PAR LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS

1386. — En vertu du principe de la séparation des pouvoirs entre les autorités administratives et judiciaires, les tribunaux judiciaires ne doivent pas connaîtredes questions du ressort des tribunaux administratifs, et réciproquement. Les tribunaux judiciaires devant lesquels se présente une question du ressort des tribunaux de l'ordre administratif, dont la solution préalable est nécessaire pour trancher le différend porté devant eux, doivent surseoir et renvoyer la question devant le juge compétent, par la décision duquel ils sont naturellement liés. Il en est de même des tribunaux administratifs devant lesquels se présente une question du ressort destribunaux judiciaires. — V. Laferrière,t. l,p.451, et 2e édit., 1. 1, p. 472 et 473.

1387. — En général, les tribunaux de l'un des deux ordres ne sont liés par les décisions des tribunaux de l'autre ordre qu'autant que le débat a eu lieu entre les mêmes parties1. Ainsi le jugement rendu par un tribunal adminis-

1 Jugé qu'un arrêté du conseil de préfecture ayant admis la demande en partage d'un cimetière formée par l'une des communes copropriétaires,

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tratif devant lequel une question a été renvoyée n'a pas l'autorité de la chose jugée sur cette question pour les tribunaux judiciaires dans un litige entre l'une des parties qui a obtenu le jugement ei un tiers. Le principede la séparation des pouvoirs exige simplement que les tribunaux judiciaires ne connaissent pas des affaires du ressort des tribunaux administratifs, et réciproquement; mais il n'exige pas que les décisions de ces tribunaux aient dans l'autre domaine une portée absolue.

1388. Toutefois, voici une difficulté qui a été soulevée dans la pratique : les arrêtés dçs conseils de préfecture concernant les contraventions de grande voirie sont-ils obligatoires pour les tribunaux judiciaires statuant à l'égard d'une personne qui n'était pas partir au procès vidé par le conseil de préfecture?

1389. Cette question s'est présentée en 1<S(>1 devant la Cour d'Angers. Une voilure du sieur Rozé, chargée de blé, ei conduite parle sieur Meunier, traversait un pont suspendu lorsque le tablier du pont vint à se rompre. Procès-verbal fut dressé contre Rozé; mais par un arrêté du 1 déc. 1863, le conseil de préfecture de Maine-et-Loire le renvoya de la plainte en se fondant sur ce que la voiture ne portait lors de l'accident que le poids réglementaire. Cependant les concessionnaires du pont, prétendant, au contraire, que l'accident était dû à la surcharge de la voiture, formèrent contre Rozé et Meunier, devant le tribunal civil d'Angers, nue demande en dommages-intérêts. Rozé opposa l'exception de ebose jugée, et le tribunal d'Angers, accueillant son exception, décida que les concessionnaires du pont n'étaient pas recevables à prouver que la voilure excédait le poids réglementaire.

1390. Appel par les concessionnaires du pont. On dit pour eux : les conseils de préfecture statuant sur des contraventions en matière de glande voirie ne sont pas à proprement parler, des tribunaux de répression. La poursuite n'est pas exercée au nom de la vindicte publique; la mission des conseils de préfecture est uniquement de pro-

l'antre ne saurait devant l'autorité judiciaire qu'elle a saisie d'une question préjudicielle de propriété, prétendre qu'il s'agit de biens du domaine public, donc impartageables et Faire rejeter la demande en partage, cette question avant été tranchée par l'arrêté du conseil de préfecture passé en Force <lc chose jugée. Toulouse, !• févr. 1900, commune de Cugnaux [S. et P. 1903.2. 108].

léger la propriété de l'Etat contre les dommages matériels qu'elle peut éprouver, et, sous le nom d'amende, ils ne condamnent, en réalité, qu'à des dommages-intérêts. La preuve qu'en pareil cas l'amende n'est pas une peine, dans l'acception légale du mot, mais une simple réparation pécuniaire, c'est qu'elle est prononcée, non pas seulement contre le contrevenant, mais encore contre les personnes civilement responsables, telles que les maîtres à l'égard de leurs domestiques.

