laferrière, Juridiction administrative, t. I, p. 142 et note»I.) La loi des 7-11 septembre 1790 envoya ces litiges devant le directoire de district, chargé, comme une sorte de juge de paix administratif, de concilier les parties, et, à défaut de conciliation, devant le directoire de département, jugeant en premier et dernier ressort, article 4. (Laferrière, t. I, p. 150, 160.) Puis, la loi du 28 pluviôse de l’an VIII déclara que les conseils de préfecture prononceraient, art. 4, § 4, « sur les demandes et contestations concernant les indemnités dues aux partiliers, à raison des terrains pris ou fouillés, pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics ». Bien que ne visant d’une manière catégorique que les fouilles, la même compétence était étendue sans difficulté aux autres occupations temporaires. (Laferrière, op. cit., t. II, p. 166 et note 2.)
107 . — Lors des débats qui précédèrent directement le vote de la loi de 1892, on n’agita guère la question de la juridiction compétente, On l’avait, au contraire, agitée lors delà proposition Petilbien et surtout lors de la proposition Christophle. L’Assemblée nationale, réunie en 1871, présentait « ce contraste piquant d’être une réunion d’hommes en majorité très conservateurs, fort épris du passé », et cependant ne reculant devant aucune entreprise audacieuse, peut-être
aventureuse, tant à cause de la conviction où ils étaient qu’il fallait refaire la France, que du sentiment profond de leur souveraineté, et aussi, il faut bien le dire, de leur inexpérience, résultat de 21 ans passés loin des affaires. (Varagnac, le Conseil d' État et les projets de réforme, Revue des Beux-Mondes du 15 septembre 1892, p. 289, 290.) Le débat sur la juridiction compétente en matière d’occupation temporaire n’était qu’un chapitre d’un débat autrement vaste, sur le maintien ou la suppression de toute juridiction administrative, débat dans lequel nous n’avons point à entrer.
108 . — M. Christophie proposait d’appliquer ici les règles de l’expropriation. Après l’arrêté de désignation rendu par le préfet, l’administration aurait été tenue de notifier des offres au propriétaire. Puis, l’occupation aurait eu lieu à la suite, soit d’un arrangement amiable, soit d’un jugement du tribunal civil. Enfin, l’indemnité, à défaut d’accord amiable, aurait été fi.vée par un jury, semblable au petit jury de la loi du 21 mai 1836.
109 . — Gel appareil fut jugé trop compliqué. Le rapport de M. Grivart expliqua qu'il présentait plus d’inconvénients que d’avantages. Les lenteurs inévitables, la formalité gênante de ce visa judiciaire ne se justifient pas « lorsque le droit de l’administration n’est subordonné qu’à des conditions faciles, dont elle n’aura pas d’intérêt à s’affranchir. En cette matière, l’intérêt est souvent minime, et l’urgence parfois très grande, par exemple lorsqu’il s’agit de l’approvisionnement de chantiers déjà organisés, dont le chômage entraînerait les plus fâcheuses conséquences ». {Journal off., 1873, p. 2982 et s., 2996 ets.) D’autre part, le jury ne paraissait pas du tout nécessaire pour le règlement de l’indemnité. Le jury est excellent là où la liberté de la sentence nécessite une indépendance particulière à l’égard des intérêts locaux. Il n’est soupçonné d’aucun esprit de parti; il n’a pas de tradition, de jurisprudence. La sentence prononcée, les jurés rentrent dans les rangs des citoyens, et rien ne les désigne à l’attention. Il n’encourent pas cette responsabilité qui s’attache à l’individu, cette antipathie, cette impopularité personnelle que peuvent redouter les juges. Mais lorsqu’il s'agit d’intérêts peu considérables, d’indemnités souvent légères, la responsabilité est aisée à supporter; et il n’y aurait pas de motif d’imposer aux citoyens ce surcroît de besogne. Les tribunaux cons-
tilués offrent les garanties précionses du double degré de juridiction, de l’obligation de motiver les décisions, sans parler de l’aptitude personnelle des juges qui, d’ailleurs, peuvent toujours faire appel aux lumières d’hommes techniques {ibid., passim).
110 . — Cependant, la commission ne proposait pas de maintenir la compétence du conseil de préfecture, non pas précisément pour prendre parti sur la question générale de la juridiction administrative, que l’on convenait de ne pas toucher, mais par des raisons propres, l’armi les attributions des conseils de préfecture, disait M. Grivart, il y en a un certain nombre qui ne lui appartiennent pas naturellement. Les tribunaux judiciaires n'en ont été dessaisis que par « une déviation évidente des principes ». Telles sont les questions d’indemnité. L’autorité administrative, loin d’avoir intérêt à se poser, à cet égard, en antagonisme avec l’autorité judiciaire, a avantage à limiter sa compétence à ce qui est indiscutable et indispensable, de crainte qu’on ne soit tenté de l’accuser de n’avoir d’autre objet que de défendre d’une manière trop dévouée les intérêts de l’administration. Et alors, on proposait de s’adresser au juge de paix, avec appel devant le tribunal civil, système appliqué par l’article 15 de la loi du 21 mai 1836, pour l’estimation de la valeur des terrains incorporés à un chemin vicinal à la suite d’un élargissement.
111 . — D’autres propositions de M. Lévêque, de M. Petitbien, de M. Cabart-Danneville, préconisaient aussi la création d’un jury spécial ayant de l’analogie avec le petit jury de la loi du 21 mai 1836 \ mais ces modifications à la compétence antérieure ne furent point adoptées. 11 s’était produit un revirement en faveur de la juridiction administrative ; et on peut le constater dans le rapport de M. Develle sur la proposition Pctilbien (Chambre 1884, annexes, n" 3168). 11 faisait valoir les raisons du maintien de la juridiction administrative, d’une manière générale: le respect de la séparation des pouvoirs, souvent en jeu, à cause de l’interprétation d’actes administratifs, l’avantage d’une expérience plus consommée des choses administratives. Il ajoutait qu’en fait on n’avait pas formulé, contre l’e-Kercice de la juridiction administrative, de critiques vraiment fondées ; et il citait celte parole de M. Dareste: « Ce serait faire fausse route que d’attaquer, au nom des principes libéraux, la justice administrative. » (Gomp. Delanney, n°®68, 69.)
112 . — Le conseil de préfecture resla donc investi des attributions qu’il avait auparavant. Il garda le contentieux des occupations temporaires, la connaissance des litiges nés de la violation ou fausse application de la loi, tels que les litiges relatifs à la légalité de l’arrêté d’occupation, à l’accomplissement des formalités, à l’exemption des terrains, à la nature des travaux, et surtout au règlement de l’indemnité. (Laferrière, l. II, p. Id7.) Mais sa compétence n’est pas plus absolue aujourd’hui qu’autrefois. Bien que la règle soit de s’adresser à la juridiction administrative, elle ne s’applique que dans l’hypothèse d’une occupation temporaire véritable, c’est-à-dire régulière; il faut, en outre, qu’il s’agisse d’une occu()ation imposée. La juridiction civile devient compétente dans le cas d’arrangement amiable et dans celui d’occupation irrégulière. Dans cette dernière hypothèse, le tribunal correctionnel pourra être appelé à statuer.
113 . — Ges distinctions sont aujourd’hui bien établies. Mais il a fallu un effort long et pénible pour reconnaître que les occupations irrégulières devaient rentrer dans les attributions de la justice judiciaire. Non seulement le Conseil d État, mais la Cour de cassation et le Tribunal des conflits de 1850, en quelques décisions, avaient prononcé que le conseil de préfecture était compétent pour apprécier les effets d’une occupation irrégulière, parce qu’elle constituait un « fait personnel » de l’entrepreneur, et que l’article 4, § 3, de la loi du 28 pluviôse an Vlll attribue à la juridiction administrative qualité pour juger « les réclamations des particuliers qui se plaindront des torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs ».
114 . — Celte jurisprudence méconnaissait la distinction faite par les deux paragraphes 3' et 4® de l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an Vlll. Le § 3 était relatif aux dommages accidentels, inopinés, imprévus, causés par un entrepreneur, dans l'exécution de travaux publics. Le §4 était relatif aux fouilles, extractions, d’une manière générale, aux occupations temporaires. Le caractère imprévu des dommages de la première catégorie a conduit le législateur à déci'der, fort judicieusement, que leur jugement serait du ressort du conseil de préfecture, sans que l’on exige, pour chaque hypothèse, une autorisation préalable accordée à l’entrepreneur. Ges faits se rattachent intimement à l’exécution de travaux publics: c’est l’essentiel. L’entrepreneur reste
entrepreneur, môme s’il dépasse les limites des droits qui lui ont été conférés par l’administration. On ne peut pas en dire autant lorsqu’il s’agit des occupations temporaires Chaque occupation, pour être valable, doit être précédée d’une autorisation. Sans autorisation, il n’y a plus d’occupation, au sens régulier du mot, et il est exact de dire que l’entrepreneur perd sa qualité d’entrepreneur ; il n’est plus qu’un simple particulier, qui porte atteinte à la propriété d’un autre. M. Laferriére déclaré, avec beaucoup de vérité, que l’ancienne jurisprudence « reposait sur une confusion entre la législation des dommages, qui n’a pu exiger une autorisation spéciale pour chacun des actes dommageables se rattachant à des travaux régulièrement autorisés, et la législation des occupations temporaires, qui exige formellement une autorisation pour chaque fait d’occupation » (t. 11, p. 171). Il dit encore, t. 11, p. 166: « Ce qui imprime à l’occupation son careclère administratif, c’est l’acte de puissance qui l’impose. » Dépourvue de l’autorisation administrative, l’occupation n’est plus qu’une voie de fait, une atteinte brutale à la propriété; et, comme l’iridiiiue un arrêt ancien de Paris du 12 octobre 1838 (Buard), Sirey, 39, II, 61, c’est aux tribunaux ordinaires, sous la protection desquels est placée la propriété, qu’il appartient de réprimer les actes illégaux, qui ne se rattachent point à des actes administratifs. Ces tribunaux sont le ph s souvent les tribunaux civils : ce peuvent être les tribunaux correctionnels. [Féraud-Giraud, p. 116; Perriquet, I. II, n°® 1113, 1139,1140; Ghristophle et Auger, t. II, n® 2231 ; Sanlaville, De l'Occupation défini/ive des propriétés privées, n° 6; Revue générale d’administration, 1888, III, p. 410 et note 5 (et les arrêts cités); G. Lechalas, 1. 1, p. 376, 37 7; Conseil d’Etat 6 décembre 1889 (Girard), p. 1138; Tribunal de Bayonne 16 novembre 1892 (Gaz. des Tribunaux, 26 novembre).]
115 . — Bien que le principe soit aujourd’hui hors de doute, il subsiste des hésitations sur l’étendue plus ou moins intégrale de son application. L’irrégularité peut provenir de causes variées, se plaçant à différents moments de l’occupation. Il peut y avoir, dès le début, ou défaut d’autorisation ou application irrégulière de l’autorisation, en ce que l’arrêté désigne des terrains exonérés par la loi ; puis, omission des précautions légales ou négligence dans leur exécution, absence de notification, de constatation préalable des lieux; il peut se produire ensuite une contravention à l’article 16 de la loi de 1892, affectation des
matériaux à des usages autres que ceux pour lesquels l’extraction a été précisément autorisée; enfin, le prolongement excessif de l’occupation temporaire peut la transformer en occupation définitive, aboutir à une expropriation. Or, si le défaut absolu d’autorisation paraît devoir entraîner forcément la suppression de la compétence administrative, ce dont on peut d’autant moins douter à présent que l’article i 6 de la loi de 1892 défère môme aux tribunaux correctionnels ces extractions non précédées d’autorisation, l’évidence est moins forte lorsque l’irrégularité porte simplement sur les formalités, et môme lorsqu’on est en présence d’un arrêté de désignation irrégulièrement rendu et frappé de nullité. Dans le premier cas, M. Laferrière déclare, t. II, p. 172, que la question est « plus délicate », que cependant, surtout depuis le décret du 8 février 1868, on peut considérer lesdites formalités comme une condition essentielle de la validité même de l’autorisation. Dans le second, on cite un arrêt du Conseil d’Ëtat du 5 août 1881 (Compagnie des Salins du Midi), p. 770 [Comp. Tribunal des conflits du 5 mai 1877 (Laumonier-Carriol), p. 437, et Conseil d’État du 15 mars 1889 (Touzé), p. 378], qui admet que l'annulation d’un acte administratif, ne lui fait point perdre son caractère administratif au point de vue de la compétence, et qu’elle n’a d’effet que pour l’avenir. (G. Lechalas, t. I, p. 378 ; Christopble et Auger, t. 11, n° 2238.)
116 . — Dans le cas où la prolongation indue de l’occupation aboutit à une véritable dépossession, l’on accorde que l’indemnité doit être réglée par l’autorité judiciaire [Tribunal des conflits 12 mai 1877 (Dodun), p. 457 ; Cour cass, 31 décembre 1873, Dali. 74, I, 512; Trib. des conflits 18 mars 1882 (Daniel), p. 275 ; Conseil d’État 21 avril 1893 (commune de Mustapha), p. 326]. Mais a-t-elle qualité pour ordonner la réintégration du propriétaire dans les parcelles, dont il a été dépouillé? M, Laferrière estime que ce pouvoir ne peut s’exercer que si la restitution peut s’opérer « sans compromettre l’intégrité et la conservation de l’ouvrage », que, « s’il y a eu incorporation à cet ouvrage, si, par suite, la restitution ne peut pas s’opérer sans qu’il soit détruit ou modifié, l’expropriation indirecte doit produire les mêmes effets que l’expropriation directe ; et tous les droits du propriétaire se résolvent en une indemnité » (t. 11, p. 168, 169). Et il y a de fortes chances pour qu’il en soit ainsi, parce qu’il est probable que l’administration n’a prolongé l’occupation que parce qu’elle avait un besoin
définilif du terraiu pour l’ouvrage public. (Féraud-Giraud, p. 278; Ghrislophie et Auger, t. II, n°® 2253, 2254 ; Sanlaville, De l’ Occupation définitive des propriétés privées, n° 43; Revue générale d’administration, 1890, I, p. 2.72 ; Delanney, n” 75.)
117 . — Sur ces différentes questions, consultez: Féraud-Giraud, p. 64, 97 et s., notamment p. lOô, 277 et s.; G. Leclialas, t. I, p. 376 et s ; Laferrière, Juridiction administrative, t. II, p. 168 et s. ; Ghristophle et Auger, t. 11, n" 2223 et s. ; Doussaud, Extractions, n°^ 502 et s., et Commentaire de la loi de 1892, n°* 133 et 134; Sanlaville. De V Occupation définitive, etc., n° 22; Revue générale d’administration, 1889, I, p. 297 et note 3, 298 et note 1 ; de Ramel et Loison, p. 39 et s.; Delanney, n”® 70, 72, 73, 75, et les nombreux arrêts cités; et, parmi les derniers, Tribunal des conflits 12 mai 1877 (Gagne et Joubert), p. 459 ; Gonseil d’État 6 juillet 1877 (Ledoux), p. 675; Tribunal des conflits 18 mars 1882 (Daniel), p. 275; 9 mai 1884 (Fournier c. Favril), p. 374 ; Cour ca.ss. 5 novembre 1884, Sir. 85, I, 69; Il mai 1885, Sir. 86, I, 197; Gonseil d’Etat 18 février 1887 (Compagnie du Midi), Revue du Contentieux des travaux publics, t. VI, p. 406; 6 décembre 1889 (Girard), Lebon, p. 1138; 6 février 1891 (Guillaumin), p. 94 ; Tribunal des conflits 9 mai 1891 (Lebel), p. 354 ; Conseil d’Élat 16 décembre 1892 (Blayac), p. 924; 3 février 189.5 (Gravatto et Malassis), p. 105 (qui cependant juge qu’on ne peut plus, après avoir accepté la compétence administrative, réclamer ensuite devant le Gonseil d’État la juridiction judiciaire, en alléguant qu’il n’y a que voie de fait ; — décision qui paraît bien contraire aux principes, puisqu’il s’agit d’une compétence ratione materiæ, par conséquent d’ordre public); Gonseil d’État 21 avril 1893 (commune de Mustapha), p. 326.
118 — Si l’on admet l’irrévocabilité de l’occupation, au cas où on ne ])ourrait opérer la restitution, sans « compromettre l’intégrité et la conservation de l’ouvrage », est-ce à dire que cette occupation, devenue définitive, ait produit un dépouillement, non seulement de la possession, mais de la propriété, qu’elle ait eu la valeur juridique d’une mutation de propriété? Quoique son caractère juridique ne soit catégoriquement établi, ni dans la doctrine, ni dans la jurisprudence, les principes conduisent à déclarer qu’il n’y a pas vraiment de muta-
lion de propriété. Seulement, quoiqu’il n’y ait là qu’un empiétement abusif, illégal, les conséquences peuvent en être irréparables; et, sans aller jusqu’à déclarer que « cet excès de pouvoirs... consomme en fait l’expropriation aussi énergiquement que l’accomplissement des formalités légales», tout en maintenant, avec M. Sanlaville, que « l’autorité administrative n’a pas, en principe, le droit d’incorporer un immeuble au domaine public, en dehors d’un texte qui l’y autorise », que « le fait ne peut pas avoir la même eflicacité que la loi », et que « le propriétaire évincé conserve son droit de propriété, nonobstant l’occupation définitive effectuée par l’administration », il n’en est pas moins vrai que cette dépossession produit des effets qui peuvent eux-mômes être définitifs. (Sanlaville, n” 8; Revue générale d’administration, 1889, 1, p. 23 et s.) La réintégration, même dans les limites si modestes où l’admet M. Laferrière, présente de certains obstacles. M. Sanlaville {loc. cit., p. 27) estime interpréter la jurisprudence, en déclarant que « la dépossession subsistera aussi longtemps que l’administration détiendra l’immeuble », et que, « pour sauvegarder l’intérét public», le droit de remettre le propriétaire en possession n’appartient pas aux tribunaux judiciaires, mais « seulement à l’autorité administrative ». Or, « l’autorité administrative », cela doit désigner l’administration proprement dite, non pas lés tribunaux administratifs. Gela touche à un principe général. M. Perriquet, à propos de la compétence en matière de dommages, s’exprime ainsi : « Le conseil de préfecture n’est compétent que pour régler l’indemnité représentant la réparation du dommage, et non pour ordonner les mesures propres à faire cesser ce dommage [Conseil d’État 18 mars 1869 (chemin de fer de Lyon), p. 281 ; Il mai 1870 (Taxil), p. 573 ; 14 mars 1873 (Douault), p. 247]. Le premier de ces deux actes est du ressort de la juridiction contentieuse. Le second rentre dans les pouvoirs de {'administration active », n“ 1004]. Partant de là, on refuse absolument aux tribunaux le droit d’ordonner la destruction des travaux. « Le principe de la séparation des pouvoirs s’y oppose : reconnaître aux tribunaux le droit de détruire l’effet des ordres de l’administration, ce serait leur confier l’administration. » (Perriquet, t. II, n® 1012. Joignez Féraud-Giraud, p. 277 et s.) La démolition des travaux ne peut être prescrite que par l’administration. M. Féraud-Giraud, p. 283, très judicieusement, ajoute que « l’administration ne devra que très rarement, pour ne pas dire jamais, prescrire la dèmo-
lition de travaux faits en vertu de ses ordres », que, très vraisemblablement, il faudrait ensuite les réédifier, après avoir accompli les formalités négligées; et qu’il n’y aurait en somme, là, qu’un gaspillage, sans profit pour le propriétaire. Quant à la discontinuation des travaux, le pouvoir de la prononcer a été aussi longtemps refusé aux tribunaux ; et, aujourd’hui, c’est la limite extrême de leurs attributions. (Féraud-Giraud, loc. cit. ; Perriquet, t. 11, n"® 1013, 1014.)
119 . — La jurisprudence a, d’une manière plus ou moins accentuée, appliqué ces principes. Elle a, plusieurs fois, décidé que les conseils de préfecture n’avaient pas qualité pour prescrire à l’administration l’exécution de travaux destinés à faire cesser un dommage. La règle est que les tribunaux doivent se borner à évaluer le dommage causé, et à condamner à une indemnité représentative de cette valeur. Tout au plus peuvent-ils laisser à l’administration l’option de payer l’indemnité ou d’exécuter les travaux qui supprimeront le dommage. [Conseil d’Élat 7 février 1890 (ville de Roanne), p. 142; !*'■ mai 1891 (Talut), p. 337; 4 mars 1892 (Tabouret), p. 252; 24 juin 1892 (commune de Daignac), p. 577. Gomp. inprà, n°* 201, 202.]
120 . — Les voies de fait ou les irrégularités commises par les entrepreneurs ne sont pas seulement justiciables des tribunaux civils ; elles peuvent, dans de certains cas, constituer de véritables délits contre la propriété, formellement prévus par les lois, et devenir alors justiciables des tribunaux correctionnels (Féraud-Giraud, p. 64 ; Perriquet, t. Il, n°® 1113, 1139; Gliristoplile et Auger, t. II, n° 2235 ; Doussaud, Extractions de matériaux, n®" 483, 485, 486). L’arlicle 16 de la loi du 29 décembre 1892, s’inspirant de l’article 145 du Code forestier, a édicté de nouvelles pénalités qui, nous l’avons vu (suprd, n® 52), doivent être prononcées par les tribunaux correctionnels. 11 ne faut pas oublier que le délit nouvellement introduit doit être resserré dans les termes de l’article ; et qu’il ne faut pas assimiler l’absence totale d’autorisation à l’irrégularité de l’arrêté, ni surtout au défaut d’accomplissement des formalités (suprà, n® 93). [Doussaud, Commentaire de la loi de 1892, n® 134 ; Delanney, n® 70.]
121 . — La compétence administrative cesse également dans l’hypothèse d’occupation amiable. Ici, on ne se trouve plus réellement
dans la matière de ce que l’on appelle strictement « l’occupation temporaire », c’est-à-dire l’occupation imposée. Elle n’a plus de caractère administratif, parce que, suivant la formule excellente de M. Laferrière, t. II, p. 166, «ce qid imprime, à l’occupation son caractère administratif, c’est l’acte de puissance publique qui l'impose ». Le quasi-contrat admitiislratif , analogue à une location forcée {ibid., p. 165) s’est transformé en « location volontaire, par un accord de l’administration ou de son entrepreneur avec le propriétaire ; il n’y a plus qu’un contrat de droit commun, relevant des tribunaux judiciaires Et peu importe que ce contrat ait été passé en l’absence de
tout arrêté autorisant l’occupation, ou bi<m qu’il ait précédé ou suivi cet acte administratif: dans tous les cas, c’est la convention qui règle l’indemnité ; et, comme elle n’a pas le caractère d’un contrat administratif, la compétence judiciaire ne saurait être mise en question » {op. cil., I. Il, p. 170). [Perriquet, t. 11, n®* 1003, 1142 et s.; Féraud- Giraud, n° 39, p. 107 et s.; Doussaud, Extractions, n°® 488 et s.; Commentaire de la loi de 1892, n° 130 ; G. Lechalas, I, p. 380, 381 ; Christophle et Auger, t. Il, n®* 2239 et s. ; Barry, Clauses et conditions générales, sur l’article 19, n® 8, p. 69; Delanney, n® 74. Conseil d’État 6 décembre 1889 (Girard), p. 1138.]
122. — Dans les cas même où la compétence administrative cède la place à la compétence judiciaire, soit civile, soit correctionnelle; il peut encore être indispensable de recourir aux tribunaux administratifs, s'il se présente quelque difïiculté ayant un caractère administratif, et dont les tribunaux ordinaires ne pourraient connaître sans enfreindre le principe de la séparation des autorités. Toutes les fois que l’entrepreneur allègue qu’il a été vraiment autorisé, ou qu’il n’a pas dépassé les limites assignées, en un mot, toutes les fois qu’il s’agit d’apprécier la validité d’un acte administratif ou de l’interpréter, cette contestation spéciale forme une question préjudicielle, à renvoyer devant le conseil de préfecture, investi de la plénitude de juridiction (suprà, n° 74), et sauf recours au Conseil d État, mais sans pouvoir le saisir directement, même pour excès de pouvoirs. (Perriquet, t. II, n® 1141 ; Christophle et Auger, t. II, n®* 2234, 2235, 2236 ; Doussaud, Extractions, n®* 481 et s. ; G. Lechalas, t. I, p. 379 ; René et Frennelet. Clauses et conditions générales, n® 468 ; Barry, Clauses et conditions, sur l’article 19, n® 3, p. 66 ; de Ramel et Loison, p. 40, 41 ;
Delanney, n"’ 71, 72; Tribunal des conflits 7 juillet 1888; Sir. 90, 111, 49. Comp. Tribunal des conflits 23 janvier 1888, Sirey, 90, 111,
4 et note.) Il faut, pour que l’autorité judiciaire puisse statuer, que l’acte soit parfaitement clair et précis, ne présente aucune difficulté d’appréciation. (Cour cass. 5 novembre 1881, Sirey, 85, 1, 69.)
§ 2. — Procédure de la demande en indemnité.
(Art. 10.)
123 . — L’article tO de la loi du 29 décembre 1892 décide que « la partie la plus diligente, à défaut d’accord amiable sur l’indemnité, saisit le conseil de préfecture, pour obtenir le réglement de cette indemnité, conformément à la loi du 22 juillet 1889 ». Ce n’est point ici le lieu de donner un commentaire complet et détaillé de celte loi de 1889, relative à la procédure à suivre devant les conseils de préfecture. Nos courtes explications peuvent se restreindie à la question des expertises. Il est avéré que « la réforme la plus imporlante de la loi de 1889 concerne sans contredit les expertises » (Barry, Clauses et conditions, sur l’article 52, n® 3, p. 184 bis). M. Morel déclare catégoriquement, dans son rapport au Sénat : « Lorsque les parties n’ont pu s’entendre pour le règlement de l’indemnité due, la partie la plus diligente peut en poursuivre le règlement... 11 y sera procédé conformément aux articles 13 à 25 de la loi du 22 juillet 1889, qui est venue modifier la loi du 16 septembre 1807. Tel est le but de l’article 10 du projet. » De môme, la circulaire ministérielle du 15 mars 1893 ne vise que les articles 13 à 26 de la loi du 22 juillet 1889, pour avertir que leur procédure est substituée, pour les chemins vicinaux, à celle de l’article I 7 de la loi du 21 mai 1836. Or, ces articles 13 à 26 sont ceux qui touchent aux expertises.
124 . — L’article 13 de la loi du 22 juillet 1889 a accordé au conseil de préfecture plus de latitude pour l’expertise. D’après la législation antérieure, article 56 de la loi du 16 septembre 1807, elle était obligatoire dans tous les cas, en matière d’occupations temporaires. L’article 13, § 2, ne maintient l’obligation que lorsque l’expertise est demandée par les parties, au moins par l’une d’elles. Encore est-ce une jurisprudence nettement établie de laisser au conseil de préfecture la faculté
OCCUPATION TBSMPOBAIRB,
de la rejeter, si, dès l’abord, il apparaît que les faits allégués n’ont aucune pertinence, ou encore s'il existe, d’autre part, une fin de nonrecevoir décisive. (Barry, Clauses et conditions générales, sur l’art. 52, n°5, p. 185, 186.)G’est en ce sens que certains auteurs et la jurisprudence ont pu déclarer que la loi de 1889 avait rendu l’expertise facultative, d’obligatoire qu’elle était. Il est permis toutefois de trouver l’expression « facultative » un peu trop rigide, assez exagérée, car elle pourrait faire croire que l’expertise est laissée à la discrétion du tribunal, ce qui n’est pas (suprd, n° 102). [Conseil d’État 28 mars 1890 (Carayon), p. 378; 28 novembre 1890 (Ponget), p. 888; 19 décembre 1890 (commune de Graveson). p. 982; 16 janvier 1891 (Laymond), p. 1 î ; 19 juin 1891 (Dubois), p. 47 1 .]
125 . — L’article 14 de la loi du 22 juillet 1889 règle la nomination des experts. Auparavant et en vertu de l’article 56 de la loi du 16 septembre 1807, lorsqu’une expertise était nécessaire pour la réparation de dommages résultant de l’exécution de travaux publics, le propriétaire nommait un des experts, le préfet un autre, et l’ingénieur en chef du département était, de droit, le tiers expert. Cette solution présentait le grand inconvénient que l’opinion du tiers expert entraînait presque irrésistiblement la décision du conseil de préfecture. Gela soulevait des plaintes légitimes et faisait aux ingénieurs en chef une situation fausse et délicate, en raison de leur respon.sabilité. Pour les travaux des villes, un expert était nommé par le propriétaire, un par le maire, un par le préfet; en sorte que l’administration avait deux représentants. Dans l’un et l’autre cas, le choix de l’administration n’était limité par aucune considération, et pouvait porter même sur des agents qui avaient été chargés de la direction des travaux, par exemple des conducteurs des ponts et chaussées. Ce vice spécial a été corrigé par l’article 17, § 1, de la loi du 22 juillet 1889. « Les fonctionnaires, qui ont exprimé une opinion dans l’alfaire litigieuse ou qui ont pris part aux trav'ux qui donnent lieu à une réclamation, ne peuvent être désignés comme experts. » (De Ramel et Loison, p. 42; Barry, Clauses et conditions, sur l’article 52, n"® 3 et 4, p. 184 bis et s. ; Doussaud, Commen'aire de la loi de 1892, n”® 138 et s.)
Pour remédier aux inconvénients généraux du système, le gouvernement impérial avait présenté, le 10 juin 1870, au Sénat, un projet sur la procédure à suivre devant les conseils de préfecture, établissant
des règles uniformes pour les expertises, et portant que, dans le cas où il y aurait expertise, le conseil de préfecture déciderait, suivant la nature et les circonstances de l’affaire, si l’expertise serait faite par un ou trois experts. Dans le premier cas, à défaut d’entente entre les parties, le conseil de préfecture devait désigner l’expert unique ; si, au contraire, le conseil de préfecture pensait que les difficultés et l’importance de l’affaire exigeaient un examen contradictoire, chaque partie nommait son expert, et le conseil de préfecture le tiers expert. (Exposé des motifs de M. Morel devant le Sénat.)
C’est à peu près ce qui a passé dans l’article 14 de la loi de 1889, avec cette différence que l’accord des parties peut seul entraîner la réduction du nombre des experts, de trois à un. Il est permis de douter de l’excellence de ce système. Ce tiers expert, choisi par le conseil de préfecture, jouira forcément auprès de lui d’un crédit tout particulier; et il est à craindre que son opinion ne devienne trop prépondérante. Cet inconvénient avait été signalé par M. Morel dans son exposé des motifs: «Chacun des experts est porté à défendre les intérêts de la partie qui l’a choisi ; et le juge ne s’attache guère qu’à l’avis du tiers expert. Aussi préférons nous la rédaction des sections réunies du Conseil d’État, ainsi conçue : Lorsqu’il y aura expertise, il y sera procédé par trois experts, ou par un seul, si les parties y consentent ; ces experts sont nommés d’office par le conseil de préfecture, à défaut par les parties d’en être convenues dans le délai qui leur a été imparti à cet effet. » Déjà, précédemment, le rapport de M. Grivart sur la proposition Christophle déclarait, au sujet de l'article 4, qui décidait que, sur réquisition de l’administration, le juge de paix nommerait un ou trois experts, pour dresser l’état des lieux et faire les évaluations : « Il nous a semblé qu’une désignation d’office plaçait les experts dans de meilleures conditions d’impartialité », bien entendu, à défaut de désignation amiable. Le rapport de M. Develle (Chambre 1884, annexes, n° 3168) mettait également très bien en relief l’inconvénient du système contenu dans le projet du 10 juin 1870: « Le défaut capital de l’expertise actuelle est précisément dans la différence d’origine des experts; chacun d’eux est porté à défendre les intérêts de la partie qui l’a nommé, et le juge s’attache surtout à l’avis du tiers expert. Les auteurs du Code de procédure ont été mieux inspirés en se préoccupant d’assurer aux experts la conflance des tribunaux encore plus que celle des parties. »
126 . — Le droit »le récuser les experts est un corollaire des réformes introduites pour leur nomination. Autrefois, le Conseil d'État était con Iraiiit, dans le silence des textes, de déclarer (|ue les règles du Code de procétlure, sur les récusations d’experts, n’étaient pas applicables de plein droit. Cependant, à défaut d’un droit formel de récusation, on admettait les parties à solliciter, du conseil de préfecture, le changement des experts, dont elles pourraient avoir sujet de mettre en doute la conscience et h‘s scru|)ules, dans raccompliss<*ment de leur mission. Seulement, cette garantie était laissée à l’appréciation discrétionnaire du juge et, par là, présentait de l’incertitude et de la fragilité. (Christoplile et Auirer, l. Il, n® 2800.) L’article 17, §2, de la loi du 22 juillet l88Vt appli(|ue expressément aux experts nouimés d’ollice par le conseil de préfecture les règles du Code de prorédure sur les récusations. (Joignez article 4 1 de la même loi. Clirislophie et .\uger, t. 11. n" 2801 ; lîarry. Clauses et conditions, sur l’article 52, ii® 4, p. 185 ) L’article 17, 2, est muet sur les experts nommés par les parties ; mais il est permis de penser qu’il ii’a pas, à cet égard, un caractère limitatif et qu’il u’empéche pas la récusation de l’expert choisi par l’autre partie, et même celle île l’expert que l’on a choisi soi-méine; mais, dans ce dernier cas, seulement pour des motifs survenus depuis sa nomination, par analogie de ce (jui est décidé à l’article 308 du Code de procédure, pour les experts nommés a lu suite d’un accord entre les parties. (Comp. Doussand, Commentaire de la loi de iSVi, n® 143.)
127 . — Les lois de procédure ont effet rétroactif. La loi du 22 juillet 1889 s’appli(|ue donc aux instances pendantes au jour de sa promulgation, et dans les(|uelles il y aurait à faire ou à recommencer une expertise. [Con.seil d’hUatO août 1889 (Dupla), p.991 ; 15 novembre 1889 (de la Hue), p. 10'i4 et (ministère des travaux publics) p. 1046; 31 janvier 1890 (Bumpoini-Nicot), p. 112; l*' août 1890 (ministre des travaux publics) [deux arrêts], p. 735; 16 janvier 1891 (Laymond), p. 14; 10 juin 1891 (Dubois), p. 471; 26 février 1892 (Ollagnier), p. 221 ; 4 mars 1892 (Alasseur), p. 251.]
128 . — L’article 20 de la proposition primitive de M. Morel introduisait la procédure de référé, qui pouvait être nécessaire pour constater d’urgence t’état des lieux exposés à un dommage. « La loi est muette», disait M. Morel dans son exposé des motifs, « et la jurispru-
dence a beaucoup varié sur ce sujet. Le tribunal de la Seine avait pensé que le tribunal civil pouvait ordonner les mesures d’instruction nécessaires pour constater les faits, sauf au conseil de préfecture à en tirer les conséquences légales. La cour de Paris, au contraire, a décidé que c’était s’immiscer dans les alTaires réservées à la compétence des tribunaux administratifs, que le Juge du fond seul peut être juge du provisoire, et que, dés lors, c’est au conseil de préfecture qu’il appartient de prendre les mesures d’instructions » (Paris, 2 janvier 1861). [Comp. Tribunal des conflits 23 janvier 1888 (Serra), Sirey, 90, 111, 4 et note.] « De son côté, le Conseil d’Iiltat a reconnu ce droit au préfet. Nous avons pensé que c’était au président du conseil de préfecture que devait appai tenir celte juridiction, par analogie avec ce qui se jiasse dans les matières dont la connaissance revient à l’autorité judiciaire. » L’article 24 de la loi du 22 juillet 1889 reproduit ce système, et a rendu inutile l’article 20 de la proposition de M. Morel : « Rn cas d’urgence, le président du conseil de préfecture peut, sur la demande des parties, désigner un expert pour constater des faits qui seraient de nature à motiver une réclamation devant ce conseil. »
Observons que le président ne statue pas contradictoirement, comme le faisait le conseil de préfecture, en vertu des pouvoirs qui lui avaient été reconnus. 11 statue sur requête, et «avis en est immédiatement donné au défendeur éventuel », article 24, § 2.
L’ordonnance du président est un acte de juridiction gracieuse et, par suite, ne peut être critiquée par la voie de l’opposition ou de l’appel. Mais elle pourrait être déférée au Conseil d’Rtat pour excès de pouvoirs. (Barry, Clauses et conditions, sur l’article 52, n° 9, p. 187.)
129 . — En dehors de l’expertise, l’article 25 de la loi du 22 juillet 1889 admet une autre mesure d’instruction, le transport sur les lieux, du conseil tout entier, ou de l’un ou de plusieurs de ses membres. C’est une innovation. La jurisprudence ne reconnaissait pas cette faculté de suppléer ù l’expertise par un autre moyen ; spécialement on refusait d’admettre la visite des lieux. [Conseil d’Élat 2 décembre 1887 (Pozzo diBorgo), p. 776; 9 août 1889(Dupla), p. 99 1 .] D’ailleurs, ce transport sur les lieux est une mesure absolument laissée à la discrétion du conseil de préfecture, par conséquent, facultative, au sens le plus complet du mot, (Laferrière, t. II, p. 173; Delanney, n® 18.)
§ 3. — Prescription de l’action en indemnité.
(Art. 17.)
130 . — La loi du 29 décembre 1892 a rendu plus strictes et plus rigoureuses, tant au point de vue du fond que de la forme, les obligations qui pesaient sur radministration ou ses délégués. Il ne faut pas que ces garanties accordées à la propriété privée dégénèrent en des charges e.\cessives, d'autant plus insup|)orlables qu'elles seraient indéfiniment prolongées. Or, avant la loi de 1892, lorsque le débiteur était l'Ktat, il pouvait invoquer la déchéance (|uinquennule écrite dans l’article 9 de la loi du 29 janvier 1831. Mais, pour tout autre débiteur, l’absence de te.xte ramenait au droit commun, ù lu prescription de 30 ans, de l’article 2262 Code civil. [Féraud Giraud, n® 35. p. 94, 95 ; l’erriquet, t. II, n®’ 952 et 1 129 -, Chnslophie et .Vuger, t. 11, n® 2662 ; de Hamel et Loison, p. 58; Doussaud, Commentaire de la loi de 1892, n® 243 ; Delanney, n® 91. Conseil d’iUat 1 4 décembre 1877 (Paris-Lyon- Méditerranée), p. 1000; 4 avril 1884 (Bréan), p. 283; 13 juin 1890 (Batréau), 57 1 .]
131 . — On avait songé à invoquer la prescription quinquennale de l’article 2277, Code civil, pour les indemnités -.innuelles que l’article 8 du décret du 8 février 1868 autorisait le propriétaire à réclamer à la fin (le chaque campagne (vovez Lechalas, t. 1, p. 383, note 2). Mais la vérité est que ces indemnités annuelles sont des portions de l’indemnité totale, c’est-A-dire des fractions de capital, non pas des prestations périodiques, rentrant dans l’article 2277, Code civil.
132 . — Même le délai de 5 ans, dont, seul, l’F^at pouvait se prévaloir, était long; et son seul correctif, d’ailleurs très sérieux en pratique, était rinlérét, qui poussait le propriétaire à se hâter, alin de ne pas laisser s’évanouir la trace matérielle des dommages dont il réclamait la réparation. Pour les chemins vicinaux, l’article 18 de la loi du 21 mai 1x36 avait réduit le délai à 2 ans; et l’article 15 de la loi du 20 août 1881 avait étendu la môme prescription aux occupations temporaires faites en vue des chemins ruraux 11 parut juste, au moment où l’on unifiait la législation des occupations temporaires, d’établir
1 unité également à ce point de vue. La réduction à deux ans sembla une équitable compensation des charges nouvelles que la loi imposait à l’administration ou à ses délégués, article 17. Le délai de deux ans court à dater de la cessation de l’occupation ; et l’occupation cesse, soit au moment fixé par l’arrété préfectoral, soit au moment de l’acbè- \eiuent des travaux, par la ri'ception définitive, pas simplement par la réception provisoire (Conseil d’Ktat 20 juin 1890 [Redon — deux arrêts], p. 59.'>), soit au moment de l’épuisement de la carrière. [Conseil d’iilal 18 février 1887 (Chemin de fer du Midi), Reoue du contentieux des travaux publics, l. VI, p. 406. De Ramel et Loison, p. 58 et 59; Donssaud, Commentaire de la loi de 1802, n°* 246 et s.] Il peut arriver qu il y ait contestation sur le point de savoir à quel moment l’occupation a cessé. Il appartient au conseil de préfecture de déterminer la date à laquelle un arrêté préfectoral, autorisant un entrepreneur à extraire des matériaux dans une propriété a cessé son effet. (Conseil d’État 18 février 1887, Sirey, 88, III, 60.)
SECTION ni
DLS PERSONNES QUI FIGURE.NT DANS l’i.VSTANGB EN INDEMNITÉ
§ I. — Qui a droit d l’indeynnité ?
(Art. 10 , 11 , 12 [], 4, 6j.)
133. — Il est évident que c’est le propriétaire qui a qualité pour réclamer réparation d’une occupation temporaire qui cause des dommages à la propriété ; c’est uniquement lui que visaient les textesrelatifs aux fouilles et extractions, l’arrét du Conseil du 7 septembre 1755, la loi du 28 septembre 1 79 1 (titre 1, sect. VI, art. 1), les articles 55 et 56 de la loi du 16 septembre 1807; et la jurisprudence en avait conclu, pendant longtemps, qu’il était seul à pouvoir poursuivre l’administration ou ses délégués. Notamment on refusait ce droit au fermier. On décidait qu’il n’avait que son recours contre son bailleur, obligé à lui procurer une jouissance paisible (art. 1719, § 3®, du Code civil). Solution grave, à cause de la complication de la procédure, de la nécessité pour le bailleur de supporter d’abord l’action de son preneur, puis d’intenter la sienne contre l’administration, sans que les
<l 'Ux juriiliclions apj)elécs à slaluer, la juridiction civile, sur la première action, la juridiction administrative sur la deuxième, fussent, en aucune manière, liées l’une à l’autre, de façon qu’il pouvait y avoir des divergetices, peut-être même des contrariétés de jugi ments; grave aussi en ce que le bailleur pouvait avoir dissipé l’indenmitô touchée, être insolvable au moment où il subissait le recours du preneur- Cependant, |)Our ces terres si nombreuses, qui ne sont pas exploitées directement, mais sont alTermées, c’était bien le fermier que le dommage atteignait directement.
134 . — La jurisprudence se modifia sous l’influence de ces considérations. La mention du propriétaire, dans les textes ci-dessus rappelés, n’avait rien que de très naturel, puisque c’est normalement lui qui est atteint par l’occupation temporaire. Mais elle n’a au.ssi rien d’exclusif, et elle peut parfaitement être entendue lato sensu: le propriétaire ou ceux qui sont substitués à scs droits. Sans doute, l’article 1719, § 3®, du Code civil assure, ou du moins paraît bien assurer au preneur un recours contre son bailleur. Mais l’existence de celte voie indirecte ne fait pas obstacle à une poursuite directe contre l’administration : elle est même supposée dans l’article 1725 du Code civil. Le fermier a l’option entre deux moyens, cl choisira suivant son intérêt : voilà tout. [Aucoc, t. II, n® 779 ; Perriquet, l. II, n® 1 121 ; G. Lecfialas, t. I, p. 381 ; René et Frennelet, n®" 462, 463 ; Barry, sur l’article 19, n® 19, p. 73, 74 ; Delanney, n® 89. Joignez Chrislophie et Âuger, t. Il, n®‘ 2560 et s. ; Conseil d’Élat 30 juillet 1863 (.Marclion), p. 623 ; 5 août 1869 (.Monet), 740; 20 février 1886 (Portier), p. 180; 29 juin 1888 (Perrot), p. 593 ; 18 mars 1892 (Compagnie du Midi), p. 302. Comp. cependant Conseil d’Iitat 17 janvier 1890 (Petit), p. 39.]
135 . — Cette solution, très juridique, était parfaitement en harmonie avec une autre solution, depuis assez longtemps admise, à savoir que le propriétaire était sans qualité pour représenter scs locataires et réclamer en leur nom les indemnités qui pouvaient leur être dues à raison de dommages causés par les travaux publics. (Christoplile et .\uger, l. 11, n® 2562.) Cependant le Conseil d’Élat a jugé, le 17 janvier 1890 (Petit), p. 39, qu’en versant l’indemnité tout entière au propriéta re, à charge de s’arranger avec son fermier, le conseil de préfecture avait agi conformément à l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807 ;
que d’ailleurs le fermier avait son recours de droit commun (art. 1719 et s. du Gode civil).
136 . — Mais on alla plus loin. Quelques-uns, parlant de celte possibilité d’une poursuite directe contre l’administration, en arrivèrent à nier celle d’un recours contre le bailleur. On allégua l’article 1725 du Gode civil qui suppritne toute garantie du bailleur dans le cas de voies de fait qu’on aurait dirigées contre la jouissance, « sans prétendre d’ailleurs aucun droit sur la chose louée ». — « Voies de fait », disait-on, doit s’entendre, non seulement des actes délictueux, des violences exercées absolument sans droit, mais aussi des atteintes matérielles, ayjinl un certain caractère de régularité. Ge qui le prouve, c’est la comparaison de l’article 1725 avec l’article 1727 du Gode civil, qui suppose également des « voies défait », mais « impliquant quelque droit sur la chose louée». Ges deux articles embrassent toutes les sortes d’atteintes portées à la jouissance, en faisant la distinction entre les atteintes qui impliquent une prétention à la propriété, — et alors le propriétaire est garant, article 1727, et celles qui n’en impliquent aucune, — et alors le propriétaire n’est pas garant, article 1725. Il est manifeste que le trouble produit par l’occupation temporaire est de la seconde catégorie. Notez qu’il n’en résulte aucun inconvénient pour le preneur, puisqu’il a un moyen bien plus sûr, l’action directe contre l’administration. On ne comprend môme pas qu’il songe à négliger ce moyen, pour en employer un autre moins solide. (Ghristophle et Auger, t. II, n*” 2565 et s.)
137 . — Gette doctrine nous paraît excessive et erronée. Dans la comparaison qu elle fait des articles 1725 et 1727, elle confond la nature de l’acte lui -môme et l’intention qui l’a inspiré. Assurément, les articles 1725 et 1727 distinguent les voies de fait suivant cette intention. Mais, quelle que soit l’intention, il ne s’agit jamais que de voies de fait; et rien n’indique que cette expression « voies de fait » doive être prise dans une acception générale. De ce qu’il y a des voies de fait, c'est-à-dire des violences matérielles, commises par des personnes ayant des prétentions juridiques, et d’autres, sans aucune prétention de ce genre, on ne peut en conclure que toutes les atteintes, régulières aussi bien qu’irrégulières, rentrent dans la catégorie des « voies de fait ». La vérité est qu’on peut user de procédés irréguliers, tantôt
avec l’intention de se faire justice à soi-méme, tantôt avec la simple intention de nuire. Le premier cas parait visé par l’article 1727, et le second par l’article 1725. Il est bien évident que les occupations temporaires, fouilles, extractions, etc., si elles sont exercées couformément aux rèf(les légales, ne peuvent aucunement être rangées dans la catégorie des procédés irréguliers, des voies de fait. Au surplus, même en acceptant cette signification élargie de l’expression « voies de fait », et en y comprenant les atteintes régulières, on peut maintenir les occupations temporaires dans le groupe des événements prévus à l’article 1727, dont le bailleur est garant. L’occupation temporaire, en effet, suivant un usage peut-être défectueux, mais très constant et presque uuanime, est qualifiée servitude d'utilité publique; et, quoique cette servitude ne soit point revendiquée par un particulier, mais par l’administration, au nom du public, ce n en est pus moins une servitude, à laquelle le preneur se trouve exposé, et qui, par conséquent, réalise précisément ce que l’on est convenu d’appeler le « trouble de droit », visé par l’article 1727. M. Guillouard définit ainsi le trouble de droit: « La prétention élevee par un tiers d’avoir, sur tout ou partie de la chose louée un droit de propriété, une seroilude... » {Contrat de louage, t. I, n* IGG, p. 172); tandis que le trouble de fait consiste dans « desactes violents, délits ou quasi-délits » (iô/rf.,n® 157, p. IGG). Et le même auteur donne la raison pour laquelle le bailleur n’est pas responsable. « On pourrait dire que c’est parce qu’il n’a pu les einpêclier ; mais ce motif serait iiisullisant ; car le bailleur ne peut empêcher ni les cas fortuits, qui altèrent la chose louée, ni les actes de l’administration, qui en diminuent la valeur; et cependant il est garant de ces faits. La véritable raison nous en est donnée dans l’exposé des motifs du tribun .Mouricaull: « C'est le preneur seul que les tiers aliaquent; c’est à sa jouissance personnelle qu’ils attentent, c’est à lui seul de les faire réprimer. » Le caractère particulier, en effet, de ces troubles de fait, c’est qu’ils ne sont pas dirigés contre la chose, mais bien plutôt contre la jouissance de cette chose, jouissance qui appartient au preneur. » {Ibid., n® 158, p. IGG.) Si ce sont bien là les caractères des troubles de fait, il n’y en a aucun qui convienne aux occupations temporaires. Enfin, M. Guillouard fait observer très judicieusement que la responsabilité du bailleur, écrite dans l’article 1719, § 3, Gode civil, dérive normalement du contrat de bail, article 1709, Gode civil, qu’elle est une obligation fondamentale. L’article 1725 y apporte une
dérogation, que l’on doit restreindre dans les limites les plus strictes. (Guillouard, Contrat de louaue, t. I, n“ 149, p. 157, 158-, Aubry et Uau, § 360, 3® d., t. IV, p. 478, texte et note 19; Laurent, t. 25, n®* 149 à 152. Conseil d’Étal 17 janvier 1890 [l'etit], p. 39.)
138- — La solution et les raisonnements qui la justitient n’ont de valeur que lorsciu’il s’agit d’une occupation régulièrement accomplie. Dans le cas contraire, il n y a vraiment plus que des voies de fait {suprd, n°’ 112 et s.), atteintes matérielles et violentes, pratiquées par un particulier sur le terrain d’un autre, et auxquelles convient la vègle de l’article 1725. (Guillouard, op. cit., t. 1, n® 117, p. 156; Aubry et Rau, § 366, 3®, d., t. IV, p. 479, texte et note 22 ; Laurent, t. 25, n° 148. Cour cass. 16 mai 1866, Sir. 66, I, 286.)
139 . — Ces difliciillés, assez délicates, étaient évitées pour l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans le système, suggéré par l’article 18 de la loi du 8 mars 1810, développé dans l’article 21 de la loi du 7 juillet 1833, et reproduit dans l’article 21 de la loi du 3 mai 1841. D’après la loi de 1810, le propriétaire était tenu « d’appeler, avant la fixation de l’indemnité », et pour y concourir, « les tiers intéressés à titre d’usufruitier, de fermier ou locataire ». La loi ajoutait:
« sinon, il restera seul chargé envers eux des indemnités que ces derniers pourraient réclamer ». L’article 21 des lois de 1833 et de 1841 va plus loin. Il oblige le propriétaire à faire connaître à l’administration ces tiers intéressés, dont il accroît aussi le nombre. Si le propriétaire ne les fait pas connaître, il demeure chargé envers eux des indemnités. C’est le système de l’article 1 1 de la loi du 29 décembre 1892. « Avant qu’il soit procédé au règlement de l’indemnité », le propriétaire doit faire connaître « les fermiers, locataires, colons parliaires, ceux qui ont des droits d’usufruit et d’usage, tel.s qu’ils sont réglés par le Gode civil, et ceux qui peuvent réclamer des servitudes résultant des titres mêmes du propriétaire, ou d’autres actes dans lesquels il serait intervenu ; sinon, il reste seul chargé envers eux des indemnités que ces derniers pourront réclamer ».
140 . — C’est la textuelle copie de l’article 21, § I, de la loi du 3 mai 1841 . Ces tiers intéressés ont évidemment un droit direct contre l’administration ; c’est dans ce but que le propriétaire est tenu de les
lui désigner. Ce point ne fera plus doute. « Dès lors que cette faculté leur est dévolue, il faut qu’ils puissent l’exercer; et, pour cela, est-il nécessaire que le proprietaire les mette en cause ou les fasse connaîlre à la partie adverse? » (Uapport Morel au Sénat.) Ce propriétaire a, ou bien un délai de quinze jours, à dater de l’assignation qui lui est donnée, si c’est l’administration qui a pris l’initiative, ou bien un délai, qu il détermine en quelque sorte lui-méme, dont te point de départ n’est pas formellement fixé par la loi, — en général, ce sera la connaissance qu’il a de l’arrété de désignation, par la notification qui lui aura été adressée, article 4, — et dont l’expiration sera marquée par sa demande introductive d’instance.
141 . — Les conséquences du défaut de dénonciation sont aussi indiquées, au moins en partie. Le propriétaire sera responsable envers ces tiers intéressés, et, comme il serait, d ailleurs, injuste de les faire souffrir d’une négligence, peut-être voulue, de sa part, alors qu’un recours ultérieur contre lui jiourrait être illusoire; l’article 12 prononce que les tiers intéressés ont un recours subsidiaire contre l’administration. « Néanmoins, dans le cas où le propriétaire serait insolvable, il serait inadmissible que les tiers, qui n’ont pas été avertis par la négligence de ce dernier , supportassent les conséquences d'une faute qui ne leur est pas imputable. Aussi un recours contre l’administration ou la personne à la(|uelle elle a délégué ses droits leur est-il ouvert, par l’article 12 du projet, pendant un délai de deux ans. » (Rapport Morel au Sénat.) Mais il faut faire attention que l’article 12 lui-méme offre à l'adminislration le moyen régulier de se soustraire à ce recours. Il suflit de faire aflicher et insérer dans les journaux l’arrêté préfectoral. La circulaire ministérielle du 15 mars 18y3 insiste sur ce point, et recommande également l’observation scrupuleuse des prescriptions de l’article 4 de la loi de 1892. Dans le cas où l’arrété a été aflicbé et inséré dans les journaux, « cette publication », dit le ministre (sur l’art. 12), « permet à tous les ayants droit de se révéler en temps opportun ; et l’on ne saurait prétendre que l’administration, après avoir averti tous les intéressés d'avoir à se présenter au moment voulu, doive rester encore exposée à leurs tardives revendications ». 11 n’est pas étonnant, dans ces conditions, que des instructions ministérielles, telles que celles du 10 mai 1893, adressées au préfet de l'Aube (citées par M. Delanney, n® 49, p. 73), fassent à
l’administration un devoir de procéder elle-môme aux formalités, sans s’en remeitre à l’entrepreneur, même de lui faire, le cas échéant, l’avance des frais. C'est une dépense prudente.