1391. — Mais la Cour d'Angers, considérant les conseils de prélecture, quand ils prononcent en matière de voirie et de roulage, comme de véritables juridictions répressives qui statuent sur l'action publique, confirma le jugement du tribunal civil d'Angers. — Angers, 26 mai 1864, Concessionnaires du pont de Saint-Mathurin [S. 64. 2. 218, P. 64. 1068, 1). 64. 2. 129].

1392. — Nous croyons aussi que les conseils de préfecture, quand ils statuent sur des contraventions de grande voirie de nature à entraîner une amende (et c'est une contravention de cette nature qui avait été poursuivie devant le conseil de préfecture de Maine-et-Loire), sont des tribunaux de répression, et que, par suite, leurs décisions ont effet au civil à l'égard des tiers.

1393. — L'amende encourue à raison d'une contravention de grande voirie est, en effet, une peine; l'action par laquelle on poursuit la condamnation à l'amende est une action publique. Quand la loi ne frappe pas d'une amende une contravention de grande voirie, cette contravention donne lieu à une simple action domaniale, destinée à assurer l'intégrité du domaine public; quand une amende est édictée, à l'action domaniale se joint une action publique pour l'application de la peine : Ducrocq, 7e édit., t. 2, n. 416, 117, 605 et 613; Larcher, Du caractère de l'amende en matière de grande voirie (Reu. crit., 1899, p. 104 et s.). Et comme les considérations en vertu desquelles on attribue effet absolu au civil aux décisions des tribuuaux de répression de l'ordre judiciaire peuvent être invoquées également pour les sentences pénales rendues par un tribunal administratif, il faut reconnaître le même effet à ces sentences; il fant admettre que les tribunaux civils ne peuvent pas contredire, soit au profit, soit au préjudice des tiers, les déclarations sur le fondement desquelles le conseil de préfecture

condamne un individu à l'amende ou le renvoie des lins de la plainte.

1394. On objecte qu'en matière de grande voirie la condamnation à l'amende est en réalité une condamnation à des dommages-intérêts; Serrigny, sans aller aussi loin, lui attribue un caractère mixte; elle est, selon lui, prononcée à la lois à titre de dommages-intérêts et à titre de peine. Serrigny, Compétence administrative, t. 2, n. 899.

V. aussi Dufour, Droit administratif, t. 7, n. 171 ei s., el .".■ rdit., t. 8, n. 117 et s. Cf. Laferrière, t. 2. p. 600, el 2 édit., t. 2, p. 630; Hauriou, note dans S. et P. 97. 3. 113.

1395. Mais nous ferons remarquer que certains textes distinguent l'amende et le dommage causé au domaine public (Y. Décr 16 déc 1811, art. 111; I.. 30 mai 1851, art. 13). Et dans les cas on la loi ne fait pas formellement la distinction, nous croyons que le droit de faire prononcer l'amende n'exclut pas le droit d'obtenir en outre la réparation du dommage causé an domaine public. Aussi le Conseil d'Etat a-t-il d cidé à plusieurs reprises (pie la condamnation à l'amende ne pouvait pas être prononcée contre les héritiers du contrevenant. Cons. d'Ét., 14 janv. 1839, Bec [Leb. elir..p. 51]; 29 juin 1844, Thuane [Leb. chr.,p. 403 ;13avr. 1850, Royer [P. adm. chr.]; 30 nov. 1850, Fouquel [P. adm. chr.]; 26 juill. 1851, Massé [P. adm. chr.|. Si dans beaucoup de cas l'amende est mise à la charge d'individus autres que l'auteur matériel de l'infraction (Y. par exemple, L. 30 mai 1851, art. 13; Décr. 3 nov. 1855, art. 13), c'est pince que, dans l'intérêt du domaine publie, ou bien leur défaut de surveillance est érigé en un délit pénal (M. Laferrière dit qu'ils sont présumés coauteurs, quelquefois même seuls auteurs de l'infraction : t. 2, p. 612, et 2'' édit., t. 2, p. 642 et (113). ou bien on étend à l'amende la responsabilité civile, qui est restreinte en principe aux dommages-intérêts : Larcher, <>/>■ et l<>c. cil. Kl si l'amende peul atteindre même des personnes morales (Y. L. 15 juill. 1845, lit. 2), il y a

là une dérogation au droit commun, qu'on trouve en d'autres matières (V. L. 21 avr. 1810 sur les mines, art. 93 et 96, et L. 17 juill. 1 «S7 1 sur les mesures à prendre en vue de prévenu les incendies dans les lésions boisées de l'Algérie, art. 5; adde, avant la loi municipale du ô avr. 1<S<S1, L. 10 vendém. an IV, art. 2), et qui s'explique parle désir d'assurer énergiquemenl le respecl dis dispositions protec-

triées édictées par le législateur. - Cf. Hauriou, note précitée.

1396. — Les amendes prévues pour les contraventions de grande voirie sont donc de véritables peines prononcées par des tribunaux qui en ce sens sont des tribunaux de répression, et dont les décisions doivent avoir, par suite, effet à l'égard des tiers.

1397. — Nous avons vu dans les numéros précédents des tribunaux administratifs liant les tribunaux judiciaires, et nous avons vu aussi des déeisions de tribunaux judiciaires s'imposant aux tribunaux administratifs; voici maintenant une hypothèse ou chacune des catégories de tribunaux conserve son entière liberté.

1398. — Par dérogation au principe que les tribunaux judiciaires ne doivent pas connaître des questions du ressort des tribunaux administratifs, le tribunal de simple police (C. pén., art. 471, § 15), et aussi, on l'admet généralement (V. Laferrière, t. 1, p. 581 et 582, et 2e édit., p. 634 et 635), le tribunal correctionnel ont le droit d'interpréter les actes administratifs dont on leur demande de punir la violation, et peuvent en apprécier la validité et la force obligatoire. « Par cela seul que l'autorité judiciaire, dit avec raison M. Laferrière, est requise de prêter main-forte à l'Administration et de punir ceux qui enfreignent ses prescriptions, elle a le droit d'apprécier toutes les exceptions et moyens de défense, opposés à la poursuite par le prévenu, et notamment le moyen tiré de ce que l'acte serait illégal et non obligatoire. L'Administration (jui exerce ou fait exercer la poursuite ne peut pas, dans ce cas, revendiquer le droit d'apprécier elle-même la légalité de son acte. Après avoir mis en mouvement la juridiction répressive, elle ne peut pas demander à la partager; elle livre au juge son acte, tout entier, par cela seul qu'elle lui demande d'en assurer l'exécution ». Le tribunal de simple police et le tribunal correctionnel ont donc le droit d'interpréter l'acte administratif et d'en apprécier la validité, et, pour le même motif, si un tribunal administratif s'était déjà prononcé sur un de ces deux points, le tribunal de répression ne serait pas lié par la décision rendue.

1399. — Mais, de leur côté, les tribunaux administratifs ne sont pas liés par la décision de l'autorité judiciaire. Le principe de la séparation des pouvoirs n'empêche pas le tribunal de simple police et le tribunal correctionnel de

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connaître de ces questions qui sont par elles-mêmes de la compétence des tribunaux administratifs, mais du moins il s'oppose a ce que la décision du tribunal de l'ordre judiciaire soit obligatoire pour les tribunaux administratifs '. En un mot. chacune, des catégories de tribunaux statue avec une entière indépendance. Laferrière, t. 1, p. loi;, et 2e édit.,

1399 bis. — Une décision de l'autorité judiciaire rejetant une demande d'indemnité formée par la victime d'un accident contre une Compagnie de tramways n'est pas opposable à l'Etat appelant en garantie cette même Compagnie dans une instance engagée contre lui devant le conseil de préfecture par la victime de l'accident alors qu'il n'avait pas été partie à la première instance. Cons, d'Et., 30 juillet 1909, (. eleet. delà Loire | S. et P. 1<>12. 3. Il, I). 1911. 8.