142 . — Il faut éviter de confondre la responsabilité subsidiaire de l’administration, dont il est question dans l’article 12, avec une autre responsabilité subsidiaire de l’admini-stration, écrite dans l’article 18,
§ 2. Ici, l’administration est responsable, à défaut d’action efficace des tiers intéressés contre le propriétaire. Dans l’article 18, au contraire, l’administration est responsable envers le propriétaire ou les autres ayants droit, à défaut d’action efiicace de leur part contre les entrepreneurs ou concessionnaires. Le débiteur principal n’est donc pas le même dans les deux cas. Dans le premier, c’est le propriétaire ; dans le second, c’est l’entrepreneur; et le propriétaire figure au nombre des créanciers.
143 . — Les articles 11 et 12 règlent d’une façon nette les rapports entre les tiers intéressés et l’administration. Ces tiers intéressés ont une action directe contre l’administration. Seulement, cette action peut s’amoindrir, tomber au rang d’action subsidiaire, en cas d’insolvabilité du propriétaire, s’il a négligé de les faire connaître, et que, d’ailleurs, ils ne se soient pas fait connaître d’eux-mômes ; car rien ne les empêche de se déclarer spontanément. L’article 12 suppose évidemment qu’ils le peuvent; et l’article 21, § 2, de la loi du 3 mai 1841 l indique formellement pour une certaine catégorie d’intéressés, moins favorablement traités que ceux du § 1. Enfin leur action peut s’évanouir absolument si, mis en demeure, par des publications, de se révéler à l’administration, ils persistent à rester dans 1 ombre.
144 . — Mais les rapports de ces tiers avec te propriétaire ne sont pas aussi nettement déterminés. Le propriétaire doit les faire connaître à l’administration ; -sinon, il est responsable de l’indemnité envers eux. Mais, s’il les a fait connaître, et qu’ils aient ainsi acquis une action directe et principale contre l'administration, conservent-ils encore aujourd’hui, depuis la loi du 29 décembre 1892, l’option que nous leur avons reconnue (suprd, n“ 137) de poursuivre le propriétaire en vertu de leur contrat?
On est assez tenté de tirer de l’article 11, in fine, un argument a
contrario, qui se rortifierail de la considération que l’action contre l’administration rend l’autre tout à fait superflue, et semble bien ne lui laisser d’autre mobile qu’une intention capricieuse ou chicanière. Cette solution ne serait-elle cependant pas excessive ? L’argument a contrario n’a vraiment de valeur que lorsqu’il ramène au droit commun ; et ici, il en écarterait. On a jugé à propos de déclarer que la négligence du propriétaire constituerait une faute, qui, à elle seule, engagerait sa responsabilité directe et principale. Bst-ce à dire que sa diligence sullira .1 le libérer de son obligation coutracluelle, antérieure et de droit commun ? Le véritable objet de cette partie de l’article 1 1 est beaucoup moins d’édicter la responsabilité du propriétaire, que de prononcer, au moins au titre principal, la libération de l’administration. La responsabilité du propriétaire? Elle ne dérive pas de l’article 11 de la loi du ?9 décembre 1892 ; elle dérive du droit commun. .Mais l'arlicle 1 1 déclare que. dans une hypothèse, il « reste seul » tenu. Cela ne signifie pas qu’il soit dégagé, dans l’hypothèse inverse. Que les juges saisis estiment que. dans l’espèce, l'action contre le propriétaire doive être repoussée, à raison du défaut d’iutérôt, du moins d’intérét avouable : c’est une concession extrême, qu’il est possible d’accorder. Mais prophétiser, et d’une façon absolue, que l’existence d’une action ôte tout intérêt à choisir une action parallèle, poser en règle que celle qui parait la plus avantageuse détruit l’autre, serait un principe bien dangereux. Ou n’abontirait à rien moins qu’à supprimer toute question de concours d’actions.
145. — Ce n’est pas tout. L’adoption du système de la loi sur l’expropriation ne fait pas disparaître toutes les diflicultés, car il y en a en matière d’expropriation ; et, en outre, l’article 11, seul texte, n’est pas aussi complet que les textes de l’expropriation. A cet égard, pourtant, comme la loi de 1892 s’est incontestablement inspirée de la loi de 1841, et que môme les textes qu’elle lui a empruntés sont conçus en termes identiques, il est naturel d’en induire que les points, qui n'ont pas été touchés par la loi de 1892 doivent, sauf obstacle provenant de la différence des situations, être réglés comme dans la loi de 1841. La loi sur les dommages s’est bornée à reprendre le principe de la loi sur l’expropriation, sans eu développer, comme elle, les conséquences et les applications. Dommage est voisin d’expropriation ; souvent il sera permis de conclure de l’un à l’autre.
146 . — Le propriétaire visé dans l’une et l’autre loi est le propriétaire inscrit sur la matrice cadastrale. C’est à lui que doivent être adressées les significations et propositions. Il se peut que l’indication de la matrice soit inexacte, et que, par suite d’une mutation de propriété, il ne soit que propriétaire apparent. Le véritable propriétaire sera néanmoins très vraisemblablement prévenu par la publicité, qui précède toute occupation temporaire. Il pourra, de lui-même, se faire connaître ù l’administration. Quoique la loi de 1892 ne contienne aucune disposition semblable à l’article 21, § 2, de la loi de 1841, qui vise les « autres intéressés » (voy. infrà, n° 148), c’est-à-dire les intéressés autres que ceux que le propriétaire est tenu de faire connaître à l’administration, parre qu’il doit les connaître lui-même, ces « autres intéressés » ne perdent pas pour cela leur qualité d’intéressés, et ils doivent avoir un moyen de la faire valoir. Que si, alors, il ne s’élève aucune contestation entre le propriétaire apparent et le propriétaire véritable, c’est avec ce dernier que s'agitera le règlement de l’indemnité. Que si, au contraire, son litre de propriétaire lui est disputé, alors le conseil de préfecture pourra, ou bien renvoyer cette question de propriété devant les tribunaux civils et surseoir à toute décision, ce qui est assurément un procédé fort régulier, ou bien, s il estime que la question ne forme pas vraiment, quant à lui, question préjudicielle, et qu’il y ait d’ailleurs utilité ou urgence à rendre une décision sur l’indemnité, suivre l’exemple du jury d expropriation, fixer, dès à présent une indemnité, que l’on peut qualifier hypothétique ou éventuelle, à attribuer à qui de droit, suivant l’issue du litige, et la consigner,’ en attendant. (Gomp. Cour cass. 14 mai 1867, Sir. 67,
147 . L’article 22 de la loi du 3 mai 1841 suppose que la pro-
priété peut être démembrée, et explique que, dans ce cas, les prescriptions édictées à l’égard du propriétaire et de ses créanciers sont applicables à l’usufruitier et à ses créanciers. Ce sera alors à l’usufruitier à faire les déclarations mises, par l’article 21, à la charge du propriétaire. Il semble très légitime d’étendre à l’occupation temporaire cette règle de l’expropriation.
148 . — L’article 21 de la loi d’expropriation contient une double disposition. Dans son § 1°, il vise une catégorie d’intéressés que le
propriétaire a dû connaître et qu’il doit faire connaître à l'administration. Dans son § 2°, il parle des « autres intéressés », de ceux que le propriétaire pouvait parfaitement ignorer, par exemple ceux qui ont des servitudes sur le fonds, en vertu de titres n’émanant point de ce propriétaire, également les usagers forestiers, ceux qui ont des droits de pacage ou pâturage dans les bois et forêts, droits qui n’oiit d importance qu’à raison de la collectivité à laquelle ils appartiennent, et qui n’ont (ju une valeur très secondaire pour chaque individu. 11 aurait été trop rigoureux d’imposer au propriétaire l’obligation de les faire tous connaître, et, au surplus, il est vraisemblable que ces usagers habitent la commune et qu’ils seront prévenus, et pourront, en se présentant eux-mémes, avertir l’administration de l’existence de ces droits et, par là, préserver le droit des autres.
149. — La loi de 1892 n’a pas reproduit le § 2 de l’article 21 de la loi de 1841. On ne doit pas, selon nous, en conclure que les tiers intéressés, autres (jue ceux qui ont été dénommés à l’article 1 1, n’aient pas la faculté de se faire connaître, et, s’ils l’ont fait, que l’administration n’ait aucun compte à tenir de leurs revendications. Seulement, quel délai leur est imparti pour les présenter ? L’article 21, § 2®, de la loi de 1841 peut leur assigner le môme délai de huitaine qu’au propriétaire, parce que le point de départ de ce délai est précédé d’un avertissement collectif, dont ils ont pu être avisés. Mais la loi de 1892 a un système dilTérent. D'abord, sauf au cas de ramassage des matériaux, article 6, et aussi, dans une certaine mesure, au cas d’occupation en vue d’études préparatoires, article 1*', la loi use de notifications individuelles et non pas collectives, article 4. Les insertions et afllches prévues à l’article 12, et recommandées par les instructions ministérielles, ne sont imposées que dans le but de dégager la responsabilité subsidiaire de l’adminislralion. On ne peut songer à étendre par analogie le délai de quinzaine, dont il est question à l’article 11, lorsque l’administratioi. prend l’initiative de saisir le conseil de préfecture, puisque ce délai de quinzaine a pour point de départ l’assignation adressée au propriétaire et que, par hypothèse, les tiers intéressés sont demeurés inconnus. On ne peut pas non plus soutenir que la demande introductive d’instance du propriétaire arrête la faculté, pour les tiers intéressés, de faire connaître leurs droits ; ce serait les mettre à la discrétion du propriétaire. Il ne reste donc qu’à s’inspirer des premiers
mots de l’article 11 : « avant qu’il soit procédé au règlement de l’indemnité ». Il est permis de penser qu’il siifTira à ces « autres intéressés » de se révéler avant que l’indemnité ait été réglée.
150 . — Si ces tiers intéressés ne se font pas connaître avant le reglement de rindemnité, ils perdent sans doute tout droit d’intervenir dans sa fixation. Mais, tant que les sommes n’ont pas été versées aux ayants droit, ils me paraissent devoir, par analogie de ce que décide l'article 5'» de la loi d’expropriation {infrà, n® 157), conserveries actions qu’ils tirent de leur situation antérieure, en verlu du droit commun. Ils peuvent donc exercer ces réclamations sur l’indemnité, qui est affectée aux divers ayants droit. Mais, l’indemnité distribuée, pourraient-ils agir contre le propriétaire, non pas assurément pour le rendre responsable de ne pas les avoir déclarés, — il n y était pas tenu, — mais pour le faire condamner, en verlu de leurs rapports juridiques préexistants? En matière d’expropriation, la question est fort discutée ; et il semble bien que l’on doive pencher pour la déchéance, môme à l’égard du propriétaire. Autrement, il pourrait y avoir là un moyen d’éluder les prescriptions et formalités propres à la loi d’expropriation. Au surplus, la publicité très considérable qui précède et accompagne l’expropriation permet de le décider sans injustice. Les mômes raisons ne sont plus aussi solides quand il s’agit de l’occupation temporaire ; et, dans le cas, d’ailleurs très rare, où l’un de ces tiers intéressés aurait un recours de droit commun contre le propriétaire, il paraît plus équitable et plus sûr de le lui maintenir.
151 . — Il y a des intéressés au sujet desquels on hésite sur le point de savoir s’ils rentrent dans le § 1° ou le § 2° de l’article 21 de la loi de 1841. Si l’on admet que, malgré l’absence d’un texte analogue à l’article 21, § 2®, les tiers intéressés, non désignés à l’article 11 de la loi de 1892, con.servent la faculté, découlant de leur droit primordial, de se faire connaître, la question se pose dans des termes assez analogues pour l’occupation temporaire. On s’est demandé si les concessionnaires du droit de pôche étaient des fermiers, locataires, usufruitiers, ou s’ils devaient compter au nombre des « autres intéressés ». Un arrêt de Besançon, du 17 décembre 1881 (Dali. 82, II, 234), les a rangés parmi les « autres intéressés » ; mais la Cour de cassation, par arrôt du 30 mars 1885 (Dali. 85, I, 318), les a assimilés au locataire.
OCCUPATION TBMPOIIAIR.O.
La jurisprudence se montre également indécise au sujet du sous-locataire. Plusieurs arrêts ont insisté sur cette idée que l'obligation de ta déclaration, imposée au propriétaire par l’article 21, § 1®, doit être interprétée strictement. Or, l’article 21, § 1°, ne mentionne pas le souslocataire. 11 serait excessif, d'ailleurs, d’imposer au locataire principal l’obligation de faire connaître le sous-locataire, en alléguant qu’il joue, par rapport à lui, le rôle d’un propriétaire. Le caractère étroit de l’interprétation condamne l’usage des analogies. (Cour ca-s. 20 avril 1 859, Sir. 59,1,950; Angers, 14 juillet 1864, Sirey, 64,11, 298.) Par conséquent, le sous-locataire doit, à peine de déchéance, se faire lui-môme connaître (Lyon 12 mars 1857, Dali. 57, II, 18). D’autres, sans méconnaître la rigueur d’interprétation de l’article 21, qui fait le fondement de la solution précédente, estiment que le locataire principal conserve, de soi-méme, le droit du sous-locataire, que celui-ci lui est, en réalité, subrogé, et qu’ainsi, par induction, il rentre dans la première catégorie. Le sous-locataire tire ses droits de sa situation contractuelle antérieure, non pas de la loi d’expropriation. On ne peut donc prétendre que son intervention ait été tardive; elle s’est produite médiatement et indirectement, par le locataire jirincipal. (Cour cass. 20 avril 1859, Sir. 59, I, 950.) La Cour de cassation a même considéré les sous-locataires comme étant les intéressés véritables et directs, ceux à qui l’administration est tenue d’adresser des offres (Cour cass. 9 mars 1864, Sir. 64, I, 192).
152. — L’argumentation présentée à l’appui de cette seconde solution, ù propos dessous-locataires, est utilisée dans d’autres hypothèses. Joignez suprà, n® 150. Elle peut être généralisée et ainsi formulée : Les prescriptions du droit administratif ont pour objet de régler la situation des intérêts particuliers vis-à-vi.s de l’intérêt général, de trancher les conflits qui peuvent s’élever entre les deux, en faisant la part de ce qui est indispensable dans l’un et légitime dans les autres. Mais elles ne peuvent avoir, ni pour but, ni pour résultat, de corrompre les situations antérieurement acquises en vertu du droit commun, dans les rapports respectifs des particuliers entre eux. Les règles du droit commun ne reçoivent d’autre atteinte que celles qu’impose la sauvegarde de l’intérêt général. Sitôt que Cet intérêt général est satisfait, il s’efface, et laisse les intérêts privés s’agiter entre eux suivant les règles ordinaires. Cette observation peut servir en mainte occasion (voy. Rejet, 14 mai
1867, Sir. 67, 1, 360). L’article 5i de la loi du 3 mai 18il l’applique, pour l’allribution de l’indemnité d’expropriation aux divers ayants droit, en vertu du droit commun {infrà, n” 157).
153 . — La situation des créanciers hypothécaires soulève des difficultés qui paraissent presque inextricables. Elles sont déjà très sérieuses lorsqu’il s’agit de l’expropriation, où cependant les principes et les textes fournissent des éléments de solution. 11 a été jugé que, pour eux, le système spécial de l’article 21, avec ses deux catégories de tiers intéressés, devait disparaître devant le système propre aux hypothèques; et qu’il fallait s’attacher, non point à une déclaration, à faire par le propriétaire ou par eux-mémes, mais à la seule condition de publicité de leur hy|)othèque, réalisée par le procédé ordinaire de l’inscription. L’article 17 de la loi du 3 mai 1841 rappelle cette condition d’inscription ; et, d’après l’opinion qui semble la plus exacte, la loi du 23 mars 1855 a laissé subsister à cet égard le régime de la loi de 1841 (.\ubry et Rau, § 209, t. Il, p. 297 et note 43); de sorte que cet article 17 est toujours en vigueur. (Au surplus, la loi de 1855 s’attacherait aussi à la publicité par l’inscription.) L’article 54 de la loi de 1841 mentionne également la condition d’inscription. L’inscription, voilà l’exigence sai generis à laquelle ils sont soumis. Cette inscription effectuée, ils sont, par là, suffisamment connus ; et ils ne peuvent plus encourir de déchéance, car la déchéance à laquelle ils sont exposés n’est pas celle de l’article 21, pour défaut de déclaration quelconque, mais seulement celle du Gode civil, pour défaut d’inscription. (Cour cass. 23 octobre 1888, Dali. 88, 1, 461 .) Que l’on observe d’ailleurs qu'ils ne sont pas, à proprement parler, des indemnitaires distincts. Ils ont un droit sur l’indemnité allouée à leur débiteur, et non pas un droit à se faire allouer une indemnité à eux-mêmes. Seulement, pour s’abattre sur cette indemnité obtenue par leur débiteur, ils faut qu’ils aient publié leur hypothèque, en temps opportun, par le procédé de l’inscription.
154 . — Cette théorie, qui réduit toute la question à l’inscription de l'hypothèque, et qui aboutit à écarter, à l’égard des créanciers hypotlïécaires, l’application de la loi spéciale administrative, ne paraît pas devoir être accueillie sans réserve. Elle semble faire trop table
rase des prescriptions de la loi du 3 mai 1841, qui trouvent ici encore leur utilité. Assurément, les créanciers hypothécaires ne sont pas des indemnitaires distincts de leur débiteur. Mais, par le fait qu’ils ont un droit sur l’indemnité qui lui sera allouée, ils ont un grand intérêt à intervenir au réglement de cette indemnité, dans l'espoir tle la faire grossir le plus possible. Lorsqu’on parle de l’inscription, qui leur est, suivant le droit commun, nécessaire pour conserver leur droit, et qu’on signale la déchéance qu’ils encourent faute d’inscription, on vise les rapports de ces créanciers avec les autres créanciers de leur débiteur : ils sont déchus de l’avantage dérivant de la préférence attachée à leur droit hypothécaire. Mais il y a une autre question, moins capitale, à la vérité, puisqu’elle ne concerne pas la perle de leur droit hypothécaire, sérieuse ce|)endant, la question de savoir à quelles conditions ils pourront intervenir dans le réglement de l’indemnité, afin d’en obtenir une fixation aussi élevée que possible. Ces deux questions ne sont pas de même nature. La première est du ressort du droit commun ; la seconde, du ressort de la loi spéciale administrative ; et il est aisé de ne pas confondre la déchéance civile du droit hypothécaire et la déchéance simpleuicnt adniiuislralive de la faculté d’intervenir au réglement de rindemnité. De ce que celte seconde question soit très accessoire, comparée à la première, il ne faut pas en conclure qu’elle n’existe pas du tout.
155. — Or, sufiit-il d'étre créancier inscrit pour conserver la faculté d’intervenir au règlement de l’indemnité? H est certain que non, du moins d’une manière absolue. La comparaison de la loi du 7 juillet 1833 et de la loi du 3 mai I8il en fournit une preuve décisive. L’article 23 de la loi de 1833 ohligeait radininislratiou à notifier des olFres à tous les créanciers inscrits. Cela fut retranché dans la loi de 1841, à cause des difiicultés matérielles. L’expropriation, le plus souvent, ne porte pas sur des propriétés entières, mais sur des séries de parcelles, relevant de propriétés nombreuses. G était, pour l’administration, un travail gigantesque que de rechercher tous les créanciers inscrits sur chacune de ces parcelles, de relever les états d’inscription pour toutes les dépo.ssessions partielles. Aussi, l’article 23 de la loi de 184 1 n’impose-t-il à l’administration le devoir de notifier ses offres qu’aux propriétaires et « à tous autres intéressés, qui auront été désignés ou qui seront intervenus dans le délai fixé par l’article 21 ».
premier point est donc résolu. L’administration n’a pas, dans ce cas, de notifications à adresser aux créanciers simplement inscrits, mais inconnus d’elle; car il faut bien se rappeler que la publicité juridique de l’inscription n’équivaut pas, à tous égards, à la connaissance réelle. Ces créanciers ne peuvent donc lui présenter des observations tendant à faire hausser les offres. Mais, peu\’ent-ils, sous la seule condition d inscription, obtenir la fi.xation de l’indemnité par le jury? On serait tenté de répondre négativement. Mais l’article 17, § 3, de la loi du 3 mai 1841 — qu’il suffira de signaler, puiscju’il s’agit d’une question purement d’expropriation — semble bien décider, en sens contraire, qu’il suffit d’étre créancier inscrit, dans le délai fixé par cet article 17 lui-méme, dans son § 1°, pour avoir qualité pour réclamer la fixation par le jury. Cela emporte-t-il la faculté de présenter des observations devant le jury? Logiquement, oui. Néanmoins, la conclusion logique n’est pas absolument forcée, indiscutable.
157 . — Quoi qu’il en soit, une fois l’indemnité réglée, la phase administrative est terminée. Les opérations qui restent à faire, relèvent du droit commun. C’est pourquoi l’article 54 de la loi de 1841 décide que, s’il y a des créanciers inscrits, il ne sera point fait d’offres réelles; mais que les sommes dues par l’administration seront « consignées pour être ultérieurement attribuées ou remises, selon les règles du droit commun ». Cette décision, que l’article 54 donne, non seulement pour le cas des créanciers inscrits, mais, d’une manière générale, pour le cas où il existerait « d’autres obstacles au versement des deniers entre les mains des ayants droit », établit très nettement la ligne de démarcation entre les deux points de vue, l'administratif et le civil {suprà, n° 152). La question prévue par l’article 54 ne concerne plus l’administration, mais le conflit des intérêts privés; elle est régie par le droit commun.
158 . — Il semble qu’il y ait, dans ces principes et ces textes de la loi d’expropriation, de quoi fournir une solution à l’égard des créanciers hypothécaires, en matière d’occupation temporaire ; et c’est, en effet, la conclusion à laquelle nous arriverons. Mais elle n’est pas si simple à dégager ; et l’analogie rencontre des obstacles sur sa route. D’après ce que nous venons de dire, l’inscription suffit aux créanciers hypothécaires, au point de vue civil ; elle ne leur suffit pas au point de
vue de la loi spéciale administralive. Pour élre connus de l’administralion, intervenir utilement dans l'instance en règlement de l’indemnité, il faut qu’ils aient averti l’administration de leur existence, se soient mis en rapport avec elle, dans le délai imparti aux tiers intéressés de la deuxième catégorie, c’est-à-dire, « avant qu’il soit procédé au règlement de l’indemnité ». La loi du 22 juillet 1889, que l’on applique dans l’instance eu indemnité, article 10 de la loi du 29 décembre 1892, déclare, dans son article 40, que l’intervention est admise de la part « de ceux qui ont intérêt à la décision du litige engagé devant le conseil de préfecture ». Par suite, les créanciers hypothécaires, dont l’intérôt est manifeste, pourraient intervenir en cours d’instance. Ne pourraient-ils pas également faire tierce opposition, suivant l’article r>6 de la même loi du 22 juillet 1889: a Toute partie peut former tierce opposition à une décision qui préjudicie à ses droits, et lors de laquelle ni elle ni ceux qu’elle représente n’ont été appelés » ? Cet article 50 n’est que la reproduction de l’article 474 du Code de procédure; en sorte que l’on se trouve en présence de la controverse sur le point de savoir si les créanciers hypothécaires ont qualité pour former tierce opposition, c’est-à-dire s’ils doivent être rangés au nombre des tiers, ou s’ils n’ont pas plutôt été représentés par leur débiteur. S’il s’agissait de créanciers purement chirographaires, la question ne ferait pas de doute. Kn dehors du cas de fraude, ils sont représentés par le débiteur. Mais les créanciers hypothécaires sont investis d’un droit réel propre, auquel le débiteur ne doit pas pouvoir porter préjudice. Par le fait qu’ils ont un droit propre à sauvegarder, ils ne doivent pas être considérés comme représentés par leur débiteur, à ce point de vue. (Marcadé, t. V, sur l’article 1351, n® 12; Colmet de Santerre, l. V, n® 328 XIX; Aubry et Rau, t. Vlll, p. 375; Demolombe, t. XXX, n® 363; Laurent, t. XX, n®’ 105 et suiv. ; Rodière, Procédure, I. H, p. 15i; Garsonnet, Procédure, t. III, n® 466 et notes 7 et 8, p. 246, 247, t. IV, n® 1168, 8®, p. 765, 766.)
159. — Mais la jurisprudence est contraire, au moins en principe. Klle considère les créanciers hypothécaires comme représentés par leur débiteur, même dans les instances engagées après que leurs inscriptions ont été prises; et n’admet d’exception que dans des situations où le fondement de leur action fait apparaître nettement la séparation de leur droit d’avec celui de leur débiteur, lorsqu’ils « invoquent un
droit distinct de celui de leur débiteur, par exemple en demandant la nullité de la vente d’un immeuble par destination indûment séparé de l’immeuble bypotlié(|ué, etc. » (Garsonnet, t. IV, p. 766; Larombière, Obligations, t. Vil, sur l’art. 1351, u° 117. Cour cass. 2 juillet 1879, Dali. 80, I, 199.) La situation des créanciers hypothécaires cherchant à obtenir une indemnité supérieure à celle qui vient d’ôlre fixée par le conseil de préfecture, rentre-t-elle dans ces situations exceptionnelles, où leur droit apparait nettement distinct de celui de leur débiteur ? 11 serait dilficile de le soutenir, dans l’opinion fâcheusement admise par la jurisprudence, qui ne voit point, dans le droit réel d’hypothèque, un droit indépendant, par lui-méme formellement distinct de celui du débiteur. 11 ne demeurerait au créancier hypothécaire que la faculté de se présenter avant le règlement de l’indemnité, c’est-à-dire d’intervenir, au plus tard , en cours d’instance, devant le conseil de préfecture (article 1 1 , loi du 29 décembre 1892 et article iO, loi du 22 juillet 1889 combinés.)