1400. — El de cette indépendance résultent parfois des décisions contraires des deux catégories de tribunaux au sujet du même acte administratif. — V. Cons. d'Et., (S août 1882, Pergod [Leb. chr., p. 7<S*)| et Cass. 17 nov. 1882, Dunoyer [S. «s:'>. 1. 94, P. 83. 1. 188, I). 83. 1. 32l]; 21 août 1874, Pariset[S. 75. 1. 183, P. 75. 1208, D. 76. 1. 87] et Cons. d'Et., 26 nov. l.ST."), Pariset [S. 77. 2. 311, P. adm. chr.]. — (lass., 25 juill. 1<S7.~), Beaujour et Lecocq de Bit-ville [S. 88. 1. <S«S, P. 88. 1. 180, D. 86. 1. 27.")] et Cons. d'fct., 7 mai 1886, Beaujour [S. 88. 3. 11, P. adm chr.].

1401. - Au reste, il faut faire une remarque. Quand un acte administratif a été annulé par le Conseil d'Etal avant le moment où l'infraction à cet acte a été commise, l'autorité judiciaire n'aurait certainement pus le droit de punir cette infraction. L'acte avait été mis à néant par le

1 Ainsi, lorsqu'un tribunal correctionnel, connaissant d'une infraction à un arrêté municipal qui a prescrit la démolition (l'une- maison pour cause <lc- péril imminent, a déclaré l'arrêté légalement pris, et. en condamnant li- contrevenant à l'amende, ;i ordonné la démolition de la maison, il n'y ;i pas chose jugée à l'égard du Conseil d'État, qui peut prononcer l'annulation de l'arrêté; et en vertu de cette annulation le propriétaire de l'édifice démoli a le droit de demander des dommages-intérêts à la ville sans

que la ville puisse opposer le jugement rendu par le tribunal correctionnel. — Cass.. 15 juin 1991, Gourty-Marcorelle S. et I'. %. 1. 186, D. ÏÏ2.

Conseil d'État, qui avait qualité, non seulement pour le déclarer illégal, mais encore pour en prononcer l'annulation; le prévenu n'a clone commis, en réalité, aucune contravention. -- Laferrière, t. 1, p. 457, et 2e édit., t. 1,

1402. — Et la Cour de cassation a décidé que l'annulation par le Conseil d'Etat enlevait toute base légale à la poursuite, même quand l'annulation était postérieure au tait incriminé, et même quand elle était postérieure à la condamnation, si cette condamnation n'était pas devenue irrévocable (Cass., 25 mars 1882, Darsy, S. 84. 1. 258, P. 84.1.579, D. 82. 1.486). -- M. Laferrière pense, au contraire, que dans ce cas l'autorité judiciaire conserve sa liberté, qu'elle peut déclarer l'acte illégal et punir ['infraction (Laferrière, t. 1, p. 458, et 2e édit., t. l,p. 506 et 507). Mais la solution de la Cour de cassation nous parait préférable. Lorsqu'une loi nouvelle supprime la peine attachée à un délit, les infractions à la loi abrogée cessent immédiatement d'être punissables (Y. Ortolan, t. 1, n. 586); nous décidons par analogie qu'une peine ne peut pas être prononcée en vertu d'un acte administratif annulé alors même que l'annulation serait postérieure à l'infraction; l'annulation empêche l'application de la peine pourvu que l'annulation survienne avant le moment où il y a eu une condamnation qui ne puisse plus être attaquée.