160 . — Mais une autre complication surgit. Est-ce bien encore un droit propre que ces créanciers invoiiuent? Sont-ils véritablement demeurés hypothécaires? Leur droit réel peut-il porter sur l’indemnité à allouer à leur débiteur, le propriétaire? Quand il s’agissait de l’expropriation, la question ne se posait pas. 11 est bien certain que 1 indemnité accordée par le jury est subrogée réellemeut à l’immeuble luimême ;et,si l’on en doutait, il snlïirait de citer l’article 18 de la loi de 1841 qui prononce formellement que, dans le cas où une prétention réelle est formulée, « le droit des réclamants sera transporté sur le prix ». Sans doute, l’article 54 de la meme loi offre une rédaction bien plus large : il ne vise pas seulement les créanciers inscrits, mais les autres ayants droit, dont les réclamations produisent « d’autres obstacles au versement des deniers entre les mains des ayants droit ». Il est parfaitement légitime de transporter l’idée môme de cet article 54 dans la matière de l’occupation temporaire, et de décider, notamment, que tous les créanciers, môme chirographaires, ont le droit de pratiquer entre les mains de l'administration une saisie-arrêt sur les sommes à verser au propriétaire, leur débiteur (article 1242, Code civil). Seulement, il y a une grande différence à venir comme créancier chirographaire, subissant le concours des antres, ou comme créancier hypothécaire, muni d’une préférence exclusive. Or, l’hypothèque peut-elle porter sur l’indemnité? Ou, en d’autres termes, que représente cette
incleinnili'? Ou ne peut plus dire, du moins d’une manière absolue, qu’elle représente le terrain. Klle représente la détérioration occasionnée par les fouilles, par l’occupation de tout genre. Si l’on s’en lient au cas de fouilles et extractions, on est fort embarrassé. La faculté, accordée à l’administration, de pratiquer des fouilles et extractions est qualiliée servitude; mais cette (]uali(ication n’est pas à l'abri de tonte critique {supra, n®“ 7 et s.). M Laferrière y voit une location forcée, qui pnit se transformer en une location volontaire. Cela môme ne suflit pas; et, si l’on considère attentivement ce qui se passe, on est conduit à reconnaître (lue, à côté de la location volontaire ou forcée du terrain, il y a, au moins dans le cas d’extraction, une vente, également volontaire ou forcée, des matériaux extraits ; en sorte que l’opération est complexe, mélangée de location et de vente; et dans le système de la loi de 1892, où l’on tient toujours compte du prix des matériaux extraits, il parait exact de dire que l'élément a vente » domine, et que l’indemiulé, pour la plus forte partie, représente le prix des matériaux. Mais, quelle est la nature de ces matériaux, et quel est le caractère de celte vente? Sont-ils meubles ou immeubles? et, par suite, la vente est-elle mobilière ou immobilière? Cela a une grande importance; car, si ce sont des meubles, et que la vente ait le caractère mobilier, il est bien dillicile de soutenir que l’hypothèque subsiste sur une indemnité que l’on ne peut plus regarder comme subrogée A rimmciible, puisqu'elle n’est que le prix d’une vente mobilière. El, si elle n’est pas susceptible d’hypothèque, les créanciers munis d'hypothèque, aussi bien que les chirographaires, ne pourront venir qu’en concours, sans préférence pour aucun (articles 2119 et 2093 du Code civil).
161. — D’après les règles du Code civil, la vente de choses actuellement incorporées au sol, et faisant partie intégrante d’un immeuble par nature, peut néanmoins prendre un caractère mobilier, si les choses vendues sont envisagées, non point dans leur état actuel immobilier, mais dans leur étal futur, de meubles détachés ou extraits du sol. (Cour cass. 29 juillet 1890, Sirey, 93, 1, 521, et note Bourcart et les autorités citées.) Spécialement doit être considérée comme mobilière « la vente du droit d’exploiter une carrière, ou, plus généralement, la vente de matières minérales non encore extraites, mais destinées à l’élre, môme jusqu’à l’entier épuisement » (l)emolombe, t. IX, n° 160). Seulement, il
St.
faut faire attention que ce n’est pas d’une manière absolue que la vente prend le caractère mobilier, et que notamment les créanciers hypothécaires ne sont pas nécessairement forcés de s’incliner. On distingue, à ce sujet, suivant que la vente a le caractère d’un acte d’administration, parce qu’elle porte sur des fruils, ou le caractère d’acte de disposition d’une portion de l’immeuble, en ce qu’elle porte sur des produits, qui ne sont pas des fruits. Dans ce second cas, la vente n’est pas mobilière au regard du créancier hypolliécaire : elle ne lui est pas opposable, parce que l’hypolhèciue, si elle laisse au débiteur l’administration et la jouissance de son immeuble, lui ôte, en revanche, la faculté d’en disposer au préjudice du créancier hypolliécaire. (Aubry et Rau, § 146, t. II, p. 1 1 et note 27, p. 12, note 31 ; § 286, t. III, p. 428 et note 9; Demolombe, t. IX, n° 187.)
162. — Nous sommes donc amenés à rechercber si les matériaux d’une carrière sont des fruits ou des produits. L’article 598, Code civil, répond que cela dépend du point de savoir si la carrière était, ou non, exploitée auparavant. Dans le premier cas, les matériaux extraits sont des fruits, et l’usufruitier y a droit ; dans le second, ce sont des produits, et l’usufruitier n'y a pas droit. (Demolombe, t. X, n°* 271, 429 et s., 4)1.) Voilà où on aboutit; et je n’hésite pas à déclarer la solution inacceptable. 11 est inadmissible que la situation des créanciers hypothécaires varie suivant que les fouilles et extractions portent sur une carrière déjà en exploitation, ou non, et que l’existence de leur droit de préférence dépende de ce hasard des circonstances. Ce n’est pas au moment où la loi vient d’effacer cette distinction, au point de vue du règlement de l’indemnité, au regard du propriétaire, qu’il est opportun de la ressusciter, au point de vue de la répartition de cette indemnité, au regard des créanciers. El que l’on n’objecte pas la doctrine, très exacte, d’après laquelle les règles du droit commun reprennent leur entier empire dès que l'administration est désintéressée dans la question. Il n’est pas vrai que l’administration soit désintéressée dans la que.'^tion. Elle ne peut pas l’étre, parce que c’est un acte émanant d’elle qui est venu modifier la situation des créanciers hypothécaires, et qui va, si l’on n’y porte remède, ruiner leur garantie. Ce n’est pas le simple jeu des intérêts purement civils qui a amené ce résultat. La question n'est donc pas seulement une question civile: elle a un côté admiuistralif.
163 . — Au surplus, la lluiorie du Code civil demande à ne point ôtre
outrée à l’aveugle. M. Deinolonibe déclare neltenicnt que « la régie »> est « (jue les substances renfertnées dans le sein de la terre ne sont pas considérées comme des fruits » (t. X, n® 431, in fine). MM. Aubry et Rati font observer très judicieusement que la qualité de fruits, attribuée par l article 598 aux produits des mines et carrières, c’est-à-dire « à des objets qui, n’élant pas susceptibles de se reproduire, ne peuvent être détachés de la chose dont ils font partie, sans altération ou diminution de sa substance», est « une de l’idée de fruits » (§ 192,
1. 11, p. 186). Cette extension est déduite d’une interprétation de volonté. C’est parce que le proprietaire a donné à sa chose une certaine destination, et que l'usufruitier doit en avoir la jouissance dans les mômes termes, qu’on lui accorde les produits des carrières déjà en exploitation. C’est pour cela, beaucoup plutôt que par une raison de principe, qu’on en est arrivé à considérer ces produits comme des fruits, quoiqu'ils ne soient pas susceptibles de se reproduire, et, par là, manquent d’un des éléments qui caractérisent les fruits. C’est ce raisonnement qui e.st à la base de la décision de l’article 598. Il est peu conforme a la nature des choses, nous venons de le voir. Or, ce raisonnement fait absolument défaut au cas d’occupation temporaire. (Jue le proprietaire y mette plus ou moins de bonne giâce, qu’il pousse l’esprit de conciliation jusqu’à rarrangenient amiable, ou (]u’il résisté pied à pied, la vérité est qu’il subit une réquisition exercée dans l intérôt public, et que, môme dans le cas où il avait commencé d’exploiter sa carrière, il ne la destinait nullement à satisfaire aux besoins de radministration. El alors, rintention du proprietaire, relativement à la destination de rininieuble, venant à se dérober, comme cetti- intention est le fondement de l’article 598, et que, d’autre part, la nature des choses mène à la solution opposée, il faut écarter l’article 598 et revenir à la « règle » que « les substances ren fermées dans le sein de la terre ne sont pas considérées comme des fruits » (üemolombe, t. X, n° 431 ).
164 . — Nous concluons donc que riudemnité représente la détérioration qui alTecte le terrain, qu’elle est subrogée réellement à cette valeur immobilière enlevée au terrain ; et qu’en déliiiitive, la disposition des articles 18 et 5'i de la loi du 3 mai 1841, qui transporte sur le prix les prétentions réelles existant sur l’immeuble, doit être étendue de l’expropriation intégrale au dommage partiel. Celte solution a l’a van-
(âge pratique de ne faire aucune difTùrence entre les diverses applications de l’occupation temporaire, d’embrasser, non seulement les fouilles et extractions, mais toutes les autres situations, qui peuvent fttre de la plus haute gravité pour les créanciers hypothécaires, puisqu’il y a des cas où la valeur antérieure du terrain est irrémédiablement détruite. Ce n’est pas sans motif que déjà l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807 décidait que « les terrains occupés pour prendre des matériaux nécessaires aux routes et aux constructions publiques pourront être payés au propriétaire, comme s’ils eussent été pris pour la route méuie » ; et qu’aujourd’hui la jurisprudence, lorsqu’elle recule devant une remise en état trop onéreuse, n’hésite pas à allouer une indemnité « pour dépréciations de toute nature », susceptible même de dépasser la valeur vénale du terrain.
165 . — La loi do 1892, pas plus d’ailleurs que la loi de 1841, dont la lueur lointaine nous guide, ne fournit de décision formelle pour le cas d’arrangement amiable. L’arrangement amiable, dans l’expropriation, peut porter, soit sur le transfert de propriété seulement, soit seulement sur le prix, soit, le plus souvent, sur les deux. Dans tes deux premiers cas, il y a un jugement, ou un jugement de « donné acte » (art. 14, § 5®, loi du 3 mai 1811), ou un jugement opérant le transfert. Ce jugement est le point de départ de formalités destinées à atteiudie les tiers intéressés. Dans le cas où l’arrangement amiable porte à la fois sur le transfert et sur le prix, il y a en doute sur le point de savoir si l’administration est néanmoins obligée de faire des notilications aux intéressés autres que le propriétaire, c’est-à-dire si l arrangement conclu avec ce dernier n’emporte pas la soumission des autres. En un mol, l’expropriation des baux, servitudes, etc., n est-elle organi^ée qu accessoirement à l’expropriation de l’immeuble, en sorte que la cession amiable, consentie par le propriétaire, fait évanouir toute autre résistance et supprime la nécessité des formalités et prescriptions ordinaires? ou bien l’expropriation des baux et servitudes e.4-elle organisée à l’état indépendant, de façon à subsister, malgré la cession amiable consentie par le propriétaire? Celte seconde solution paraît la véritable. Il n’y a aucune raison juridique d’attribuer au proprietaire mandat légal de représenter les au très intéressés, qui peuvent avoir des intérêts différents du sien, peut-être des motifs particuliers de refuser les offres de l’administration, alors que lui les accepte. Ce serait même
un grand .danger pour eux que de les mettre ainsi à la discrétion du propriétaire, qui tiendrait leur sort dans sa main. La cession amiable a, d’une façon générale, la valeur du jugement d’expropriation ; et l'article 19, § l, de la loi du 3 mai 18il prend soin d'ordonner la publicité de laconvention amiable, comme du jugement, précisément en vue de mettre les intéressés en état de faire valoir leurs droits.
166 . — Ces considérations sont aussi justes pour l’occupation temporaire que pour l’expropriation. A quel titre le propriétaire prétendraitil représenter les autres intéressés, disposer de leurs droits, à leur insu, contre leur volonté? Les prescriptions, formalités, garanties diverses de la loi du 29 décembre 1892, sont plus sommaires que celles de la loi d’expropriation: soit. Mais il reste toujours la grande garantie de l'intervention judiciaire, la faculté de faire valoir ses réclamations devant le conseil de préfecture, dont il serait grave d’étre dépouillé. L’article 10 de la loi du 29 décembre 1892 se prête parfaitement à l’interprétation large que nous proposons. 11 dit en effet que « la partie la plus diligente, à défaut d’accord amiable, saisit le conseil de préfecture, pour obtenir le règlement de celte indemnité ». La « partie la plus diligente », cela visait, dans la pensée des promoteurs de la loi, ou le propriétaire ou l’administration. .Mais la formule est générale : elle comprend naturellement, et sans qu’il soit besoin d’en forcer les termes, non seulement le propriétaire, mais les intéressés quelconques. L’accord amiable, auquel il est fait allusion, doit, pour exclure l’action judiciaire, e,\ister pourc/iacun des intéressés; à défaut d arrangement pour un seul d’entre eux, celui-là a la ressource de soumettre ses revendications à la justice.
167 . — La rédaction de l’article 10 de la loi de 1892 dissipe, pour roccu|)alion temporaire, un doute que l’on agite en matière de dommages causés par l’exécution de travaux publics. On se demande si, à défaut de réclamation de la part des particuliers, l’administration a la faculté de les mettre en demeure, en prenant l’initiative du règlement de l’indemnité. Des arguments assez spécieux sont allégués contre cette action, que l’on a qualifiée « action in futurum ». De quel droit, et sur quel motif l’administration viendrait-elle mettre en demeure des particuliers qui, peut-être, ne songent pas à se plaindre? Elle agirait môme directement contre son intérêt propre ; car, à mesure que le
temps s’écoule, les traces des dommages s’effacent, et le dépérissement des preuves s’accentue. (Christophle et Auger, 1. 11, n® 2577.) Cette théorie ne nons satisfait point. L’administration a parfaitement te droit d’être prudente et scrupuleuse. Elle peut vouloir se dégager de la responsabilité qu’elle a encourue, choisir son heure, refuser de rester inerte, exposée à une menace, qui éclatera tôt ou tard ; car les particuliers désintéressés au point de désirer enrichir l’administration à leurs dépens sont rares. L’action, à vrai dire, n’est pas une action m futurum, se rapportant à des faits non encore accomplis. Le dommage est réalisé: c’est, au fond, une mise en demeure parfaitement légitime.
Quoi qu’il en soit de la théorie générale, en matière de dommages quelconques, l’article 10 de la loi du 29 décembre 1892 reconnaît à l’administration le droit de prendre l’initiative du règlement de l’indemnité. Il consacre donc, dans celte hypothèse, la solution que nous venons do présenter.
168 . — En résumé, si on compare, au point de vue des personnes qui ont droit à l'indemnité, la loi d’e.xpropriation et la loi d’occupation temporaire, on trouve que la première est plus complète et plus détaillée ; la seconde, à de certains égards, plus nette et plus précise. Elle offre môme aux tiers intéressés une garantie supérieure à celle que leur procurait la loi de 1841, puisque, théoriquement, tout au moins, elle leur accorde, article 12, la garantie subsidiaire de l’adminislration.
§ 2. — Contre qui l’indemnité joeut-elle être poursuivie?
(Art. 18 .)
169 . — Si on recherche qui est le débiteur de l’indemnité, on n’est guère embarrassé de le trouver : c est celui qui a exécuté les travaux et exercé l’occupation temporaire, d’où est résulté le dommage, c’està-dire l’administration, pour les travaux exécutés en régie, le plus souvent l’entrepreneur ou le concessionnaire.
l'yQ^ La responsabilité de l’entrepreneur ou du concessionnaire,
qui est la plus fréquente dans la pratique, aurait risqué de devenir, en certains cas, quelque peu illusoire et platonique, si 1 on n avait pris des précautions pour en assurer la réalité. Les cahiers des charges
conlieiineiit une prescription excellente. On sait que l’administration paie ses entrepreneurs au fur et à mesure des travaux, en leur accordant des acomptes, dont ils ne peuvent se passer. Mais elle conserve une certaine portion, le dixième, dénommée solde de l’entreprise, ou, plus exactement, « retenue de garantie ». (Hené et Frennelet, Clauses et conditions, n® 790.)
Or, l’article 48 du cahier des charges des ponts et chaussées, du 16 février 1892, décide que « la retenue de garantie de l’entreprise n’est payée à l’entrepreneur (ju’aprés la réception délinitive, et lorsqu’il a justifié de l’accomplissement des obligations énoncées dans l’article 19 ». lit l’article 19, § 3, s’exprime ainsi: « Il (l’entrepreneur) paie, sans recours contre l’aduiinistration, et eu se conformant aux lois et règlements sur la matière, tous les dommages qu’ont pu occasionner la prise ou l’extraction, le transport et le dépôt des matériaux. » lit le § 5° : « L’entrepreneur doit justifier, toutes les fois qu’il en est requis, de raccomjilissement des obligations énoncées dans le présent article, ainsi que du paiement des indemnités pour l’établissement de chantiers et chemins de service. » .\insi, l’article 19 vise non seulement les fouilles et extractions, mais d'autres cas, et même, peut-on dire, les autres cas d’occupation temporaire. L’article 23 du cahier des charges de la guerre, du 17 juillet 1889, reproduit identiquement, dans ses §§ 2® et 4®, les décisions des §§ 3° et 5® du cahier des'ponts et chaussées. [Barry, Clauses et conditions, sur l’article 48, p. 17i', René et Frennelet, n®’ 790 et s. Joignez Féraud-Giraud, n® 30, p. 8'i, 85; Conseil d’iîltat G février 1891 (société des ponts et travaux en fer), p. 92 ; G mars 1891 (Gourrion), p. 192.]
171 . — Cette précaution pourrait cependant rester insuflisante, si l’on n’assurait aux propriétaires, lésés par l’occupation temporaire, une situation particuliérement favorable, leur permettant d’étre préférés, sur cette retenue de garantie, aux autres créanciers de l’entrepreneur. Autrement, la somme encore due par l administration à l’entrepreneur aurait pu être frappée, en vertu de l’article 1242, Gode civil, de saisies-arrêts de la part de tous les créanciers, peut-être nombreux, de l’entrepreneur, et tous ces créanciers seraient venus sur le même pied, au marc le franc. Mais, depuis longtemps, la doctrine et la jurisprudence avaient trouvé, au profit des projiriétaires de terrains pris ou fouillés, un motif de préférence dans le privilège que l’article 3
(lu décret du 26 pluviôse an II accorde aux ouvriers et fournisseurs « de matériaux et autres objets servant à la construction des ouvrafïes ». Les propriétaires des terrains desquels on avait extrait de; pierjes, du sable, etc., étaient, dans le cas d’arrangement amiable, de véritables fournisseurs de matériaux, dans les termes ordinaires : ils le demeuraient, malgré eux, dans le cas où les fouilles leur étaient imposées. Il n y avait point d’argument à tirer de ce que, nominalement, l’indemnité était allouée, non pour les matériaux extraits, mais pour les dommages causés. C’eût été une subtilité trop contraire à l’équité. Leur chose était devenue une véritable fourniture employée aux travaux; et la circonstance qu’ils subissaient par nécessité la servitude légale n était pas de nature à amoindrir letjr droit, tout au contraire {infrd, n® 173). |Feraud-Giraud, n® 31, p. 85, 86; Aucoc, t. II, n® 780 ; Perriquet, t. 1, n® 456; Cbrislopble et Auger, t. 1, n® 1214; Conseil d’Iîtat 19 juillet 1854 (Léon), p. 682.]
172 . — Le décret du 26 pluviôse an II, qui se présentait avec une allure provisoire, dura jusqu’à la loi du 25 juillet 1891, qui le confirma, en l’étendant à tous les travaux ayant le caractère de travaux publics, et, par suite, supprima la condition, jusque-là exigée, que les sommes dues fussent déposées dans les caisses publiques. La loi de 1891 introduisit une autre innovation importante. Jusque-là, les salaires des ouvriers et les fournitures de matériaux étaient placés sur le même pied. Un arrêt de la Cour de cassation, du 22 janvier 1868 (Sirey, 68,
I, 177), avait pris la peine de prononcer qu’il ne pouvait être fait de catégories entre ces divers privilégiés, que le privilège leur était accordé dans des conditions de complète égalité, qu’il avait un caractère collectif. La loi de 1891 décida que les salaires des ouvriers primeraient les fournitures de matériaux. II paraît que les lois passent quelquefois inaperçues, môme de ceux qui les votent. L’exposé des motifs de M. Morel, son rapport au Sénat, le rapport de M. Castelin à la Chambre des députés, tous postérieurs à la promulgation de la loi du 25 juillet 1891, l’ignorent et persistent à mentionner avec intrépidité le décret du 26 pluviôse an II. On se souvint cependant de la loi, à la Chambre des députés, dans la séance du 19 décembre 1892 ; et cela produisit même une certaine confusion, qui ne paraît pas encore dissipée chez tous les commentateurs de la loi du 29 décembre 1892. L’article 18 du projet, qui devint la loi du 29 décembre 1892, con-
firmait la jurispnidence antérieure, relativement aux propriétaires de terrains fouillés, et l’étendait à tous les cas d’occupation temporaire. M. Royer, député de l’Aube, réclama une modification de cet article 18, afin d’établir une itréférence, pour les ouvriers, sur les propriétaires de terrains occupés ou fouillés. Il allégua l’arrêt de la Cour de cassation du 22 janvier 1868, reconnaissant le caractère collectif du privilège du décret du 26 pluviôse an II, le rapport de M. Caslelin, qui mentionnait cette opinion. MM. Castelin, rapjiorleur, Floquet, président de la Chambre, et Vielle, ministre des travaux publics, s’empressèrent de lui répondre que l'ordre qu’il réclamait avait été précisément établi dans la loi du 25 juillet 1891, qui avait modifié le décret du 26 pluviôse an II, et que l’on avait même pris la précaution d’ajouter, dans l’article 18 du projet, ces mots « dans le.s conditions de la loi du 25 juillet 1891 » ; ce qui donnait satisfaction entière à la réclamation formulée dans son amendement, ba dillicullé soulevée par le passage attardé du rapport de M. Castelin fut ainsi écartée ; et peut être l’intervention de M. le député Royer n’a-t-elle pas été inutile. (Cornp. Delanney, n° 9i.) C’est donc à tort que .MM. de Ramel et Loison, p. 60, paraissent s’en tenir au système du rapport Castelin, d’après lequid les propriétaires viennent en concurrence avec les ouvriers et les fournisseurs, sur le même |)ied qu’eux.
173. — La discussion à la Chambre des députés risque, d’autre part, défaire naître une dilliculté. M. Delanney, u° 91, tirant argument d’un passage des explications données par le ministre des travaux publics, estime que les propriétaires de terrains fouillés, s’ils passent après les ouvriers, doivent, à leur tour, primer les fournisseurs, par la raison qu’ils sont des fournisseurs involontaires, qu’ils subissent une servitude légale, et que, eu conséquence, leur situation est plus intéres.-iante que celle de fournisseurs qui ont traité avec l’entrepreneur, de bon gré, aiguillonnés par l’appas du gain. M. Vielle avait dit : « Viennent ensuite (après les ouvriers) les propriétaires, en deuxième ordre. Il y a quelque raison de leur assigner ce rang. Puisqu’ils n’ont pas cédé volontairement leur propriété, il est bien naturel de leur assurer le remboursement de leurs créances, immédiatement après le paiement des salaires. » Celte considération, qui n’est pas sans valeur théorique, ne me paraît néanmoins pas convaincante. Les privilèges n’existent que dans les étroites limites des textes. Le privilège de pre-
micr ordre, au profit des ouvriers, est écrit dans la loi du 25 juillet 1891. La préférence des propriétaires de terrains Couilléssur les fournisseurs ordinaires n’est écrite nulle part, lille semble résulter du discours de M. Vietle, quoiqu’il soit très plausible d’interpréter autrement ses paroles, de n’y voir que la constatation et l’explication du second rang assigné aux propriétaires. Et puis, les paroles ministérielles ne tiennent pas lieu de lois. L’article 18 de la loi du 29 décembre 1892 porte, au contraire, que les propriétaires auront « privilège et préférence... dans les conditions de la loi du 25 Juillet 1891 », c’est-à-dire qu’ils auront, en leur qualité de fournisseurs, un privilège de second ordre, après les ouvriers. C’est |)récisément leur qualité de fournisseurs >)ui leur a fait attribuer le privilège : il serait excessif de leur permettre de renier cette qualité, en vue de s’élever au-dessus des fournisseurs ordinaires.
Cette interprétation de l’article 18 de la loi de 1892 se fortifie encore par la comparaison avec le texte d’une proposition antérieure. L’article 10 de la proposition Cbristoplile déclarait; « Les propriétaires des terrains occupés ou fouillés et les autres ayants droit .... seront fondés à exercer les droits résultant de l’article 3 du décret du 26 pluviôse an II, quelle que soit la nature des travaux à exécuter. Ces droits s’exerceront en concours avec les autres créanciers dénommés dans l’article précité dudit décret. Toutefois, les propriétaires et autres ayants droit seront colloqués au premier rang, pour les sommes à eux dues, pour la dernière année. » Le rapport de M. Grivart expliquait très nettement qu’on avait résolu de donner aux propriétaires le premier rang parmi les fournisseurs de matières, privilégiés en vertu du décret du 26 pluviôse an II, et cela en raison du caractère légal de leur obligation, parce qu’ils n’avaient point traité volontairement avec les entrepreneurs, mais avaient été obligés de se soumettre aux exigences delà loi. Seulement, la priorité ne leur était accordée que pour la dernière année. — Rien de semblable dans l’article 18 actuel. Le principe seul subsiste, sans réserve. Le privilège est collectif: tous les fournisseurs en bénéficient sur un pied d’égalité.
La solution contraire présenterait, en outre, l’inconvénient de conduire à une inégalité entre les propriétaires qui auraient consenti des traités amiables avec l’administration et ceux qui lui auraient résisté, et, en définitive, de décourager les intentions conciliantes et de pousser à la résistance. Sans doute, pour les uns et pour les autres,
OCOÜPATIOîï TBMPORAIRlfl.
les fouilles et extractions présentent le caractère légal, relevé par M. Grivart. Il n’en est pas moins vrai (pie ceux qui se seraient prêtes à des accords amiables pourraient dinicilement être envisagés comme des fournisseurs involontaires, contraints et forcés.