1403. — Sous le bénéfice de cette réserve, les tribunaux judiciaires, de même que les tribunaux administratifs, apprécient- avec une complète liberté l'acte administratif dont la violation donne lieu à une poursuite devant un tribunal correctionnel ou de simple police.

1404. — Nous savons que le tribunal correctionnel et le tribunal de simple police n'ont pas à renvoyer devant un tribunal administratif les difficultés que peuvent soulever le sens et la force obligatoire d'un acte administratif dont il s'agit d'appliquer la sanction pénale. Ce n'est pas à dire, d'ailleurs, qu'il n'y ait devant les juridictions pénales aucune question préjudicielle administrative (V. Ordonnance du 1er juin 1828, art. 2). En existe-t-il en matière de crime? C'est un point controversé que nous n'examinons pas.* - Y. Laferrière, t. 1, p. 571 et s., et 2e édit., t. 1, p. 623 et s.

1405. — Devant les juridictions civiles il y a une matière

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qui ne comporte pas de questions préjudicielles administratives, c'est la matière de l'état des personnes : Laferrière,

t. 1. p. H'»."». 167 et 168, et 2e édit.,t. 1. p. ôl 1,516 et Ô17. « Il est de principe, dit M. Laferrière, que l'état civil des citoyens, Unir nationalité, la validité des actes constitutifs de la famille ne peuvent être appréciés que par les tribunaux judiciaires, sans aucun partage de compétence avec la juridiction administrative «(Laferrière, t. l.p. 148,et2eédit.,t. l,p. i$7;adde, Aucoc, Conférences sur le (Irait administratifs t. 1, n. 21 1 et 311; V. L. 31 juill. 1(S7.") sur les conseils généraux, art. 16; L. ô avr. 1884 sur l'organisation municipale, art. 39; L. 15 juill. 1889 sur le recrutement, art. 31). Aussi, même dans le cas où l'appréciation appelle l'interprétation ou l'appréciation de la validité d'un acte administratif, le tribunal judiciaire - cela parait admis sans difficulté dans la pratique V. C.ass.,

7 août L883, Intérêt de la loi [S. «SI. 1. O.P. NI. 1.5, D.84. 1. 5], n'est pas obligé de surseoir (Laferrière, loc. cil., et t. 1. p. 167, 2e édil., t. 1. p. U>7, 516 et s.). — Il a le pouvoir d'apprécier et d'interpréter l'acte administratif. Ce pouvoir est la garantie des droits qui composent l'état des personnes; et le Législateur, selon laremarque de M. Laferrière, paraît avoir pris -tant de soin d'éviter toute immixtion de la juridiction administrative dans la solution des questions d'état qu'on éprouve quelque répugnance à faire dépendre l'état d'un citoyen d'une décision de cette juridiction, n'eût-elle qu'un caractère préjudiciel. Le tribunal judiciaire retiendra donc la question administrative qui se pose devant lui.

1406. Cette question n'est-elle même pas complètement soustraite au domaine de la juridiction administrative? Il y a lieu de se demander si la question administrative n'est pas tellement liée à la question d'état qu'il soit impossible d'en saisir les tribunaux administratifs. Ainsi M. Laferrière, pn nant l'exemple d'un décret de naturalisation, décide que le Conseil d'Etat ne pourrait pas être directement saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre un décret de ce genre; il devrait déclarerce recours non recevable comme soulevant une question d'état don! il n'appartient pas a la juridiction administrative de connaître. Laferrière, t. L p. 168, cl

2' ('(lit., I. 1, p. 516 et -")17.

1407. Mais dans les cas ou l'on admettrait qu'une question administrative se rattachant à une question d'étal

est à la Ibis du domaine des tribunaux judiciaires et du domaine des tribunaux administratifs1, il faudrait, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, permettre à chacun des deux ordres de tribunaux de la résoudre avec une entière indépendance.

M. Lacoste fait ici une simple supposition.

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