174. — A un autre point de vue, la rédaction de l'article 18 n'a pas été assez modifiée. Suivant l’ancien système du décret du 26 pluviôse an II, le privilège portail « sur les fonds déposés dans les caisses publiques pour être délivrés aux entrepreneurs ». Cette formule a subsisté daus le texte définitif. Hile se comprenait, à l’époque où il ne s’agissait que des travaux de rÉtat. Elle se comprendrait encore, si la loi du 25 juillet 1891 n’avait étendu le privilège que dans le cas de travaux exécutés par des personnes publiques, telles que le département et la commune, ayant des caisses publiques. Edle ne se comprend plus, aujourd’hui que la loi du 25 juillet 1891 a étendu le privilège « à tous les travaux ayant le caractère de travaux publics », formule très compréhensive, qui permet d’appliquer la loi nouvelle « non seulement aux travaux des départements, des communes, des établissements publics et des compagnies subventionnées par l’une de ces personnes morales, mais encore aux autres travaux, auxquels la doctrine et la jurisprudence ont reconnu le caractère de travaux publics, par exemple ceux de dessèchement des marais, ceux d’assainissement des landes, ceux des associations syndicales forcées, ceux qui ont été déclarés d’utilité publique, les travaux de drainage, exécutés par les associations formées en conformité de l’article 3 de la loi du 10 juin 185Î, les travaux exécutés par les Compagnies de chemin de fer, quand ils ont été autorisés par l’administration, ceux enfin exécutés par les Chambres de commerce et de navigation ». (Rapport Bozérian, Sénat 1891, Doc. pari., ann. n“ 111, p. 186.) 11 est certain que, dans cette énumération, qui n’est peut-être pas irréprochable, il serait aisé de désigner des personnes qui n’ont pas le caractère de personnes publiques, et qui, n’ayant pas de caisses publiques, ne peuvent pas y avoir de fonds déposés. C’est pour celte raison que la loi du 25 juillet 1891 a supprimé la condition de dépôt dans les caisses publiques, et qu’elle vise simplement des sommes dues. Seulement, la formule, supprimée dans la loi de 1891, a reparu dans l’article 18 de la loi du 29 décembre 1892. C’est une suite de l’inadvertance de la proposition primitive de M. .Morel, qui se reportait au texte ancien du décret du 26 pluviô.se
an II, sans tenir compte de la modification opérée en 1891.11 y a donc, sur ce i)Oint, une antinomie entre la loi du 25 juillet 1891 et l’article 18 de la loi du 29 décembre 1892. Il est vrai que l’on peut prétendre que la loi du 29 décembre 1892 n’autorise pas l’occupation temporaire pour toute espèce de travaux publics. L’article l®"^ semble bien exiger qu’üs aient été « exécutés pour le compte de l'État, des départements ou des communes » ; mais l’article 1®® u’e.st relatif qu’aux études, tandis que l’article 3, qui est le texte fondamental, n’exprime aucune restriction de ce genre, si bien qu’on est en droit de conclure que l’énumération de l article 1*' n’est pas limitative, et qu’eile doit être complétée, en combinant cet article avec l’article 3 (suprd, n® 42). Si on adopte celte solution, on sera naturellement conduit à considérer également comme une indication, plutôt que comme une prescription impérative, la condition de dépôt des fonds dans les caisses publiques, écrite dans l’article 18. La mention de la loi de 1891, « dans les conditions de la loi du 25 juillet 1891 », démontre que le législateur, sur les observations qui lui avaient été adressées, a entendu se reporter, à tous égards, pour les conditions du privilège, à la loi de 1891, et non plus au décret du 26 pluviôse an II, en sorte qu’il faut interpréter le reste des dispositions par cette loi de 1891.
175 . — L’article 18 contient, dans son § 2, une garantie très précieuse pour le propriétaire et les autres tiers intéressés, lésés par l’occupation temporaire. En cas d’insolvabilité des entrepreneurs ou concessionnaires, qui sont leurs debiteurs directs, ils ont un recours subsidiaire contre l’administration. Cette solution est depuis longtemps admise en doctrine et en jurisprudence. (Féraud-Giraud, n® 30, p. 85 ; Ferriquet, l. II, n® 1126; Christoiihie et Auger, t. II, n®® 2583 et s. ; G. Leclialas, t. I, p. 38>; de Ramel et Loison, p. 61 ; Doussaud, Commentaire de la loi de 1892, n®’ 257 et s. ; Delaiiiiey, n® 90.) Elle est très naturelle. Ce n’est que l’application de l’idée que le maître de l’ouvrage est responsable, au regard des tiers, des dommages causés par le fait même de l’entrepreneur [Conseil d'État 9 décembre 1892 {Canal de Gap), p. 887]. D’abord, l’administration conserve, sur les entrepreneurs et même sur les concessionnaires, une certaine surveillance qui, sans aller jusqu’à faire d’eux de simples préposés, dont elle soit directement responsable, en vertu de l’article lo81 du Code civil, justifie très suffisamment une responsabilité subsidiaire. Surtout, il uefaut
pas perdre de vue que l’occupalion temporaire est accordt'e dans l’intôr<?t, non pas des entrepreneurs ou concessionnaires personnellement, mais des (lavaux publics, c’est-à-dire de l’adniinistration elle-môme, dont les entrepreneurs ou concessionnaires ne sont (|ue délégués. C est l’adminislration qui a pris l'initiative des travaux. Leur exécution profilera aux intérêts collectifs, (jui lui sont confiés. Il serait peu équitable et trop commode qu’elle restât tout à fait étrangère à la responsabilité des dommages occasionnés jiar ces travaux. « La servitude d’occupation temporaire et d’extraction est, en elTet, établie dans l’intérêt de l’administration : il est juste et équitable qu’elle soit responsable des fautes qu’elle a pu commettre, en choisissant mal ses représentants. » (Rapport .Morel.) On pourrait môme décider que l’administration est responsable directement et en première ligne, si l’occupation temporaire et les dommages qu elle a entraînés étaient la consécjuence de plans et instructions adressés par elle à ses délégués, qui pourraient, en cette hypothèse, être con-idérés comme ses simples agents ou préposés, au sens de l’article 1384 du Code civil. Mais, en thèse générale, la responsabilité de l'administration ne sera que subsidiaire. Le Conseil il'lîlat avait pou.«sé le scrupule Jusiju’à la condamner conjointement [Conseil d'l*ltat 25 avril 1877 (Saint-Rames) et (Le Tarouilly), p. i02, 403]. Même un arrêt du 20 mai 1892 (ministre de la guerre contre Langlois et Richard, Allemandet et autres) a condamné l’État en première ligne, sauf son recours contre l’entrepreneur. En thèse, cela est excessif. Le débiteur direct et principal, c’est l’entrepreneur. L’administration n’est tenue d’aucune obligation principale, ni conjointe, ni, encore moins, solidaire. En la traitant comme débitrice subsidiaire, en cas d’insolvabilité du débiteur principal, on satisfait amplement à l’équité. [Conseil d’Élat 12 mars 1 880 (Vachier), p. 304 ; 9 novembre 1888 (ministre des travaux publics contre Chamfray), p. 821. J L’administration demeurerait d’ailleurs responsable dans celte mesure, alors môme qu’une clause, insérée dans les cahiers des charges, stipulerait que l'enlrcpreueur ou concessionnaire supportera toutes indemnités dues pour dommages causés par l’exécution des travaux publics et sans recours contre l’administration. La clause n’a de valeur qu’entre les parties et ne peut pas être opposée aux tiers [article 1165 du Code civil ; Christophie et Auger, t. Il, n®’ 2588 et s.; Conseil d’État 20 mai 1892 (ministre de la guerre c. Langlois, etc.), p. 467].
Celte responsabilité subsidiaire de l’administration existera pour le
tout à la charge de l’adminislration, qu’elle ait, ou non, conservé, sur les sommes dues à l'entrepreneur, de quoi y fournir. La retenue de garantie, qu’elle ne doit lui solder qu’après juslilication de l’acquittement de toutes les indemnités, peut très bien ne pas y sulTire. Peu importe. L’article 18, § 2, est formel. (Comp. Doussaud, Commentaire de la loi de 1892, n"* 258 et s.)
176 . — Il ne faut pourtant rien e.xagérer. La reponsabilité subsidiaire de l’administration suppose une occupation régulière. Les occupations irrégulières n’étant que des voies de fait, les dommages qui en résulteraient seraient à la charge exclusive de l’entrepreneur [Conseil d État 27 novembre 1891 (Glarenc), p. 71 1]. Les liens entre l’administration et l’entrepreneur disparaissent par le fait de l’irrégularité de l’occupation. La décision serait la même dans le cas où aucun lien n a jamais existé entre l’administration et l’entrepreneur, par exemple dans l’hypothèse de travaux entrepris par une association syndicale. [Conseil d’Élat 5 décembre 1890 (Twentyman), p. 924.]
SECTION IV
EN QUOI CONSISTE lTNDEMNITÉ ?
177 . __ Les éléments de l’indemnité varient suivant la nature même du dommage. A cet égard, il faut distinguer les fouilles et extractions de toutes les autres hypothèses d’occupation teinpoi'aire. Il faut, en outre, prévoir le cas où, à côté du dommage, l exécution des travaux aurait produit une plus-value pour le terrain qui a subi l’occupation, et déterminer la déduction à faire de ce chef sur l indemnité. Tout cela, d’ailleurs, suppose qu’il n’est intervenu, entre l’administration et le propriétaire, aucun arrangement amiable, qui ferait la loi des parties.
§ 1 .* — Indemnité dans l’hypothèse de fouilles et extractions.
(Art. 13, 16.)
178 . — Cette hypothèse, longtemps seule envisagée dans les textes, soulevait d’âpres discussions. Les diverses propositions de reformes, portées devant le Parlement, avaient pour but principal de modifier les
bases du règlement de l’indemnité, en cas d’extraction. Les anciens arrêts du Conseil accordaient au propriétaire une réparation aussi complète que possible. L’arrôt du 22 juin 1706 parlait, en termes un I)eu vagues, de dédommagements « sur le pied de la valeur du fonds des héritages » dans lesquels les matériaux avaient été pris. En revanche, l’article 3 de l’arrêt du 7 septembre 1755 était très explicite: « Les propriétaires de terrains, sur lesquels lesdits matériaux auront été pris, seront pleinement et entièrement dédommagés de tout le préjudice qu’ils auront pu en soutTrir, tant par la fouille, par l’extraction desdits matériaux, que par les dégdls auxquels l’enlèvement aurait pu donner lieu. » Ht l’arrél du 20 mars 1780 se terminait par ces mots: « à la charge, par lesdits entrepreneurs, d’acquitter les indemnités qui seront dues aux propriétaires des terrains, conformément à l’article 3 de l’arrêté du 7 septembre 1755, qui sera exécuté, selon sa forme et teneur, en tout ce qui ne sera pas contraire au présent arrêt ». De même, la loi du 12 juillet 1791 sur les mines, tit. 1, art. 2, prescrivait d’indemniser les propriétaires « tant du dommage fait à la surface que de la valeur des matières extraites ».
179 . — Mais l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807 modifia la base du règlement de l’indemnité. « Les terrains occupés pour prendre les matériaux nécessaires aux roules ou aux constructions publiques pourront être payés aux propriétaires, comme s’ils eussent été pris pour |a route même. Il n’y aura lieu à faire entrer dans l’estimation la valeur des matériaux à extraire, que dans les cas où l’on s’emparerait d’une carrière déjà en exploitation ; alors lesdits matériaux seront évalués d’après leur prix courant, abstraction faite de l’existence et des besoins de la route pour laquelle ils .seraient pris, ou des constructions auxquelles on les destine. » Ainsi, la loi distinguait, suivant que les matériaux avaient été extraits d’une carrière déjà ouverte, ou bien d’un terrain non encore exploité comme carrière. Elle n’allouait la valeur des matériaux extraits que dans la première hypothèse, et, ^ dans la deuxième, se bornait à accorder une indemnité, qui représentait l’atteinte portée à la jouissance, la dépréciation du terrain, et qui pouvait d’ailleurs s’élever jusqu’à la valeur intégrale du terrain. '
180. — L’idée dont on s’était inspiré était simple. Le propriétaire n’a droit qu’à la réparation du préjudice subi. Lorsque, par ignorance
ou par inertie, il n a pas utilise les richesses cjue renferme le sol, cos richesses ne sont pas un bien pour lui; et, les ayant négligées, vJlontaiieinimt ou involonlairement, il ne peut pas s*en prétendre privé, le jour où l administration s’en empanî. Il est privé de ce qu’il utilisait, c est-à-dire de la superficie, non pas du tréfonds. On ne lui doit donc de réparation que pour la superficie ; et la loi prévoit très largement cette réparation, puisque, dans l’éventualité d’une privation totale, elle admet qu’elle peut atteindre la valeur entière du terrain. Cette décision, basée sur une considération d’équité, pouvait invoquer également un raisonnemtmt théorique. S’il est vrai que la propriété soit la manifestation de l’activité humaine, « la liberté faite visible » (Fouillée, Vidée mode) ne du droit, p. 191), encore faut-il que cette liberté s’exerce, que cette activité se manifesté, qu’il y ait un acte quelconque d’appropriation, fût-ce le plus élémentaire. Les richesses non soupçonnées du tréfonds sont semblables aux territoires inexplorés ; tant qu’on ne les a point occupées, elles ne sont vraiment à personne.
181 . — Cette thèse, sur le fondement même de la propriété, ne manque point de vérité. M. Jousseliu observe que, « au point de vue philosophique, ce reproche de spoliation ne serait peut-être pas absolument sans réponse; car c’est une (juestion très grave, de savoir jusqu’à quelle profondeur s’applique, aux richesses souterraines, le droit qui résulte de l’appropriation primitive du sol par la culture, par le travail. Mais, au point de vue du droit positif, il est certain que l’article 55, §2, de la loi du 16 septembre 1807 contraste avec toute notre législation, qui considère et traite les carrières comme une dépendance et partie du sol lui-même, et en garantit la pleine propriété au propriétaire de la surface. » {Servitudes d*utililé publique, t. 11, p. 576.) 11 serait toutefois excessif de pousser trop loin la comparaison entre les profondeurs du sol et les territoires inconnus. Le tréfonds est le prolongement du fonds. Le droit, qui appartient au propriétaire du sol, implique, par lui-même, une sorte de mainmise sur les couches inférieures. Son droit n’est sans doute pas entièrement dégagé; mais il existe à l’état latent et virtuel. C’est l’idée qu’exprime l’article 552 du Code civil, en déclarant que la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous. C’est le principe qu’applique, pour les mines, la loi du 21 avril 1810, qui, tout en réservant à l’État, pour des motifs d’intérêt général, la faculté de concéder l’exploitation de la mine,
reconnaît néanmoins le droit antérieur du propriétaire, article 6, et oblige le concessionnaire à lui [)ayer une redevance. Que cette redevance soit considérable ou minime, (|u’elle se réduise, comme l’aflirmait M. Michel Chevalier, à un simple coup de chapeau tiré à l’article 552 du Code civil, qu’importe? elle e,\iste, et existe dans tous les cas, que le propriétaire ait, ou non, songé à utiliser ses filons miniers. On n’a jamais émis la prétention de supprimer la redevance, sous le prétexte que le propriétaire n’avait point fait usage des richesses enfouies dans son fonds, on qu’il les avait ignorées. C’est un des caractères de la propriété, de ne pas pouvoir se perdre par le simple non-usage. « Peu importe que le propriétaire connaisse ou ignore l’existence ou la valeur de ce qu’elle contient : c'est sa chose, et si on l’en prive, en tout ou en partie, il doit être indemnisé. Que si, dans l’intérét majeur de l’utilité publique, l’administration est mise en droit de s’en emparer, cet intérêt, qui peut expliquer et légitimer la prise de possession, ne peut être invoqué lorsqu’il s’agit d’indemniser. Il faut payer ce qu’on prend, et personne, pas même l'État, ne peut s’approprier une portion, même cachée, d’immeuble, sous prétexte que le propriétaire n’en tire pas prolit. On ne sait ce qu’il fera dans l’avenir; et, en somme, il est dépouillé, sans recevoir une équivalente compensation. N’est-ce pas une sorte d’« xpropnation sans indemnité? » (Chante-Grellet, le Droit, du 22 avril 18t»3. Comp. Féraud-Giraud, n® 52, p. 139.) Et M. Morel, dans .‘^on rapport au Sénat, se récriait : « Est-ce que la propriété n’est pas le droit de disposer de sa chose de la façon la plus absolue, à son heure et à sa convenance, pourvu qu’on n’en fasse pas ua usage prohibé par les lois et réglements? Est-ce que l’État peut me demander compte de ce que je fais de ma propriété, et rn’en dépouiller, sous prétexte (lue je n’en tire pas parti? Si un intérêt d’un ordre supérieur commande de faire lléchir les droits de la propriété privée pour faciliter les travaux d'utilité générale, n’est-il pas juste d’accorder au propriétaire une indemnité égale au préjudice causé ? » Avant lui, M. Grivart avait dit à l’Assemblée nationale; « Des motifs de plus d’une nature ont pu empêcher le propriétaire d’utiliser les gisements existant dans son fonds, sans qu’il soit permis de tirer de son inaction cette conséquence qu’à ses yeux ils n’ont aucun prix. » Ce peut être l’ignorance. « Il peut arriver aussi que l’exploitation soit différée, tantôt à raison des convenances particulières, tantôt par suite d’un calcul bien entendu. Dans toutes ces hypothèses, le défaut d’exploitation n’implique aucunement
l’absence de valeur des matériaux ; et la présomption générale, qui sert à colorer la distinction posée par la loi de 1807, peut se trouver contredite par des faits irrécusables. » (Joignez Christophie et Auger, t. II, p. 314 ; Doussaud, Fouilles et extractions, n°" 267, 268.)
182. — Les critiques formulées contre la distinction établie par l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807 avaient ému la jurisprudence. Klle s’était appliquée à en atténuer la portée, à introduire des tempéraments, à ranger dans la catégorie des carrières en exploitation le plus de terrains possibles, de manière à accorder l’indemnité la plus large, toutes les fois qu’elle pouvait paraître fondée à le faire, sans trop heurter la vraisemblance. Il fallait, pour tenir compte des matériaux extraits, une carrière en exploitation. Une carrière est un amas ou dépôt de matériaux enfermés dans le sol, entre deux couches de terrains, exploités, soit à ciel ouvert, soit avec des galeries souterraines (art. 4, loi 21 avril 1810, sur les raines. Doussaud, Extractions de matériaux, n®* 273 et suiv.). Le Conseil d’Éiat avait déclaré que cela ne comprenait pas les amas de sable et de moellons apportés par l’inondation sur les terres riveraines d’un fleuve [Conseil d’État 23 janvier 1862 (Cantagrel), p. 66]; ni, non plus, les amas de sable qui couvrent certains bords de l’Océan ; les dunes n’ont point été assimilées à des carrières [Conseil d’Éiat 8 mars 1866 (Thiébaut), p. 242]; il est vrai qxi’il y avait, dans l’espèce, des circonstances particulières. Au contraire, on a considéré comme carrières des pierres prises à la surface du sol [Conseil d’État 6 avril 1870 (Raynaud), p. 417; comp. 10 avril 4860 (chemins de fer du Nord), p. 296], et aussi la couche de galets apportés par la mer, et dont le propriétaire s’était déjà servi pour l’entretien de sa propriété [Conseil d’Élat 1 1 janvier 1878(Cordier), p. 42j.
183 . — C’est surtout à propos de la condition d’exploitation que les tendances favorables de la jurisprudence se manifestaient. Après avoir été assez stricte au début, elle en était arrivée à ne plus exiger que l’exploitation fût ni régulière, ni actuelle. Il suffisait que la carrière eût été exploitée, et que l’exploitation n’en eût pas été abandonnée définitivement. Cela môme s’entendait parfois très largement ; car l’arrêt du 19 mai 1882 (Daspres), p. 528, n’avait pas reculé devant une interruption de 29 années, contrairement môme à un avis du conseil général des ponts et chaussées, du 19 mai 1880. Le raisonnement était le sui-
vant : le terrain est resté à la disposition de l’ancien exploitant, aussi longtemps qu’il n’a point été aménagé d’autre façon [Conseil d’Élat (cité suprà) du 19 mai 1882], par exemple remis en culture ou en plautatiou. [Conseil d’Iitat 31 janvier 1807 (Mougey), p. 130; joignez 17 décembre 1880, Sirey, 88. III, 47 ; 0 juillet 1888, Sirey, 90, 111, 48 et note; 12 avril 1889, Sirey, 91, 111, 55 ; 10 mai 1889, Sirey, 91, III, 01 ; 11 mai 1888 (Caillot), Lebon, p. 446 ; 13 mars 1891 (Cnllon), p. 215; 15 mai 1891 (Fardel), p. 402. l’éraud-Giraud, n® 27, p. 80; Jousselin, t.ll, p. 577; Perriquet, t. II, n®’ 1120 et s.; Christophle et Auger, t. II, u“* 2196 et s. ; .\ucoc, t. H, n“ 777 ; G. Lechalas, t. I, p. 309 et s. ; Doussaud, Extractions, n°* 273 et s.]
184 . — Ces questions, dont l’examen réclamait autrefois de longs développements, peuvent être simplement énoncées aujourd’hui. Elles ne préscuteiil plus (ju’un intérêt rétrospectif, puis(jue la loi du 29 décembre 1892 a abrogé la distinction de l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807. Si large et bienveillante que fût l’interprétation du Conseil d'Fhat, elle n’eu laissait pas moins, et cela était inévitable, subsister la distinction, et c’était la distinction elle-même que l’on attaquait, depuis longtemps, devant le Parlement. L’administration résistait. L’amendement Martel et deTalhouet, adopté par le Corps législatif en 1809, avait été combattu par le ministre des travaux publics. Il avait également fait ses réserves, lors de la proposition Christophle, en ce qui concernait les travaux de construction ou d’entretien des routes- Pour ces travaux, qui n’exigent guère l’emploi que de pii'rre brute ou de sable, l’administration déclarait qu’il y aurait, pour les finances publiques, de graves inconvénients à abolir la gratuité. Elle n’acceptait la modification que pour les grands travaux, exigeant des matériaux de prix, et proposait la rédaction suivante: « Il sera tenu compte au propriétaire, dans le calcul de cette indemnité, de la valeur des matériaux extraits de son terrain, d’après le prix courant dans la localité, déduction faite des frais de découverte et d'extraction. Toutefois, lorsqu’il s’agira de matériaux destinés à la construction ou à l’entretien des chaussées des routes nationales, départementales ou vicinales, la valeur n’en sera comptée qu’autant qu’ils seront extraits d’une carrière déjà en exploitation. » Le rapport de M. Grivart faisait remarquer que, s’il s’agissait vraiment de matériaux n’ayant pas de valeur sur place, cela supprimait l’indemnité supplémentaire, et que, s’il y avait un
surcroît de préjudice appréciable, il était juste de donner une indemnité. Cependant il est resté quelque trace de l’idée émise alors. L’article 13, § 2, de la loi de 1892 décide (|ue, dans le cas de ramassage, les matériaux, qui n’ont d’autre valeur que celle qui résulte du ramassage, « ne donnent lieu à indemnité que pour le dommage causé à la surface ».
185. — Dans le projet de loi délibéré en Conseil d’Élat et présenté au Parlement le 16 août 1881, le Gouvernement se ralliait à un autre système. Il reconnaissait la nécessité de modifier les bases mômes de l’évaluation ; mais il n’effaçait pas complètement la distinction antérieure. Il proposait, pour le cas de terrains autres que des carrières déjà en exploitation, d’accorder, outre la réparation du dommage causé à la superficie, la moitié du prix des matériaux. « Il n’allait pas cependant jusqu’à donner aux particuliers le droit d’être indemnisés complètement de produits dont ils ignorent le plus souvent l’existence et dont la découverte, due aux recherches de l’administration ou d’un entrepreneur, deviendra pour eux peut-être une source de bénéfices. Afin de concilier ces deux termes, il proposait, s’appuyant sur l’article 716 du Code civil, relatif à la découverte fortuite d'un trésor, de comprendre dans l’indemnité, lors de l’ouverture d’une carrière, outre la réparation des dégâts à la superficie, la moitié du prix des matériaux, sous déduction des frais de découverte et d’exploitation. » (Circulaire ministérielle du 15 mars 1893, sur l’art. 13.) Celte solution transactionnelle fut accueillie avec peu de faveur. Il est certain qu’elle ne se recommandait pas par une argumentation théorique bien solide. Une carrière n’est pas assimilable à un trésor. Elle a, ou semble avoir un propriétaire connu, le propriétaire de la surface; et surtout, sa découverte n’est point due à un pur effet du hasard, mais à des recherches préméditées, (Doussaud, Commentaire de la loi de 1892, ii° 193.) « Le Parlement n’a pas admis ce système. L’argument d’analogie sur lequel il reposait, lui a semblé inexact, car il ne s’agit pas ici d’une chose cachée, dont personne ne réclame la propriété, et que le hasard seul a révélée : le propriétaire est connu ; et la découverte n’est nullement l’efifet d’une circonstance fortuite. Il a pensé que la solution se trouvait plutôt dans l’article 552 du Gode civil; la propriété d’un terrain emporte celle du dessus et du dessous, et, par suite, le dommage résultant de la privation des matières du sous-sol doit être réparé dans son
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entier, ausi bien que les dégradations de la superficie. » (Circulaire ministérielle 15 mars 1893, eod.)
186 . ■— L’article 13 de la loi du 29 décembre 1S92 a décidé qu’en toute hypothèse, aussi bien pour les terrains non encore exjjloités que pour les carrières déjà en exploitation, il serait « tenu compte, tant du dommage fait à ta surface que de la valeur des matériaux extraits ». C’est le retour au système primitif des arrêts du Conseil des 22 juin 1706, 7 septembre 1755, 20 mars 1780. Seulement, la réforme, si ardemment désirée, a elle-même donné prise à quelques critiques discrètes. Déjà auparavant, M. Aucoc, sans d’ailleurs contester le fondement théorique des reproches adressés à la législation existante, faisait observer que cette législation, à tout prendre, ne produisait pas de « résultats contraires à l’équité », et que la grande majorité des conseils généraux, consultés par le ministre des travaux publics, s’était déclarée favorable au maintien de l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807. (Aucoc, t. 11, n® 776.) Il ne faut pas oublier que l’article 55 de la loi de 1807 permettait de porter l’indemnité jusqu’à la valeur intégrale du terrain, et qu’il y avait là une compensation raisonnable, sufilsante dans la pratique. Depuis la loi de 1892, M. Chante-Grellet s’est exprimé encore plus nettement: « Sans méconnaître la gravité de ces objections qui s’appuient sur la logique des principes, il nous semble cependant que la disposition critiquée de la loi de 1807 n’était pas si exorbitante qu’on veut bien le dire. On réclame au nom de l’égalité contre ce privilège de l’administration : c’est bien ; mais ne doit-on pas aussi, dans l’intérêt général, tenir compte des nécessités qu’entraîne l’exécution des travaux publics et du prix de revient de ces travaux, prix qui sera démesurément augmenté, s’il faut toujours payer la valeur inerte des matériaux extraits par les représentants de l’administration? Si on ne doit pas, même dans un intérêt public, dépouiller un propriétaire, on n’est pas non plus tenu de l'enrichir. Or, en fait, c’est ce qui se produira souvent, lorsqu’on comprendra dans l’indemnité la valeur des matériaux enfouis dans un sol que le propriétaire n’avait pas songé à fouiller, ou qu’il ne pouvait pas exploiter, ou qu’il n’avait pas intérêt à exploiter, parce que tes matériaux eussent été sans emploi, sans valeur marchande, sans débouché. On doit accorder au propriétaire une indemnité égale au préjudice qui lui est causé, c’est là le principe; mais ne doit-on pas craindre d’aller au delà? » Et l’auteur conclut, en disant
qu’il aurait « fallu trouver ailleurs le principe d’un système à appliquer ici, système qui, tout en ménageant la distinction de la loi de 1807, efit permis d’éviter l’excès qui est à craindre. Nous croyons que cela eût été possible, en donnant plus de latitude aux juges chargés de se prononcer sur l’étendue réelle du dommage. » (Ghante-Grellel, le Droit du 22 avril 1893.)
187 . — Celle considération déduite de l’inlérôt public n’est pas la seule. La décision de l’article 13 de la loi du 29 décembre 1892 prête peut-être le flanc à une critique d’un autre genre. Il était bien entendu, sous l’empire de la loi de 1807 et d’après la jurisprudence, que le propriétaire n’avait droit qu’à l’une des deux indemnités. Le propriétaire de terrain, non encore exploité comme carrière, n’avait droit qu’à l’indemnité de dépréciation de la surface, -parce que telle était la disposition formelle de l’article 55 de la loi de 1807,- le propriétaire d’une . carrière en exploitation obtenait la valeur des matériaux ; .mais la jurisprudence ne l’admeltait pas à obtenir en môme temps l’indemnité de dépréciation de la surface, parce que la cause de cette détérioration ne procédait pas des agissements de l’administration, mais de ses agissements propres. C’était lui qui, de son plein gré, avait sacrifié la jouissance de la surface aux profils espérés de l’exploitation. Il aurait été mal venu de se plaindre des dégradations occasionnées par les travaux accessoires de l’exploitation qu’il avait voulue : il n’aurait pu éviter de les commettre lui-même. Il avait d’avance renoncé à ses arbres, à ses récoltes, etc. La nature des choses le veut ainsi; on ne peut pas prétendre à la fois conserver la surface absolument intacte et exploiter le sous-sol ; on ne peut tirer deux moulures d’un même sac. Le propriétaire ne pouvait donc, en principe, cumuler les deux indemnités. [Aucoc, t. II, n° 778 ; Perriquet, l. Il, n° 1 1 23 ; G. Lechalas, 1. 1, p. 374,
375 ; Christophle et Auger, t. II, n°’ 2213, 2216; Barry, p. 72. Conseil d’État 19 mai 1882 (Daspres), p. 528 ; 3 juin 1889 (commune de Lapugnoy), p. 611 ; 15 mai 1891 (Fardel), p. 402; 18 mars 1892 (compagnie du Midi), p. 302.] Le propriétaire ne pouvait réclamer d’indemnité pour dépréciation île la surface que si l’administration avait commis des dégâts inusités et qui n’étaient point la conséquence naturelle et inévitable de l’exploitation. [Aucoc, eod. loc. ; Perriquet, eod. loc. ; Christophle et Auger, t, II, n®® 2214, 2215; G. Lechalas, t. I, p. 375; Doussaud, Extractions de matériaux, n®^ 329 et s.; René et
Frennclel, n® 459; Barry, p. 72; Conseil d’Élat 4 mai 1877 (chemins de fer du Midi), p. 434 ; 12 avril 1889 (Laziès), p. 535; 15 mai 1891 (Fardel), p. 4U2; 18 mars 1892 (compagnie du Midi), p. 302.]
188 . — L’arlicle 13 de la loi du 29 décembre 1892 déclare que « dans l’évaluation de l’indemnité, il doit être tenu compte tant du dommage fait à la surface que de la valeur des matériaux extraits n. C’est le contre-pied du système précédent; c’est la consécration du droit à cumuler les deux indemnités. Mais ce cumul doit-il être maintenu en tout état de cause'? M. Delanney incline à penser que oui, « puisque l’article 13 ordonne qu’en tontes circonstances l’indemnité comprendra une somme équivalente au montant total du dommage causé à la superlicie » (n° 81, p. 128 et s.). Cependant, la nature des choses parait s’opposer à une solution aussi absolue. Comment admettre, lorsque la carrière était déjà exploitée, et que l’administration s’est bornée à faire, ou plutôt à continuer les travaux qui sont la conséquence normale et nécessaire de cette e.xploilation, qu’elle soit obligée de réparer un préjudice qu’elle n’a point causé? Le sacrifice de la surface a été le fait du propriétaire, non le sien: l’indemnité de dépréciation qu’elle verserait, ne serait pas une réparation, mais un véritable enrichissement. Aujourd’hui donc, comme autrefois, le propriétaire d’une carrière en exploitation n’a pas droit, en principe, à l’indemnité de dépréciation de la surface, parce qu’on ne peut parler d'indemnité que là où il y a préjudice, et que, sauf le cas de négligence et d’abus, l’administration n’en a causé aucun. C’est l’avis de M. Barry (p. 72) : « En présence des termes de la loi de 1892, ces décisions » ((|ui refusent l’indemnité de déjiréciaiion de la surface) « ne peuvent s’appliquer désormais qu’au cas (pour lequel, d’ailleurs, elles sont intervenues), où l’on est en présence d’une carrière existant avant l’occupation.. . S’il s’agit, au contraire, d’une carrière ouverte par l’entrepreneur, l’indemnité doit porter à ta fois sur le dommage fait à la surface et sur la valeur des matériaux extraits. » [Comp. Conseil d’État 17 février 1893 (compagnie du Midi), p. 153, 154.] Si la conclusion est exacte, et elle le paraît, il arrive qu’aujourd hui le propriétaire d’une carrière en exploitation n’a droit qu’à la valeur des matériaux, tandis que le propriétaire d’un terrain non encore exploité a droit, à la fois, à la valeur des matériaux et à l’indemnité de surface. En sorte que la distinction, que la loi nouvelle a voulu effacer, ressuscite, mais retournée
au profil des propriétaires qui ont négligé de tirer parti des richesses enfouies dans leur fonds; et que, seuls, dorénavant, par une sorte de prime à l’ignorance ou à l’inertie, ils auront qualité pour toucher la double indemnité ! Résultat peu satisfaisant. Je pense qu’on peut y remédier, à l’aide d’une autre disposition de l’article 13, qui oblige à tenir compte « des frais de découverte et d’exploitation ». Gela est juste. L’administration n’a pas à faire cadeau au propriétaire des frais causés par la découverte et l’exploitation de la carrière. 11 y aura donc à défalijuer le montant de ces frais, lorscju’on arrivera au règlement de l’indemnité. Celte défalcation ne sera évidemment pas aussi forte au cas d’une carrière déjà exploitée, où l’administration n’aura eu que des dépenses moindres à elTectuer ; de façon que si, d’un côté, le propriétaire d’une carrière en exploitation n’a droit qu’à la valeur des matériaux, tandis que le propriétaire d’un terrain non encore exploité a, en outre, droit à l’indemnité de surface, ce dernier subit, à raison des frais de découverte et d’exploitation, une déduction qui, plus ou moins, compense cet avantage. En définitive, en dépit de toutes les intentions et de tous les efforts, la situation de l’un et de l’autre n’est pas identique. Quoique l’on arrive à la différence par d’autres procédés, on est forcé de convenir que la distinction ancienne n’était pas dénuée de fondement.
189 . — Des questions pratiques continueront de se poser. L’indemnité est relative à deux chefs ; la dépréciation de la surface et la valeur des matériaux. L’article 13, § 2, fait exception pour les matériaux, qui n’ont « d’autre valeur que celle qui résulte du travail de ramassage » (supt'à, n° 184). Ils ne donnent lieu qu à une indemnité de dépréciation de la surface. L’exception, en somme, est plus apparente que réelle, puisque, par hypothèse, les matériaux n’ont aucune ou à peu près aucune valeur intrinsèque : l’un des deux éléments de l indemnité s’est réduit à zéro, ou, au moins, à peu de chose. « En raison de la valeur insignifiante des matériaux, qui serait, le plus souvent, inférieure à celle de la main-d’œuvre employée à leur enlèvement, l’indemnité ne comprendra que l’estimation du dommage causé à la surface. » (Circulaire ministérielle du 15 mars 1893, sur I article 13. Corap. Delanney, n” 79; Doussaud, Commentaire de la loi de 1892, n» 206.)
190 . — Nous iiou.s sommes sullisaiurncnt expliqué sur la dépréciation de la surface cl les variations que peut subir ce chef d'indemnité. Mais il faut noter ici l’article 15 de la loi du 20 décembre 1892, qui a reproduit la disposition de l’article 52 de la loi du 3 mai 1811, j)Our prévoir une fraude (|ue pourraient commettre ceux (jui vont avoir droit à l’indemnité. Il déclare que les améliorations, construction.s, plantations ou antres ne donneront droit à aucnne indemnité, s’il est établi qu’elles ont été fuites eu vue d’obtenir une indemnité plus élevée. Le projet élaboré en Conseil d État et présenté le IG août 1884 ne contenait pas de précaution de ce ^'enre. On estimait que, « d’une part, la brièveté du délai qui s'écoule entre l’arrété et l’occupation ne permet guère de prévoir l’éventualité des manœuvres visées par cet article et, d’autre part, <|ue, si cette éventualité se réalisait, le tribunal administratif pourrait, même sans une disposition expresse de la loi, en tenir tel compte que de droit dans la fixation de l'indemnité ». (Rapport Morel.) Cependant, la commission duSénat jugea utile de préciser les bases de l’évaluation dans ce cas. « Sans doute, la brièveté du délai qui s’écoule entre l’arrété autorisant une occupation temporaire et l’examen contradictoire des lieux ne permet guère au propriétaire de chercher à améliorer son immeuhie, afin d’obtenir une indemnité plus élevée. Cependant, c’est une éventualité à prévoir. Il peut arriver, par exemple, que les agents voyers aient pris posssession d un terrain pour un travail important et d’une longue durée. Le banc de pierre qu’il renferme se prolonge sur la parcelle voisine; et, à raison du cube dont l’extraction est nécessaire, il est à peu près certain qu’il faudra prolonger les extractions sur celle parcelle. Si le propriétaire lente de la planter pour y rendre les dégradations plus onéreuses et détourner peut-être l'adminislralion de l’occuper, il le fera en pure perte, et se verra appliquer les dispositions de l’article 15, dont l’utilité e.st alors manifeste. » (Circulaire ministérielle du 15 mars 1893, sur l’article 15.)
191 . — La valeur des matériaux est déterminée par les prix courants sur place, c’est-à-dire les prix auxquels les matériaux de môme nature et de même qualité sont habituellement vendus, les prix du pays [Conseil d’Élat 16 novembre 1877 (Lalanne), p. 878; Doussaud, Extractions, n“ 312; Christophie et Auger, t. 11, n“ 2211]. Aucun autre procédé d’évaluation n’est admis ; on ne pourrait pas, par exemple.
s en rapporter au prix du bail de la carrière, non plus qu’aux stipulations insérées dans des Ir^iités passés antérieurement entre le propriétaire et d’auln'S entrepreneurs. (Doussaud, Extractions, n°® 313, 319 ; Christophie et Auger, t. II, n° 22 10.) C’était déjà le procédé adopté par 1 article 55 de la loi du 16 septembre 1807 : « lesdits matériaux seront évalués d’après leur prix courant, abstraction faite de l’existence et des besoins de la route pour laquelle ils seraient pris ou des construclions auxquelles on les destine. » L’article 13 de la loi du 29 décembre 1892 dit : « La valeur des matériaux sera estimée d'après les prix courants sur place, abstraction faile de l’existence et des besoins de la route pour laquelle ils sont pris ou des constructions auxquelles on les destine, et en tenant compte des frais de découverte et d’exploilalion. »> ' ette phrase finale a été ajoutée à cause de la modification de la législation sur les bases de l’indemnité. Du moment que le propriétaire de terrains, non encore exploités comme carrière, obtient indemnité pour les matériaux extraits, il est juste de mentionner les frais de découverte et d’exploitation, qui avaient pu paraître négligeables, tant que l’indemnité pour matériaux extraits supposait une carrière en exploitation. La circulaire ministérielle du 15 mars 1893, reproduisant le rapport de M. Morel au Sénat, va jusqu’à reslreindre la défalcation des frais de découverte et d’exploitation au cas de fouilles pratiquées dans un terrain non encore exploité, u Toutefois, s'il ny avait pas cV exploitation commencée au moment où l’occupation a été autorisée, les frais de recherche et d’exploitation seront déduits de l’indemnité » (sur l’art. 13). [Gomp. Delanney, n° 79, p. 127 ; Conseil d’État 17 décembre 1886 (Mandon), Sirey, 88, 111, p. 47.] Cette restriction paraît excessive. Tout ce que l’on doit dire, c’est, d’abord, qu il ne peut plus être question de frais de découverte, mais seulement de frais d’exploitation, ensuite, que ces frais sont infiniment plus légers, peut-être insignifiants {suprà, n® i^S^infine). Cette déduction des frais d’exploitation fait dire à M. Lechalas (t. I, p. 374) que l’estimation des matériaux doit être déterminée d'après les prix courants, et non pas au prix courant. Ces prix courants, d’ailleurs, paraissent bien être les prix habituels, et non pas des prix exceptionnels, nés de circonstances extraordinaires. (Doussaud, Extractions, 325 et s.) Au surplus, aujourd’hui, comme sous l’empire de la loi de 1807, on ne doit pas tenir compte des perturbations produites dans les prix par 1 exécution des ouvrages auxquels les matériaux sont destinés (rapport de M. Cas-
teliii à la Clminbre des députés, sur l’article 13). On doit faire l’évaluation « avant les ciian^enients qui auront pu se produire dans les cours par l’exécution des travaux projetés » (Circulaire du 15 mars 1893, sur l’art. 13). [Conseil d’Élat 15 mai 1891 (Fardel), p. 402.]
192 . — Knfin, on doit considérer la nature et la qualité des matériaux d’après l’emploi dont ils sont normalement susceptibles et non pas d'après l’emploi qu’il a plu à l’entrepreneur de leur attribuer, par exemple, s’il a employé comme cailloux ou comme moellons des pierres susceptibles de servir comme pierres de taille, — d’une manière générale, si l’emploi effectif a été inférieur à l’emploi normal. [Donssaud. Extractions, n®’ 314, 323, 32 i ; Conseil d’État 7 avril 1876 (Pradelle), p. 38 i ; 22 juin 1883 (Condon), p. 591 ; 12 février 1886 (Caron), p. 146.]
193 . — Ces deux chefs d’indemnité, la dépréciation de la surface et la valeur des matériaux, peuvent être envi.<agés sous des aspects divers, qui forment autant d’éléments distincts, dont il y a lieu de tenir compte. Un arrêt du Conseil d'État, du 17 février 1893 (compagnie du Midi), p. 153, accorde au propriétaire indemnité: 1® pour la privation de jouis.sance des terrains occupés et non fouillés; 2® pour la dépréciation des mêmes terrains ; 3® pour la dépréciation de l’ensemble de la propriété. I) autres préjudices peuvent entrer en ligne de compte. Ainsi, le propriétaire a pu subir un préjudice particulier provenant de ce qu’il e.xerçait la profession de carrier ou tailleur de pierre. Ce préjudice, à vrai dire, peut se rattacher au préjudice provenant de l’en lèvement des matériaux. Dans cette hypothèse, le propriétaire n’est pas .seulement dépouillé d’objets qui lui appartiennent ; il est privé de la matière première nécessaire à son industrie: il est donc atteint dans l’exercice de son industrie; elle est arrêtée, la clientèle perdue, détournée ; il a droit à un dédommagement de ce chef. [Conseil d'Élat 16 novembre 1877 (Lalanne), p. 878; 11 mai 1883 (Bove), p. 476 ; Doussaud. Extractions, n®’ 338 et s. ; Cbristophle et Auger, t. 11, n® 2218.] Si on peut citer des espèces où l’indemnité a été refusée, c’est que le préjudice n’était point établi ; par exemple, il restait au propriétaire carrier un banc de pierre important, dans une parcelle contiguë [Conseil d’Élat 22 juin 1883 (Gondon), p. 591]. D'une manière générale, on ne peut réclamer la réparation que des dommages nés et actuels ;
ce qui ne veut sans doute pas dire que le dommage doive forcément être actuellement réalisé, mais qu’il doit être actuellement certain [de Rarnel et Loison, p. 50; Conseil d’Élat 5 juillet 1889 (ministre des travaux publics), p. 810; 5 août 1892 (Pasquet), p. 689; comp. 18 février 1887, Sirey, 88, III, 60]. Il faut, bien entendu, suivant les principes du droit commun, que le dommage soit la suite nécessaire et directe de l’occupation temporaire. [Oelanney, n® 85 ; Conseil d’Élat 26 décembre 1890 (Rabatel), p. 1009 ; 12 février 1892 (Oustau), p. 1174.]
194 . — Enfin, les intérêts de l’indemnité sont dus du jour de la demande, conformément à l’article 1153 du Code civil, et non pas du jour de la prise de po.ssession par l’entrepreneur [Barry, p. 73; René et Frennelet, n® 465 ; Delanney, n° 82 ; Conseil d’Élat 11 mai 1883 (Peclîverty), p. 474]. Les intérêts des intérêts peuvent également être dus, dans les conditions du droit commun, c’est-à-dire s’il s’est écoulé une année entière entre les conclusions tendant à obtenir les intérêts et l'allocation de ces intérêts. [Oelanney, n® 82 ; Conseil d’État 27 juin 1871 (Simon), p. 56; 3 mars 1880 (Péquart), p. 976; 18 mars 1892 (Bastide), p. 302; 5 août 1892 (Pasquet), p. 689.]
195 . — Une question transitoire se posera forcément, à raison de la modification de la législation sur ce point. Comment traiter les propriétaires qui ont subi une occupation temporaire en vertu d’un arrêté d’autorisation antérieur à la loi de 1892? A défaut d arrangement amiable, formant la loi des parties, il paraît bien qu on doive leur appliquer le traitement plus favorable de la loi nouvelle.il semble difficile de reconnaître à l’administration un droit acquis au bénéfice de la législation antérieure. En réalité, lorsqu’elle exerce cette servitude d’utilité publique, elle n’use pas proprement d’un droit; elle fait valoir une prérogative d’intérêt général, qui peut, dans de certaines occasions, l’emporter sur le droit, mais qui ne se confond pas avec le droit. Sitôt que l’appréciation de l’intérêt général change, le fondement de la prérogative accordée à l’administration, au même instant, se modifie et se déplace : le caractère d’ordre public, attache à cette prérogative et à la loi qui la régit, empêche de se prévaloir de la situation antérieure, qui a disparu. (Comp. Delanney, n® 78, p. 126.)
§2. — De l'indemnité au cas d'occupation temporaire autre que les
fouilles et extractions.
196. — La distinction de l’article 55 de la loi du IG septembre 1807 et, par suite, l’innovation de l’article 13 de la loi du 29 décembre 1892, qui a été, de l’aveu des auteurs des propositions diverses et du ministre de l’intérieur, « l’objet essentiel de la réforme » (Circulaire ministérielle du 15 mars 1893, sur l’article 13), ne se sont, par la force des choses, point appliquées aux occupations temporaires autres que les fouilles et extractions. Comme elles n’atteif'iient que la surface, il ne peut s’agir (|ue d’une indemnité de surface. Ce n’est pas à dire que tout soit clair et simple dans ces hypothèses. On peut se trouver, au contraire, en présence il’une difliculté très embarrassante aussi bien en théorie qu’en pratique. Ces occupations temporaires ont pour objet l’établissement de chantiers, de dépôts de matériaux, de décombres, etc. Il peut arriver que, tout en se limitant à la surface du sol, ces dépôts de matériaux, décombres, etc., modifient ce sol d’une manière irrémédiable et définitive. Une première question, tout naturellement, se pose : n’y a-t-il pas là, en réalité, non plus une occupation temporaire, mais une occupation définitive, produisant une véritable expropriation? La jurisprudence, nous le savons, a répondu négativement [suprà, n® 27, p. 24. Voyez cependant Conseil d’État 6 février 1891 (Guillaumin), p. 9i]. Malgré le caractère permanent, perpétuel du dommage, elle persiste à n’y voir qu’une occupation temporaire, parce qu’il n’y a pas eu de dépouillement, de transfert de la propriété: l’élément caractéristique de l’expropriation fait défaut.
197. — Mais alors une deuxième question se dresse : Comment régler l’indemnité à allouer par le conseil de préfecture? Deux solutions se présentent à l’esprit: ou bien, on peut considérer le dommage comme aboutissant, non pas théoriquement sans doute, mais en fait, à une dépossession complète et conclure à l’allocation d’uneindemnité représentant la valeur du terrain ; ou bien, on pourrait accorder la somme nécessaire pour rétablir l’héritage dans son état primitif, allouer les frais de la remise en état.
198 . — Il est aisé d’apercevoir que la première solution, assez plausible au premier abord, ne résiste pas à l’exarnen. Après avoir posé en principe que le dommage dont il s’agit ne constitue pas une expropriation, il serait vraiment contradictoire de prétendre appliquer la solution qui convient à l’expropriation. A cette critique de pure théorie, qui pourrait ne point paraître décisive, il faut joindre cet autre reproche, d’une gravité théorique et pratique indiscutable, que l’on aboutirait à appliquer la solution de l’expropriation, mais sans les garanties de l’expropriation. Sans doute, dans l’expropriation on n’obtient nominalement que la valeur du terrain. Mais ce n’est un mystère pour personne que l’intervention du jury a pour effet de hausser sensiblement l’estimation de cette valeur. On peut blâmer les majorations, parfois énormes, consenties par le jury ; mais on doit les constater et reconnaître que ces exagérations mômes sont une garantie de plus pour la propriété. Il n’est pas possible de transporter, dans une matière que l’on proclame différente de l’expropriation, des procédés de l’expropriation, en les mutilant, en leur ôtant les avantages qu’ils offrent aux propriétaires. Ces derniers se trouveraient à la discrétion de l administration. (Voyez cependant G. Lechalas, t. I, p. 387.)
199 . — La deuxième solution est, au contraire, fort logique. Llle est tout à fait d'accord avec le caractère d’occupation temporaire que l’on fait profession de maintenir. S’il s’agit vraiment d’une occupation temporaire, la remise en état est la conclusion tout indiquée : qui dit temporaire, dit passager, transitoire. Il serait incohérent de maintenir ce caractère à de certains égards et non à d’autres. Que l on n objecte pas (G. Lechalas, loc. cfL) qu’il est bizarre d’accorder pour une simple occupation temporaire plus qu’on n’accorderait pour l expropriation complète. L’observation faite plus haut (n“ 198), sur les majorations consenties par les jurys d’expropriation, ne laisse à l’objection qu un extérieur de vraisemblance, sans fondement réel; dans la pratique, il est infiniment probable que les proportions seront renversées. Puis, quand même cela serait ! L’occupation temporaire est un procédé plus rapide, plus commode pour l’administration. Son initiative ne ren contre point d’entraves : elle ne relève que d’elle-môme. On comprendrait parfaitement qu’en échange de celte indépendance plus absolue, la loi eût assujetti l’administration à des obligations plus lourdes que dans le cas d'expropriation. (Gomp. Aucoc, t. II, n“ 790.)
200. — On peut, en outre, invoquer l’analogie du droit civil. L’article 555 du Code civil, prévoyant l'hypothèse de constructions (ou plantations) élevées sur le terrain d’autrui, porte que le constructeur de mauvaise foi peut être contraint par le propriétaire d’enlever la construction. Or, la mauvai^e foi consiste à savoir que l’on n’est pas propriétaire: ce qui est bien le cas de l’administration ou de ses délégués. Si donc, en droit civil, le propriétaire a le droit de réclamer la suppression des plantations et constructions, c’est-à-dire le rétablissement de l’état primitif, il est très normal qu’il ait ici le môme droit vis-à-vis de l’administration. On arriverait à une conclusion identique en considérant l’occupation temporaire comme une location forcée, ce (|ui paraît exact {supra, n” 8). On invoquerait alors, par analogie, l’article 1730 du Code civil: « S’il a été fuit un état des lieux entre le bailleur et le preneur, celui-ci doit rendre la chose telle qu’il l’a reçue, suivant cet état, excepté ce qui a péri ou a été dégradé par vétusté ou force majeure. »
201 . — Il ne faudrait cependant pas pousser trop loin la comparaison. Klle pourrait mener à une confusion. La remise en état, dont nous parlons ici, ne signilie pas les travaux elTectivement nécessaires pour enlever les décombres, etc., et rétablir le terrain dans son état antérieur. On peut condamner un particulier à exécuter des travaux de ce genre : on ne peut pas y condamner l’administration. La Juridiction administrative n’a point qualité pour imposer à l’adininistralion l’exécution des travaux nécessaire.s pour opérer la remise en étal. La séparation qui doit exister entre l’administration active et l’administration contentieuse, s’y oppose : le tribunal administratif empiéterait sur les attributions de l’administration active, en lui ordonnant d’exécuter des travaux. M. Batbie disait à r.Vssemblée nationale (annexe à la séance du 20 janvier 1872): « L’administration n'est pas un tout confus, où l’action et la juridiction soient mêlées. La législation consulaire de l’an VIII, en séparant l’action de la délibération, a fait aussi une part distincte à la juridiction. » (Ducrocq, Droit administratif, 1. 1, n° 257.) Les tribunaux administratifs ont bien qualité pour interpréter les actes administratifs, apprécier leurs conséquences pécuniaires; mais ils commettraient un empiétement, en ordonnant l’exécution de travaux. Ces mesures réparatrices ne peuvent pas être prescrites par un arrêt du tribunal administratif : « elles constituent des actes d’administration
étrangers à sa fonction juridictionnelle ». [Laferrière, Juridiction administrative, t. il, p. 546 ; joignez t. I, p. 302 et s., t. 11, p. 125, 126 ; Perriquet, l. II, n®" 1004, 1012 et s. ; Chrislophle et Auger, t. II, n“ 2280 ; Conseil d’Étal 7 février 1890 (ville de Roanne), p. 142; 1®"’ mai 1891 (Talul), p. 337 ; 4 mars 1892 (Tabouret), p. 252 ; 24 juin 1892 (commune de Daignac), p. 577 {suprà, n° 118).]
202. — La remise en état doit donc s’interpréter, non point en nature, mais en argent. Ici encore, il n’est pas superflu de préciser. Dans son scrupule de ne point tolérer une usurpation de ce genre, vis-à-vis de l’administration, le Conseil d État a été jusqu’à refuser au conseil de préfecture le droit de condamner l’administration à une somme représentative des travaux d exécuter; ne lui reconnaissant que le droit d’évaluer le préjudice causé, de condamner 1 administration à l indemnité représentant ce préjudice actuel, quitte à réserver le droit des particuliers à une indemnité ultérieure, si des dommages nouveaux se produisaient [Conseil d’État 7 février 1890 (ville de Roanne), p. 142; comparez 1" mai 1891 (Talut), p 337] Ce dernier arrêt a été moins absolu. Il admet le conseil de préfecture à évaluer le préjudice, en laissant à l’administration, in facuUate solutionis, le soin d exécuter les travaux, par suite, à la condamner, si mieux elle n’aime exécuter les travaux. On ne peut pas, en effet, refuser à l’administration celte facultas solutionis, si elle estime elle-même que l’exécution en nature lui sera moins onéreuse. [Delanney, n® 81 ; Conseil d Ltal 18 mars 1869 (chemin de fer de Paris-Lyon), p. 281.] Partant de cette idée, le Conseil d’Élat est allé un peu plus loin, et a déclaré que le conseil de préfecture n’avait sans doute pas le droit de prescrire à l’administration les travaux à exécuter pour faire disparaître le dommage, mais quil pouvait lui laisser l’option entre l’indemnité et l’exécution des travaux [24 juin 1892 (commune de Daignac), p. 577].
203. — Accorder les frais de la remise en état est la seule solution qui fournisse une réparation parfaitement adéquate au préjudice causé, le fasse disparaître absolument. Elle était indiquée à 1 article 3 de arre du 7 septembre 1 755. Il commençai! par poser en principe : . Les propriétaires de terrains sur lesquels lesdils malériaux auront été pris seront piemrntent el entièrement dédommagés de tout le prejudue qu'ils auront pu en souffrir, tant par la touille, par l'extraclion desdits
matériaux, que par les dégâts auxquels l’enlèvement aurait pu donner lieu. » Il mentionnait ensuite l'expertise destinée à apprécier ce dédommagement, et ajoutait : « Veut S. M. que Icsdits entrepreneurs rejettent, eii outre, à leurs frais et dépens, dans les fouilles ou ouvertures qu’ils auronl faites, les terres et décombres qui eu seront provenus. » C’était la remise en état apj)liiiuée aux fouilles et extractions. La jurisprudence, conformément à ce jiriiicipe, accorda, pendant un certain temps, les frais de la remi.se eu état. [Conseil d’Élat 8 janvier 1817 (Heig), l). 33; 8 juillet 185i (Léon), p. 6ü2 ; 18 novembre 1858 (société de Marseilletle), p. 65U ; 29 décembre 1858 (Borey), p. 771.] Le rapport de M. üevelle sur la proposition l'etilbien (Chambre, 1884, annexes, n“ 3168) semble bien se prononcer dans le môme sens, bien qu’en termes un peu vagues et llotlanls: « L’indemnité doit comprendre la totalité du préjudice éprouvé; le propriétaire doit donc obtenir la remise de son immeuble dans l’état où il était avant les travaux ; à défaut, le montant de la dépréciation subie, les loyers dont ces travaux auront entraîné la perte, et les frais nécessaires. » (Cbrislophie et Auger, t. Il, II® 2258; Üoussaud, Extractions, n° 470; joignez Üelanney, n® 81, p. 130.)
204 . — Mais, depuis un certain temps, la jurisprudence administrative s’est détournée du principe, sans cependant le renier absolument, et tout eu se réservant la faculté de l’appliquer dans les occasions où elle le jugera à propos. On ne peut pas dire que le Conseil d'État se soit converti à l'opinion qui verrait, dans ces dépôts jiermaneiits, une occupation devenue définitive et dégénérée en expropriation, en sorte qu’il n’y ait à payer au propriétaire que la valeur vénale du terrain. Le ministre des travaux publics, dans une affaire jugée le 17 mars 1876 (compagnie du Nord), p. 285, a pu aflirmer, sans trop d’inexactitude, au moins pour le temps présent, le caractère indécis et flottant, suivant les circonstances, de la jurisprudence administrative. Il niait catégoriquement, quant à lui, l’obligation de la remise en état. « Eu droit strict, l’occupant ne doit que la réparation du dommage qu’il a causé matériellement à la propriété, pendant l’occupation. 11 ne saurait être obligé de rendre le terrain occupé dans le même état que si l’ occupation n’avait pas eu lieu. Si, dans quelques arrêts, le Conseil dËtat a pu prendre pour base d’indemnité l’enlèvement du dépôt, c’est que, dans ces affaires, l’enlèvement était praticable
et surtout plus avantageux aux deux parties en cause que toute autre combinaison. Mais le Conseil d’État n’a jamais posé de règle absolue à cet égard. Il n’a rendu que des décisions d'espèces, et la solution a varié suivant les circonstances particulières. » La question est discutée dans une note sous l’arrêt du 18 novembre 1858 (la Marseillelte), p. 659. Joignez 26 août 1867 (Séguier), p. 820. C’est bien la doctrine de l’arrêt du 7 février 1890 (ville de Itoanne), p. 142 (swprà, n° 202); comp. l"’ mai 1891 (Talut), p. 337.
205 . — Le Conseil d’État, actuellement, ne se borne pas à allouer une indemnité représentative de la valeur du terrain. Il lient compte des dommages divers, excavations ou, à l’inverse, dépôt de décombres et de déblais, de nature à rendre impossible pour l’avenir, ou au moins fort douteuse, la remise en culture [Conseil d’État 10 avril 1860 (chemin de fer du Nord), p. 296 ; 26 décembre 1890 (Rabalel), p. 1009. Comp., pour le cas où le dommage peut être atténué ou suppi'imé dans l’avenir, 9 août 1893 (ministre travaux publics c. Sandelion), p. 697]. On arrive ainsi à une indemnité « pour dépréciations de toute nature », calculée d’une manière très large, et qui peut très bien dépasser la valeur réelle du terrain. [Conseil d’Élat 14 juillet 1858 (chemins de fer du Midi), p. 523; 30 Juillet 1863 (Giboulot), p. 609; 13 juillet 1864 (de Gualdy), p. 662; 11 décembre 1885 (commune de Saint-Méloir-des- Oiides), p. 960; comp. plusieurs arrêts du 10 janvier 1890 (Portier), p. 16 ; Delanney, n° 81.]
206 . — Il paraît bien certain que ce sont en effet des considérations d’ordre purement pratique qui ont guidé la jurisprudence. Le Conseil d’État semble avoir pensé tout simplement que les frais de la remise en état pouvaient être bien coûteux et qu’il était prudent de s’abstenir d’en poser l’obligation en principe, de peur de charger les finances publiques d’un fardeau trop pesant (Aucoc, t. II, n® 790 ; Perriquet, t. II, n° 1 155 ; Christophe et Auger, t. II, n® 2257 ; Doussaud, Extradions, n®’ 460 et s.). Cela explique comment il se fait que l’on trouve, postérieurement à 1858 et dans la jurisprudence actuelle et courante, des arrêts qui accordent les trais de remise en étal. C est qu’il s’agit d’espèces où, comme le disait le ministre des travaux publics en 1876, la remise en étal est praticable et avantageuse aux deux parties, au propriétaire, qui obtient satisfaction, et à 1 administration qui.
moyennant des dépenses pou considérables, évite l’indemnité de dépréciation définitive. [Conseil d’État, 10 mai 1889 (Osselin Lambin), p. 583; 3 juin 1892 (.Vndrieu d’Albas), p. 543 ; comp. 12 février 1892 (Oustau), p. 1174; 18 mai 1892 (compagnie du Midi), p. 302; et aussi 9 août 1893 (Sandelion), p. 697.]
207. — La conclusion qui se dégage, en dernière analyse, de ces divers documents, est (jue l’administration a l’alternative, ou bien de rétablir les lieux dans leur étal antérieur, soit en exécutant les travaux, soit en en payant les frais, ou bien d’acquitter une « indemnité de dépréciation de toute nature ». Dans cette alternative, c’est à elle que le choix appartient; et elle peut réduire le propriétaire ù l’indemnité minima (siiprd, n®* 202, 206). [Conseil d’fital l*'' mai 1891 (Talut), p. 337 ; 24 juin 1892 (commune de Daignac), p. 577; comp. 18 mars 1869 (Paris-Lyon), p. 381 ; 7 février 1890 (ville de Roanne), p. 142.] Il est assez évident que celte « indemnité pour dépréciation de toute nature » n’est qu’un expédient utile, et qui ne se justilie guère en théorie. Cependant, il se peut que, dans la pratique, ce système, appliqué avec mesure et discernement, n’enlraine pas des conséquences qui froissent trop brutalement l’équité.
§ 3. — De la compensation de plus-value.
(Art. 14 .)
208. — Les travaux publics — il est superflu d’insister sur ce point — sont exécutés en vue de l’inlérét général, et non en vue désintérêts particuliers. Sans doute, il y a des hypothèses assez nombreuses où notre législation permet à l'administration d’autori>er la constitution d’associations syndicales, dont les travaux, quoique entrepris en vue d’intérêts privés, ont, par exception, le caractère de travaux publics. Il y a môme des cas où l’administration a le pouvoir de contraindre les propriétaires à former entre eux une ligue de ce genre, parce que les intérêts collectifs qu’il s’agit de défendre sont tellement graves, qu’ils s’élèvent, dans une mesure variable, à la hauteur d’intérêts généraux. Dans ces hypothèses diverses, les particuliers retirent, de l’exécution des travaux, un bénéfice direct. Il est juste qu'ils soient, en échange, assujettis à en supporter les dépenses. Même au cas où l’administration a
forcé la main aux propriétaires, il est permis de dire qu’elle a joué, malgré eux il est vrai, le rôle d’un tuteur prévoyant, et qu’elle a qualité pour exiger d’eux qu’ils se soumettent à des dépenses affectées aux travaux indispensables pour protéger leur propriété. Us ne comprenaient pas leur intérêt; la loi, par exception, a permis à l’administration de les obliger à le comprendre. (Loi du 14 floréal de l’an XI, sur le curage des canaux et rivières non navigables, articles 2 et 3 ; loi du 16 septembre 1807, art. 20 et s.; Aucoc, t. 11, n“ 920 ; Perriquet, t. II, n» 1296.)
209 . — Mais les travaux de ce genre, bien qu’assez fréquents dans la pratique, ne sont qu’une faible minorité dans l’ensemble des travaux publics. Les hypothèses ordinaires et normales sont celles dans lesquelles les travaux sont entrepris dans des vues d’utilité générale. Leur exécution, d’après le but poursuivi, doit amener des accroissements dans la prospérité générale ; et il est vraisemblable que cet accroissement de prospérité générale se répercutera dans les patrimoines privés. IN” est-il pas juste de tenir compte, non pas sans doute de la plus-value générale, qui forme l’avantage commun du pays ou de la région, mais de l’avantage particulier, réalisé par tel ou tel patrimoine déterminé ? A la vérité, la situation est moins nette que dans le cas de travaux entrepris en vue d’intérêts privés, c’est-à-dire, dans le cas de bénéfices directs. Ici, les bénétices ne sont point entrés dans les préoccupations de l’administration, lorsqu’elle a entrepris les travaux. Elle n’a eu en perspective que l’intérêt de la masse ; elle n’a pas recherché 1 enrichissement des particuliers; et, s’il s’est produit, c’a été simplement par un contre-coup, naturel, inévitable peut-être, mais enfin un contre-coup. En ce sens, on qualifie les bénéfices auxquels nous faisons allusion de « bénéfices indirects », par opposition aux bénéfices directs t ceux qui ont été directement visés par les travaux. (Aucoc, t. II, n° 867.)
210 . — Dans ces conditions, si l’administration émet la prétention de réclamer aux particuliers, soit par voie d’exception, soit même par voie d’action, une contribution à raison de cet accroissement de valeur, ne sont-ils pas fondés à lui objecter qu’ils ne l’avaient point chargée de faire leurs affaires, qu’elle-même n’en avait point eu 1 intention, que ces plus-values alléguées ont souvent quelque chose de bien aléatoire, qu’en tout cas ils ne les ont pas sollicitées, et qu’il est
excessif de leur faire supporter, de ce chef, une charge peut-être très lourde, qui peut les jeter dans la gêne et les emprunts, ou les obliger à des sacrifices; enfin, que cela est injuste, parce que d’autres ont retiré des avantages identiques ou analogues, et qu'on ne voit pas pourquoi on s’adresse aux uns plutôt qu’aux autres? (Consultez Jousselin. Servitudes d’utilité pudli(jue, t. 11, p. 593 ; Aucoc, t. II, n® 920.)
211. — Ces objections sont loin d’ôtre futiles. Elles n’ont cependant point convaincu le législateur. La loi du 16 septembre 1807, s’inspirant d’anciens arrêts du Conseil des 31 décembre 1672 et 27 mai 1678, a décidé, dans son article 30, que les propriétaires qui auraient tiré profit de l’exécution des travaux publics, pourraient être poursuivis â raison de l’enrichissement réalisé par eu.x. C’était le cas le plus douteu.x. L’article 30, en elTet, ne suppose point que le propriétaire dont il s’agit exerce aucune réclamation auprès de l’administration. .\h! s’il a, de son côté, intenté des poursuites contre l’administration, on conçoit qu’elle lui oppose, au moins pour partie, l’enrichissement réalisé : il a lui-même mis la main dans rengrenage, où il se trouve pris. .Mais l’article 30 suppose un propriétaire qui n’a subi aucun préjudice, ou qui, en tout cas, s’est abstenu de le mentionner, n’a rien réclamé. Il n’a fait aucune démarche, a assisté, spectateur absolument passif, à l’exécution des travaux; et voilà qu’on l’oblige à contribuer à leur dépense !
212 . — Le motif de cette décision semble être la création de valeur produite avec les deniers publics. « H ne serait pas juste qu’un ou plusieurs particuliers seulement pussent tirer un profit personnel et spécial de dépenses payées avec des fonds qui ont été fournis par la masse des citoyens, et qui sont la propriété de tous: l’iîlat, qui a créé celle augmentation de valeur, qui l’a payée, et à qui, par cela même, elle appartient, a donc un droit contre les particuliers. » (Jousselin, Servitudes d’utilité publique, t. Il, p. 592.) Seulement, pour tenir compte des objections sérieuses que cette décision soulève, les articles 30 et s. de la loi de 1807 apportent de la modération et imposent des garanties. L’augmentation de valeur doit avoir été notable ; on ne peut en réclamer aux particuliers que la moitié ; et encore faut-il qu’un règlement d’administration publique, rendu sur le rapport du ministre de l’intérieur, les parties intéressées entendues, ait déclaré qu’il y avait lieu
d’exercer celle prérogative de l’administration ; enfin, de grandes facilités sont accordées aux propriétaires pour les modes d’acquittement de leur dette. La pratique révèle qu’on fait un usage extrêmement sobre de cette action de plus-value. On s’est môme demandé si les lois d’expropriation n’avaient pas abrogé, sur ce point, la loi de 1807 -, mais le Conseil d’Êtat a proclamé son maintien, soit dans des avis de doctrine, soit dans des décisions rendues au contentieux. (Jousselin, t. Il, p. 593 et s. ; Aucoc, t. II, u°’ 920, 921, 922 ; Perriquet, t. Il, n“ 1298 et s. ; Clirislopble et Auger, t. II, n°® 2027 et s. ; Ducrocq, Droit administratif, t. I, n®* 525 et s.)
213 . — Les hypothèses où l’on prend d’ordinaire en considération la plus-value sont celles où elle est réclamée, non point par voie d’action, mais par voie d’exception opposée à une demande d’indemnité. Le propriétaire, qui a subi un préjudice, en demande la réparation ; et alors l’administration lui objecte l’enrichissement qu’il a réalisé. Dès le premier abord, la déduction semble bien justifiée. Le propriétaire demande une indemnité, une réparation. Mais, que faut-il pour le rendre indemne, et qu’y a-t-il à réparer? Évidemment, on le rendra indemne en réparant le préjudice qu’il a souffert. Mais ce préjudice réel, net, si je puis ainsi parler, s’obtient précisément en retranchant du préjudice brut l’amélioi'alion que l’on suppose avoir été produite par l’exécution des travaux. On ddoo\i\.itû.o\\c h Xn compensation de plusvalue. (Jousselin, t. 11, p. 591, 592.)
214 . — Il n’existe pas cependant de texte général, applicable à tous les dommages, qui peuvent résultei’ de l’exécution des travaux publics. Ou n’en pouvait, avant la loi du 29 décembre 1892, citer que deux, dans des hypothèses particulières, l’article 54 de la loi du 16 septembre 1807 et l’article 51 de la loi du 3 mai 1841. L’article 54 de la loi de 1807 portait : « Lorsqu’il y aura lieu en môme temps a payer une indemnité à un propriétaire pour terrains occupés, et à recevoir de lui une plus-value pour des avantages acquis à ses propriétés restantes, il y aura compensation jusqu’à concurrence; et le surplus seulement, selon les résultats, sera payé au propriétaire, ou acquitte par lui. » Cet article n’était pas susceptible d’être généralisé, quoiqu’on ait tenté de le faire. En etfet, il ne mentionnait pas simplement la compensation de plus-value. Il décidait qu’il fallait faire la balance
entre l’indenonité réclamée par le propriétaire et la créance de plusvalue réclamée par radmiuistration, et que, suivant les résultats, le surplus serait « payé au propriétaire ou acquitté par lui ». Si donc la créance de l’Ktat pour plus-value était supérieure à sa dette pour indemnité, non seulement il y aurait compensation totale opposée au propriétaire, mais on pourrait le poursuivre pour le reliquat, par la voie de l’action directe. L’article 5i traite donc une question de compensation, combinée avec l’action directe; et, dans ces conditions, on doit penser qu’on ne peut les faire valoir, ni l’une ni l’autre, qu’avec les formalités et les garanties spéciales édictées par la loi de 1807. On ne peut donc pas étendre purement et simplement l’article 5î de la loi de 1807. (Aucoc, t. ll,n®737 ; Perriquet, t. II, n® 935 ; Christoplile et Auger, t. H, n® 262'i.)
215. — 11 semblerait qu’on ne puisse pas davantage étendre l'article 51 de la loi du 3 mai 18il. « Si l’exécution des travauxdoit procurer une augmentation de valeur immédiate et spéciale au re.stant de la propriété, celte augmentation sera prise en considération dans l’évaluation du montant de l’indemnité. » A la vérité, il u’a Irait qu’ù la compensation de plus-value ; mais il est relatif à une hypothèse tout à fait déterminée, celle de l'expropriation. La jurisprudence, pour généraliser ce texte, s’est servie d’un argument à fortiori. Si le proprietaire, qui subit le dommage le plus grave, le dépouillement de la propriété, est soumis à la compensation de plus-value, à plus forte raison doiton y soumettre le propriétaire qui ne subit qu’un dommage moins grave, et dont la situation est, par suite, moins intéressante. « Nous estimons, disait M. Morel dans l’exposé des motifs de sa proposition, que la compensation est de la plus stricte justice, aussi bien en matière de dommages que lorsqu’il s'agit d’expropriation. L’État exproprie, c’est-à-dire s’empare pour toujours d’une portion de propriété ; la loi déclare que la plus-value résultant des travaux pour le reste de la propriété sera prise en considération. Gomment n’eu serait-il pas de même dans le cas d’indemnité pour occupation partielle ou temporaire, c’est-à-dire dans le cas d’un dommage moindre ? »
216. — On n’a donc fait que peu de difficulté pour étendre aux dommages l’article 51 de la loi du 3 mai 1841. On peut citer, en ce sens, de nombreux arrêts, approuvés par la presque unanimité des
auteurs. [Conseil d’État 9 février 1850 (ville de la Guillolière), p. 129 ; 7 décembre 1 850 (Labille), p. 9 1 9 ; 27 janvier 1 853(Berniard), p. 159 9 mai 1884 (Camusat et Godeau), p. 372 ; 20 mars 1885 (üevillers), p. 352 ; 22 mai 1885 (ville de Paris), p. 553 ; 20 mai 1892 (compagnie du Midi), p. 468 ; 5 août 1892 (Pasquet), p. 689 ; 25 novembre 1892 (Letellier), p. 821. Gomp. 24 juin 1892 (commune de Daignac), p. 577. Féraud-Giraud, n° 57, p. 150; Jousselin, t. Il, p. 591 , 592 ; Aucoc, t. II, n° 737 ; Perriquet, t. II, n° 936 ; G. Leclialas, t. I, p. 372 et p. 428 et s. ; Delanney, n» 83. — Contrà, Ghristopble et Auger, t. II, n®* 2623, 2624, qui tirent argument du luxe de garanties accordées à la propriété en matière d’expropriation, et qui font ici défaut. Gomp. Doussaud, Extractions, n®® 350 et s.]
217 . — L’extension a été consacrée par l’article 14 de la loi du 29 décembre 1892, absolument calqué sur l’article 51 de la loi du 3 mai 1841. Il devient, je crois, impossible de contester dorénavant la généralisation absolue de la règle, au cas de dommages quelconques produits par l’exécution de travaux publics.
218 . — Ge n’est pas tout que d’énoncer le principe : il faut en régler l’application. G’est ici que l’on retrouve la trace des objections très sérieuses dirigées contre la compensation de plus-value : le caractère conjectural de la plus-value ; et aussi le reproche de l’iniquité qu’il y aurait à faire payer à un propriétaire, déjà lésé, une quote-part des avantages généraux qui profltent également à ses voisins, auxquels cependant on ne réclame rien, sous le prétexte stupéfiant qu ils ont eu la chance de ne subir aucun préjudice, et qu’ils n ont, de leur côté, rien à réclamer; — tout cela a conduit la jurisprudence à appliquer la compensation de plus-value avec une judicieuse et indispensable modération.
219 . — Les conditions à exiger ne sont pas difficiles à concevoir. Elles se déduisent des inconvénients à éviter; sont assez simples et, en somme, assez nettes, quoiqu’elles ne soient point d une rigidité rnathé matique, parce qu’il y a toujours dans les litiges, et surtout dans les litiges administratifs, une certaine latitude d’appréciation, qui dépend des circonstances. L’idée maîtresse est évidemment de ne demander au propriétaire compte que des avantages personnels et propres qu’il a
retirés de l’exécution des travaux, et non pas de ceux, qui ne sont que le reflet, sur les patrimoines privés, des avantages généraux que l’on poursuit dans les entreprises de travaux publics.
220. — Le malheur est que la terminologie est mal déterminée ; en sorte que ces conditions, simples à concevoir, sont malaisées à formuler. Des auteurs et des arrêts ont attribué à de certaines expressions des significations difTérentes. On parle de plus-value certaine, immédiate et directe, sans être bien d’acconl sur l acception de ces mots. Il en résulte des malentendus de surface, qui font croire à de sérieux dissentiments de fond. En réalité, il n’y a peut-être que des nuances. On en trouve un exemple frappant dans les conclusions de M. Le Vavasscur de Précourt dans l’afTaire Radiguet, jugée le 16 avril 1886 : • Quels caractères doit réunir cette plus-value? Elle doit être, dit on généralement, certaine, directe, immédiate, spéciale. 'Sous écartons les mots immédiate et spéciale, qui nous paraissent faire double emploi avec les deux autres et conduire à une idée fausse; et nous préférons les mots de plus-value certaine et directe, qui ne sont pas empruntés ù la loi du 3 mai I8il, et qui caractérisent très bien la jurisprudence du Conseil d'I-itat, Si le mot de plus-value immédiate n’est pas nris comme synonyme de plus-value certaine, il semble avoir ce sens inexact (|ue la plus-value doit être réalisée, indépendante de tous travaux de raccordement è exécuter par le propriétaire. Si le mot de plus-value spéciale n’est pas synonyme de plus-value directe, il a celte signification, également inexacte, que la plus-value doit être exclusivement acquise à riimneuble et ne pas profiter aux immeubles voisins. » (Cité par G. Lechalas, t. l, p. 429.) M. Le Yavas^eur de Précourt indiquait ensuite une doctrine, au premier abord très dilTérenle, de M. le commissaire du Gouvernement Robert, formulée en des termes d’une simplicité et d’uue logique séduisantes: « 1® L'administration ne peut oppo.ser à un particulier la plus-value, que si ce particulier, dans l’hypothèse inverse, était en droit de réclamer une indemnité.... ; 2® la plus-value doit être spéciale ii la maison, être inhérente et, en quehiue sorte intérieure, consister, par exemple, en une addition d’un étage,
par suite de l’abaissement de la voie publique ; mais on ne peut
faire payer à un propriétaire une plus-value générale résultant de la transformation d’un quartier, alors qu’on ne la fait pas payer aux propriétaires voisins. » (/feic/.) M. Le Vavasscur de Précourt assurait que ces
deux propositions n’avaient jamais été admises par la jurisprudence. Mais il ajoutait aussitôt: « Est-ce à dire (ju’iln’ya aucune limitation, et que la plus-value est toujours opposable? Non, et nous formulerons ainsi la règle : la plus-value doit être certaine, tangible, et ne pas consister en un avantage incertain et éventuel ; elle doit être directe, dans le sens donné à ce mot par la jurisprudence, et être produite par un travail public exécuté aux abords mômes de l’immeuble.... En résumé, la plus-value est opposable lorsqu’elle est certaine et directe, alors même qu’elle ne serait pas spéciale. » (G. Lechalas, t. 1, p. 430.)
Sur toutes ces questions et les dilïicullésprati(iues qu’elles soulèvent, consultez : Aucoc, 1. 11, n° 737 ; Perriquet, t. Il, n°^ 937 et s. ; G. Lechalas, K I, p. 430 et s., p. 455 et s. ; Doussaud, Extractions, n“ 357 et s. -, et Commentaire de la loi de 1892, n°^ 211 et s. ; de Ramel et Loison, p. 51 et 52; Barry, Clauses et conditions générales, p. 74 ; et les nombreux arrêts cités par les auteurs, ainsi que les arrêts cités plus bas.
221. — La doctrine commune veut que la plus-value soit certaine et immédiate, directe et, dans une mesure à déterminer, spéciale. (Voy. notamment Perriquet, t. 11, n” 937, 938.) Getle doctrine nous paraît exacte; mais les observations qui précèdent, montrent la nécessité de définir les qualificatifs employés pour désigner les conditions requises. Certaine et immédiate sont deux conditions qui se complètent : elles signifient que l’augmentation de valeur ne doit être ni aléatoire ni éventuelle. Le mot « immédiat » se trouve dans l’article 51 de la loi du 3 mai 1841, et, aujourd’hui, dans l’article 14 de la loi du 29 décembre 1892. L’article 30 de la loi du 16 septembre 1807 supposait que les propriétés privées avaient « acquis une notable augmentation de valeur )) ; et l’article 54 de la môme loi parlait « d’avantages acquis à ses propriétés restantes ». Est-ce à dire, comme l’objecte M. Le Va vasseur de Précourt, que cela aboutisse à exiger une plus-value d ores et déjà réalisée, indépendamment de tous travaux de raccordement à exécuter parle propriétaire ? Assurément non. Une plu.s-value peut exister dès à présent, être immédiatement appréciable, lors même qu elle exigerait, pour être véritablement dégagée, l’exécution de quelques travaux de raccordement. Si l’efTet de ces travaux est sûr, et que, d’ailleurs, ils ne soient point d’une importance telle, qu’ils deviennent une charge trop lourde et, peut-être, écrasante, le caractère à la lois certain et immédiat est indéniable. Il ne semble pas que cette double condition, ainsi inter-
OCCUPATION TKMPOBAIBE.
prêtée, puisse faire difllcultê. [Conseil d’Élat 8 mars 1889 (Grellou), p. 3il ; 29 novembre 1889 (ville de Nimes c. HebufTat), p. 1106; 22 novembre 1889 (Freyssenel), p. 1008; 10 janvier 1890 (ville de Montargis c. Jully), p. 14; comp. Cons. d’État 17 janvier 1890 (Biaise Lamontagne), p. 40; joignez 12 février 1892 (Oustau), p. 148; 20 mai 1892 (Compagnie du Midi), p. 468 ; 25 novembre 1892 (Letellier), p. 821 ; de Hamel et Loison, p. 51 ; Doussaud, Commentaire de la loi de ISOi, n® 213.]
222. — En second lieu, la plus-value doit être directe. Cela signifie, dit M. Perriquet, t. II, n® 938, « qu’elle doit résulter du travail même qui a causé le dommage, et non d’un travail antérieur ou postérieur, ou encore d’un travail différent ». Cela parait assez évident. L’administration n’est pas tenue de réparer les dommages indirects: il est logique qe’elle ne puisse non plus opposi*r les plus-values indirectes provenant de travaux autres que ceux qui ont entraîné le dommage, [.\ucoc, t. II, n® 737; Doussaud, Extractions, n® 358; Conseil d’Élat 28 avril 1893 (Pontgibaud), p. 350.]
223. — Ce caractère s’est rencontré dans des conditions tout à fait indiscutables. Par exemple, l’arrêt du 25 novembre 1892 (Lelellier), p. 821, constatait que les dépôts de terres apportés sur un sol autrefois en contre-bas et en partie recouvert par les eaux, d’une nature, par conséquent, marécageuse, avaient eu pour résultat de les remblayer, de les mettre au niveau des terrains contigus et de les rendre plus propres b tout usage, industriel ou autre. Ici, la condition est envisagée et remplie de la manière la plus stricte. C’est l’occupation temporaire qui a, à la fois, causé le dommage et l’augmentation de valeur. Est-ce à dire que la condition doive toujours être envisagée de cette manière étroite, et que la plus-value ne puisse être prise en considération que si elle a été engendrée par l’occupation temporaire elle-même ? M. Chante Grellet semble de cet avis : o Nous ferons remarquer qu’il s’agit dans la loi d’indemnité pour occupation et non d’indemnité pour dommages provenant de l’exécution d’un travail, et que celte disposition, qui s’applique à la matière générale des dommages, trouvera bien peu d’applications dans le cas de simple occupation ou d’extraction de matériaux. On doit donc se demander si elle est bien à sa place, et si môme elle était bien nécessaire. » (Le Droit, du 22 avril 1893.) [Comp.
Delanney, n® 83, in JineJ] Cette appréciation nous paraît trop limitée. L’occupation temporaire n’est pas un acte indépendant et isolé. C’est une mesure accessoire des travaux auxquels elle se rattache, et dont elle a pour objet d accélérer 1 exécution, de la rendre plus économique. Il est doue excessif de séparer l’occupation temporaire des travaux dont elle n’est que l’annexe indispensable ou, au moins, utile. D’ailleurs, 1 article 14 de la loi du 29 décembre 1892 ne dit pas; « si l’occupation temporaire doit procurer une augmentation de valeur », mais : « si l’exécution des travaux doit procurer une augmentation de valeur ». Ainsi, on doit considérer, non seulement l’augmentation de valeur dérivant du fait même de l’occupation, mais aussi celle qui a été produite par l’exécution des travaux pour lesquels l’occupation temporaire a été autorisée. (Barry, Clauses et conditions, p. 74, 75.)
224 . — Il ne paraît pas que cette condition, telle que nous venons de l’envisager, puisse faire de doute. Il est seulement fâcheux que l’on parle de plus-value directe dans une matière que l’on désigne, en se plaçant à un autre point de vue, sous la dénomination générale de plus-value ou bénéfices indirects. (Suprd, n® 209.) Mais, ce qui est plus fâcheux que ce reproche théorique, c’est que, dans la pratique, le mot « direct » n’a pas toujours la signification que nous venons de lui donner, qu’on le prend comme synonyme de spécial, et réciproquement -, de façon que les deux qualificatifs sont, d’une manière assez courante, employés l’un pour l’autre, sans que l’on puisse trop affirmer l’acception qui doit prévaloir. Je citerai, parmi les arrêts qui ont employé le qualificatif « direct » dans le premier sens, celui où je l’ai pris moi-même: Conseil d’Élat 10 janvier 1890 (ville de Montargis c. Jully), p. 14 ; 17 janvier 1890 (Biaise Lamontagne), p. 40. Le qualificatif « spécial » a été employé au lieu du qualificatif « direct » dans l’arrêt du Conseil d’État du 18 mars 1892 (ville de Saint-Chamond) [le Droit, des 28-29 mars 1892]. L’appellation « directe » est prise dans le sens de « spéciale » dans les arrêts du 5 juillet 1889 (Raveaux), p. 840; du 13 décembre 1889 (Guilliet), p. 1177; 31 juillet 1891 (Briffard, Petitjean), p. 593; comp. 29 novembre 1892 (ville de Nîmes c. Rebuffat), p. 1106. Joignez 1 1 janvier 1889 (Garreau), p. 57 ; 10 mai 1889 (Durand), p. 588; 22 novembre 1889 (Freyssenet), p. 1068; 19 juin 1891 (héritiers Falsce), p. 471 ; 27 novembre 1891 (Gamallonga), p. 712.
225 . — CetU* ambiguïté s’explique dans une certaine mesure. La condition que la plus-value soit directe, peut être envisagée, non pas seulement au point de vue actif, mais aussi au point de vue passif, c’est-à-dire non pas seulement au point de vue des travaux qui ont produit raugiuenlalion de valeur, mais aussi au point de vue des terrains sur lesquels s’est produite cette augmentation de valeur. La plus-value serait alors directe, en ce sens nouveau, qu’elle devrait avoir profité formellement à la propriété qui a souffert le dommage. Tout en admettant que l’on puisse employer la locution « plus-value directe » en ce second sens, il me parait préférable, et aussi plus conforme à la jurisprudence, de désigner celte condition plutôt sous le qualificatif de « spécial ». Seulement, il faut tout de suite faire observer <iue celte spécialité peut être plus ou moins accentuée, qu’elle peut être envisagée non seulement au point de vue positif, mais au point de vue négatif.
226 . — L’expression « plus-value spéciale » signifie d’abord que raugmentation de valeur a profité à l’immeuble même qui a subi la dépréciation, qu’elle est inhérente à la parcelle même qui a été occupée, et non point à une parcelle différente, lors même qu’elle serait voisine et appartenant au môme propriétaire. Il y a eu des hésitations et même des vacillations dans la jurisprudence sur ce point ; et cela se conçoit. Un arrêt du 9 mai 1894 (Camnsat), p. 372, a admis la. prise en considération de la plus-value acquise par des parcelles non occupées, mais coniiguës et appartenant à la même personne. Mais la jurisprudence la plus ordinaire est en sens opposé [Conseil d’Élat 13 décembre 1889 (Guillet), p. 1177-, 31 juillet 1891 (Briffard-Petiljean), p. 593 ; comp. 22 novembre 1889 (Freyssenet), p. 1068 ; 29 novembre 1889 (ville de Nîmes c, Rebuffat), p. 1106]. La seconde solution est la plus exacte. Les deux créances, qu’il est question de compenser, doivent être relatives au même terrain : ce serait ouvrir un champ bien vaste à des appréciations, peut-être arbitraires, que de permettre d’invoquer des enrichissements réalisés dans un autre élément du patrimoine auquel l’indemnité est due. (De Ramel et Loison, p. 52 ; Doussaud, Commentaire de la loi de 1892, n“ 214 et s.)
227 . — Mais ne doit-on pas aller plus loin ? Ne doit-on pas exiger que la plus-value soit spéciale, non pas seulement au point de vue
positif, mais encore au point de vue négatif, exiger, non pas seulement qu’elle profite positivement et formellement à l’immeuble occupé, mais encore qu elle ne profite qu’à lui, à lui seul ? Dans ce second sens, le mot « spéciale » devient à peu près synonyme de « exclusive ». Les prémisses posées au début de cette étude ( 11 ° 210) sembleraient conduire à celte conclusion. Lorsqu’une propriété a souffert un dommage qui appelle une réparation, l’administration na pas le droit de lui répliquer par les avantages généraux, qui sont la conséquence constante et môme le but des entreprises de travaux publics. D’autres propriétés, plus ou moins voisines, bénéficient également de ces avantages. Seulement, elles n’ont pas subi de préjudice ; et, ne demandant rien, elles ne s’exposent pas à se voir rieii rétorquer. En sorte que la propriété, qui a déjà eu la malechance de souffrir les dommages entraînés par l’occupation temporaire, subirait en outre la disgrâce de se voir opposer une plus-value qu’on ne songe pas à alléguer contre ses voisines ; et, par un comble d’iniquité, il se trouverait que la première infortune serait la cause de la seconde. M. Hallays-Dabot, dans une note sous l’arrêt Brémond, du 23 janvier 1874, p. 89, s’exprime ainsi : « Ne seraitil pas inique de faire payer à un propriétaire, sous forme de plus-value, en ne lui allouant que la moitié ou les trois quarts de l’indemnité qu’on reconnaît lui être due, une quote-part des avantages généraux procurés à tout un quartier par la création ou l’élargissement des voies publiques, alors que d’autres propriétaires voisins, que les travaux se trouveront n’avoir pas lésés, et qui n’auront eu à subir aucun dommage sensible, ni privation de jouissance, ni les ennuis d’un travail de reconstruction et de raccordement, ni les soucis ni les frais d’une instance administrative, bénéficieront, dans une proportion égale, et peut-être supérieure, des mêmes améliorations et embellissements? Un tel système de compensation ne tend-t-il pas à appliquer à quelques propriétaires isolément l’article 30 de la loi du 16 septembre 1807, sans leur offrir en môme temps les garanties imposées par cet article, qu’on a laisse tomber en désuétude, à cause des difficultés de toutes sortes que présentait sa mise à exécution? » (Doussaud, Extractions, n°® 350 et s. ; Christophie et Auger, t. II, n° 2631.)
228 . — Cette critique est fort grave, et troublante pour les auleurs aussi bien que pour les tribunaux. Le Conseil d’Étal ne la considère cependant pas comme absolument décisive. Aussi bien n’était-il pas
possible de poser la règle d’une manière aussi stricte, aussi impérative : c’eût été supprimer, dans la pratique, la compensation de plus-value. Quelles sont les hypotlièscs où un travail public ne profile qu’à une seule propriété? Mais ce n’est pas pour cela qu’on exécute des travaux publics ! cela est même incompatible avec la notion de travaux publics. Oui dit travaux publics, dit travaux d’utilité générale, destinés à profiter à la collectivité, et non pas à une propriété privée déterminée. Il faut voir les choses telles qu’elles sont et savoir prendre parti. Il faut, ou bien rayer la compensation de plus-value, ou bien ne pas exiger ({ue l’avantage ait exclusivement profité à l’immeuble au nom duquel on réclame une indemnité. C’est à ce dernier parti que le Conseil d'État s’est arrêté. (Consultez Perriquet, t. Il, n* 939.)
229. — En somme, la solution, quoi que l’on ait prétendu, n’est pas inique. On applique aux biens une règle qui parait indiscutable pour les personnes. Une [lersonne à qui on rend tout ce qui lui est dû, ne peut pas se plaindre qu’on soit injuste envers elle, sous prétexte qu'on en traite d’autres avec plus d’égards, de ménagements ou de faveurs. Elle doit apprécier la justice ou l'iniquité du traitement dont elle est l’objet, en se considérant soi-même, et en recherchant si ses droits propres ont été respectés, sans constamment regarder au dehors, et découvrir, dans les satisfactions des autres, des motifs de s’estimer malheureuse. De même, le propriétaire qui reçoit l'indemnilé équitablement calculée de manière à comprendre la réparation du préjudice réellement subi par lui, déduction faite de l’enrichissement obtenu, ne peut pas vraiment se plaindre si, jetant sur ses voisins un regard de convoitise, il trouve que les travaux les ont enrichis, eux aussi, peut-être même plus que lui, et que cependant on ne leur réclame rien. Qu’il se considère lui-même, et cesse de se forger des infortunes ou des injustices par comparaison. Il touche ce qui lui est dû ; cela sufiit pour qu’il ne puisse pas se poser en victime.
230. — Toutefois, il est bien évident que l’argumentation n’est péremptoire que lorsque l'augmentation de valeur a profité d’une manière formelle et particulière à la propriété à laquelle on l’oppose, c’est-àdire lorsqu’elle lui a été spéciale, dans le sens positif du mol (suprà, n® 226). L’objection d’injustice serait fondée, si on prétendait lui opposer les bénéfices généraux réalisés par toute la contrée, par la
collectivité entière. 11 faut qu’il y ait eu quelque chose de plus. Il faut que l’immeuble ait bénéficié d’avantages particuliers, prééminents, dépassant la mesure commune des avantages généraux : seulement, il n est pas indispensable qu’il ait été seul à en bénéficier ; il n’y a aucun argument à tirer de ce que d’autres, à côté de lui, ont pu avoir une situation également privilégiée.
231 . — Il y a forcément, dans l’apprécialioii des circonstances, une certaine latitude, et il est bien naturel que le Conseil d’État n’ait pas toujours été d’une rigidité inflexible. On a dit qu’il ne « semblait pas exiger », ou même qu’il « n’exigeait pas » que la plus-value fût spéciale. (lîxposé des motifs Morel, rapport Morel, surtout circulaire ministérielle du 15 mars 1893.) Cette assertion est tout au moins excessive. M. Chante-Grellet déclare même que « la jurisprudence du Conseil d’État, quoi qu’on en ait dit, tend à exiger cette condition, qui est également de toute justice ». Seulement, comme il ne définit pas le sens exact dans lequel il prend cette spécialité, il est difficile de contrôler son aflirmation. Le même doute plane un peu sur les arrêts. Certains d’entre eux exigent nettement la spécialité, refusent de tenir compte de la plus-value, parce qu’elle n’est pas spéciale. [Conseil d’État 20 mars 1885 (compagnie d’Orléans c. Devèze), p. 353 ; 22 mai 1885 (ville de Paris c. Fizeau, égalemeut ville de Saint-Étienne), p. 552 et s. ; 19 juin 1891 (héritiers Falsce), p. 471; 27 novembre 1891 (Camallonga), p. 712; 18 mars 1892 (ville de Saint-Chamond), journal le Droit des 28-29 mars 1892 ; 24 juin 1892 (commune de Daignac), p. 577. Comp. 20 mai 1892 (Compagnie du Midi), p. 468; 25 novembre 1892 (Lelellier), p. 821.] Le plus souvent le Conseil d’État ne formule pas la condition, et j’imagine que, fréquemment, il emploie le mot direct pour désigner en même temps la spécialité. [Conseil d’État 23 janvier 1874 (Brémond de Saint-Paul), p. 88 ; 7 août 1874 (ville de Paris), p. 849...; 8 mars 1 889 iGrellou), p. 341 ; 22 novembre 1889 (Freyssenet), p. 1068 ; 10 janvier 1890 (ville de Montargis), p. 15 ; 17 janvier 1890 (Blaise-Lamontagne), p. 40 ; 20 mai 1892 (Compagnie du Midi), p. 468 ; 25 novembre 1 892 (Lelellier), p. 82 1 . Joignez 1 1 janvier 1889 (Garreau), p. 57; 10 mai 1889 (Durand), p. 588; 5 juillet 1889 (Ra veaux), p. 840 ; 29 novembre 1889 (ville de Nîmes c. Rebuffal), p. 1 106.J Le silence de ces arrêts sur la spécialité, 1 absence du qualificatif « spécial » ne nous paraît pas impliquer le rejet de cette condition.
Mais il a semblé dangereux de poser trop catégoriquement une règle, dont les conséquences strictes mèneraient trop loin. Il peut être nécessaire de s’en écarter, d’apporter dans l’application des tempéraments variables suivant les circonstances. (Consultez Aucoc, 1. 11, n® 737 ; Perriquct, t. II, n® 939; Cliristopble et Auger, t. II, ii®2631 ; Doussaud, Extractions, n® 360; Picard, Traité des cheviins de fer, l. Il, p. 853.)
232. — L’article l-i de la loi du 29 décembre 1892 décide que la plus-value doit être « spéciale à la propriété ». II semblerait, d’après la circulaire du ministre de l’intérieur du 15 mars 1893, que ce texte eût entraîné une modification delà législation antérieure. « Le législateur a entendu par là ne pas faire payer à un propriétaire, par la réduction de l’indemnité qui lui est due, une quote-part des avantages généraux procurés par l’exécution des travaux et dont ses voisins, qui n’ont pas eu à supporter d’occupation, bénéficieront gratuitement et peut-être dans une proportion supérieure. » [Comp. suprà, n® 227 (llallays-Dabot) ; joignez Chante-Grellet, le Droit du 22 avril 1893 ; Doussaud, Commentaire de la loi de /892, n* 216; Delanney, n® 83.] Ainsi, la condition de spécialité impliquerait désormais non seulement que la plus-value doit avoir profité rormcilemcnt au terrain dont il s’agit, mais qu’elle doit lui avoir profilé exclusivement.
J'ai peine à me rallier à celle opinion. L’article 14 delà loi du 29 décembre 1892 est identiquement calqué sur l'article 51 de la loi du 3 mai 1841. Il ne contient rien de plus; et si la jurisprudence a cru pouvoir interpréter l’article 51 comme nous l’avons vu, il n’y a aucune raison pour qu’elle interprète difTéremment l’article 14 de la loi de 1892. Il y a, au contraire, une raison de l’interpréter de la même manière, c’est que c’est la seule façon de maintenir, dans la pratique, la compensation de plus-value. Au reste, la circulaire ministérielle n'est pas d'une netteté absolue. Elle dénie la faculté d’opposer les avantages généraux, dont les voisins profitent. Dans celte mesure, tout le monde sera d’accord. Mais, doit-on prendre le mol « spécial » dans la double acception, non seulement imsitive, mais négative, exiger, avec une rigueur inflexible, cjuc la propriété visée ail été seule à bénéficier des travaux, à l’exclusion des propriétés voisines ? Cela paraît invraisemblable.
233. — Une dernière diflîculté s’élevait à propos de la compensation
de plus-value; elle s’élève encore, car la loi de 1892 est muette sur ce point. La compensation peut-elle être totale, ou ne peut-elle être que partielle ? La question se pose à la fois pour l’expropriation et pour l’occupation temporaire; mais peut-être pas en termes identiques, quoique la rédaction de l’article 14 de la loi du 29 décembre 1892 soit calquée sur celle de l’article 51 de la loi du 3 mai 1841.
234 . — On pourrait même- se demander s’il ne faudrait pas élargir le débat; et, supposant l’hypothèse d’une plus-value supérieure au dommage, s’il n’y aurait pas lieu de déclarer que le surplus peut être réclamé au propriétaire. Mais ce ne serait plus opposer une plus-value par voie d’exception : ce serait la poursuivre par voie d’action directe, retomber dans les articles 30 et 54 de la loi du 16 septembre 1807; et nous savons que ces dispositions supposent un ensemble de formalités, de garanties, de conditions telles, qu’il est impo.ssible de les généraliser en dehors de ces règles. (Suprà, n° 214.)
235 . — L’argument de principe, qui sert de fondement rationnel à la compensation de plus-value, est également invoqué ici. L’indemnité ne doit comprendre que la réparation du préjudice causé; et si le préjudice est absolument compensé par l’augmentation de valeur, sur quel fondement accorder au propriétaire une somme qui n’aurait plus de l’indemnité que le nom, puisque l’indemnité suppose un préjudice, et que, par hypothèse, ce préjudice a été réparé? En réalité, ce serait un enrichissement. Pourquoi employer les deniers publics à enrichir un particulier? C’est la raison pour laquelle les articles 30 et 54 de la loi de 1807 permettaient et permettent encore, non seulement d’opposer intégralement la compensation de plus-value, mais de réclamer par voie d’action directe, qu’il y ait eu matière à compensation, ou non. On ne peut généraliser ces dispositions, autoriser l’action directe, en dehors des garanties dont elles sont entourées : soit. Elles n’en indiquent pas moins l’esprit de la législation administrative; observation qui a d’autant plus de force que la loi de 1807 a, pendant un certain temps, régi l’expropriation, et qu’elle régit encore actuellement la matière des dommages. On peut invoquer, dans le sens de cette opinion, une loi du 16 juin 1851, sur la constitution de la propriété en Algérie. Cette loi déclare que « la plus-value pourra être admise jusqu’à concurrence du montant total de l’indemnité », en ajoutant toutefois que
« dans aucun cas, elle ne pourra motiver le paieinenl d'une soulte par le propriétaire exproprié »; c’est-à-dire qu’elle applique l'article 54 de la loi du 16 septembre 1807, sauf dans sa disposition finale. Or celle loi avait pour objet de favori.ser la propriété algérienne. Tout au moins déclare-t-elle assimiler les droits de ces propriétaires aux droits des Français en France. File ronrnil donc, en tout cas, un argument d’analogie, sinon un argument a fortiori.
236. — Ces motifs n’ont jïas entièrement convaincu la Jurisprudence. Ils font un peu trop bon marché de l’article 5i5 du Code civil: « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité, h D’ autre part, l’article 38 de la loi du 3 mai 18 il déclare que la mission du jury est de fixer le montant de l'indemnité. l*eul-on dire qu’il fixe le montant de l'indemnité, lorsque, admettant la compensation totale, il l’anéantit entièrement? Il ne suffit pas de se récrier à l'idée que l’on risque d’enrichir un particulier aux frais du public. Gel enrichissement, le particulier ne l’a point sollicité : il n'est pas juste de l’cn rendre responsable.
237. — La jurisprudence, en matière d’expropriation, se prononce donc pour le maintien d’une indemnité. Mais il faut convenir que, d’après les décisions actuelles, ce maintien peut devenir bien platonique. Il fut un tem|)s où on avait e.ssayé de distinguer entre la portion de l’indemnité qui représentait la valeur du fonds lui-méine, et celle qui représentait les dommages, les moins- values. On déclarait que la valeur du fonds lui-méme devait toujours être payée, et que la compensation de plus-value ne pouvait être prise en consi<lération que dans l’estimation des dommages, qu’elle était établie pour servir de contrepoids aux exagérations probables, commises par le propriétaire, dans l’appréciation des moins-values. (Cour cass. 28 août 1839, Sir. 39, I, 749 ; 26 janvier 1857, Sir. 58, I, 624.) Ce système a dû être abandonné. La distinction qu’il vise, avait été proposée, en 18i I, dans des amendements qui limitaient aux moins-values la compensation de plus-value; mais ces amendements n’arrivèrent pas jusqu’au vole; et la distinction ne se trouve pas dans la loi. Alors, on s’est rabattu sur la nécessité théorique d’une indemnité quelconque, qui peut être réduite à un chiffre dérisoire, à un franc ! La Cour de cassation a décidé que
cela sulhsait pour qu’il n’y ait pas violation du principe. C’est, je pense le cas de rééditer le mol de Michel Chevalier, « le coup de chapeau « seulement, ici, il est adressé à l’article 545 Code civil. (Cour cass’ 28 février 1848, Sir. 48, I, 403; 28 Juillet 1879, Dali. 80 I 81 • vov. Aucoc, t. II, n° 844.) ’
238. La jurisprudence du Conseil d’État, en matière d’occupation temporaire, a été représentée comme contraire à celle de la Cour de cassation (de Ramel et Loison, p. 53 ; Doussaud, Commentaire de la loi de 1892, n®* 2 18, 219). Au lieu que la Cour de cassation maintient la nécessité théorique d’une indemnité d'expropriation, le Conseil d’Élat incline très nettement à penser que la compensation de plus-value peut être totale. Certains arrêts constatent que la plus-value n’est pas suffisante pour absorber l'indemnité [Conseil d’État 5 août 1892 (Pasquet), p. 689]. D’autres déclarent formellement que la plus-value n’est pas inférieure au montant de l’indemnité, que, par suite, la compensation peut être totale [Conseil d’État 20 mars 1885 (Devillers), p. 352, 353; 25 novembre 1892 (Letellier), p. 821].
239 . — La contrariété des deux jurisprudences est plus apparente que réelle, étant donné le minimum auquel la Cour de cassation permet d’abaisser l’indemnité. Puis, il faut reconnaître qu’on n’a pas, en matière d’occupation temporaire, des textes aussi catégoriques que l’article 545 Code civil, article de principe, et l’article 38 de la loi du 3 mai 1841. Il est vrai qu’aujourd’hui l’article 14 de la loi du 29 décembre 1892 est entièrement calqué sur l’article 51 de la loi du 3 mai 1 841 ; considération décisive pour certains commentateurs (de Ramel et Loison, p. 54 ; Doussaud, Commentaire de la loi de 1892, n® 220). Cependant la rédaction de ces articles n’est vraiment pas déterminante. Ils se bornent à déclarer que l’augmentation de valeur « sera prise en considération dans l’évaluation du montant de l’indemnité ». « Prise en considération », oui; mais dans quelle mesure? voilà le point; et, là-dessus, le texte est muet. Il a laissé subsister des doutes, dans la matière de l’expropriation, même avec l’appui des articles 545 Code civil et 38 de la loi du 3 mai 1841. Or ces articles n’ont point leurs analogues dans la matière des occupations temporaires. On s’est rabattu sur le langage des rapporteurs à la Chambre ou au Sénat (de Ramel et Loison, loc. cit., Doussaud, op. cit., n”’ 220 et s.). Il est exact que le rapport
lie M. Morel au Séuut visait la compensation partielle. Mais quoi! c’est riiypothèse la plus vraisemblable : ce sera, de beaucoup, la plus fréquente. En somme, il n’y a, dans les expressions, absolument rien de limitatif. Quant au très bref rapport de M. Gastelin â la Chambre des députés, auquel font allusion MM. de Hamel et Loison, il sullit de le citer: « L’article 14 est conforme à la jurisprudence. Il fait entrer en ligne de compte, dans l’appréciation de l’indemnité, l’augmentation de valeur résultant, pourla propriété, des travaux eux-mêmes. Cette plusvalue entrera en déduction dans l’eslimation de l'indemnité. » Cela est peu compromettant ; et je trouverais plutôt dans ces mots « l’article 1 i est conformé à la jurisprudence », un argument en faveur de la compensation totale, qui est précisément la solution du Conseil d’Ktat. Au surplus, si c’est pour arriver à toucher une indemnité de un franc, que la Cour de cassation alloue, plusieurs penseront qu’il est inutile de prolonger le débat.
SECTION V
AUaOUATION DE 1.A LÉüISI.ATION ANTèniEL’RB (Art. KO.)
240. — Il reste à signaler l’abrogation des lois antérieures. Bile est prononcée par l’article 20. Malheureusement, cet article emploie la fâcheuse formule « demeurent abrogées, en ce quelles auraient de contraire à la présente loi ». M. Doussaud a pris la peine d’énumérer les dispositions qui subsistent. Cs' sont : des arrêts du Conseil du roi des 14 mars 1741, 5 avril 1772 et 17 septembre 1776, deux ordonnances des 29 mars 1754 et 17 juillet 1781, protégeant les routes; un arrêt du Conseil du roi du 24 avril 1777, protégeant les rivières navigables; les articles 2 et 3 de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer; le décret du 10 août 1853 sur les servitudes des places et postes; l’article 145 du Gode forestier, et l’article 438 du Code pénal. En outre, on a eu soin de maintenir expressément la loi du 30 mars 1831, sur l’expropriation et l’occupation temporaire, en cas d’urgence, des propriétés privées nécessaires aux travaux de fortiricalioo. Ce maintien a paru nécessaire, a dit M. Morel au Sénat, « pour ce cas exceptionnel et spécial, dans lequel les garanties que nous imposons pourraient entraîner des lenteurs préjudiciable.^ à lu défense du territoire ». (Doussaud, Commentaire de la loi de Ili92, n®* 265 et s. Joignez Delanney, n® lOI .)
