SOUS-SECTION II. — LES HYPOTHÈSES OÙ L'ADMINISTRATION EST TENUE D'AGIR

Connaissant maintenant les moyens dont disposent les particuliers pour faire reconnaître l'obligation d'agir de l'administration, il nous faut ainaintenant rechercher dans quels cas la jurisprudence la consacre. Nous poursuivrons cette étude du point de vue particulier, refus d'appliquer la loi à un individu isolé, au point de vue général, refus du gouvernement d'appliquer une loi dans son ensemble.

$ 1. — Refus d'appliquer la loi à un particulier

Dans de multiples hypothèses, les administrés vont se prévaloir de ce qu'ils satisfont aux conditions légales pour exiger le fonctionnement à leur profit d’un service public. C'est le cas de l'individu qui sollicite une autorisation administrative quelconque, la délivrance d'un permis de chasse, d'un alionement individuel, d'un permis de bâtir. C'est la multitude des hypothèses où l’administré réclame à l'administration la délivrance d'une pièce, d’un

récépissé. Dans toutes ces hypothèses, l'Administration est-elle ou non obligée de déférer aux demandes des administrés ? (11)

Le seul raisonnement semble devoir faire reconnaître alors à l'administration, un large pouvoir d'appréciation. La compétence discrétionnaire, en prenant cette notion dans son acception la plus générale, se justifie par le fait que le législateur, pour aussi minutieux qu'il puisse être, est incapable de prévoir toutes les situations de fait qui pourront se présenter à l'administration. Il faut donc laisser à celle-ci une certaine marge d'initiative qui lui permette de varier ses décisions en raison des éventualités concrètes. C’est évidemment dans le cas de l’application de la loi à un individu déterminé que cette explication est le plus aisément justifiable. Que l’administration ne puisse pas, dans un cas particulier, décider de son action ou de son abstention, et c’est alors en faire un simple organe d'exécution, dénué de toute faculté d'appréciation et d'adaptation. Elle n'est plus alors, selon l'expression de Duguit, qu'un automate. {12)

Et, en effet, la jurisprudence reconnaît à l’administration, dans ces cas où il s’agit de l'application de la loi à un particulier, une large indépendance. Prenons quelques exemples jurisprudentiels :

(11) Étudiant la matière de l'opportunité, nous nous limitons à l'examen des hypothèses où le refus de l'administration ne se justifie pas par des motifs de droit. C'est ainsi que nous n’aurons pas à étudier, malgré son intérêt, lParrêt Croix de Seguey-Tivoli, précité. En effet, le refus d'intervention de l'autorité préfectorale contre un concessionnaire, soi-disant défaillant , se justifiait par ce qu'il n'y avait pas, en réalité, de violation du contrat de concession.

(robe Traité... wa ed. T.IT, p.-307.

L'approbation d’une adjudication est discrétionnaire pour le préfet, quand bien même le soumissionnaire évincé aurait satisfait à toutes les conditions légales. (CE. 14-79-1915, Mazéré, R., 244). Il en va de même de l'inscription d'office d'une certaine somme au budget d'une commune, fût-ce pour assurer le paiement d’une dette certaine (C.E. 26-6-1908, Daraur, S.1909.3.129, et note d'Hauriou). L'administration est également libre d'apprécier s’il convient d'infliger une peine disciplinaire à un agent fautif (C.E. --h-1016, Azière., P.. 153). Citons encore l’octroi, par l'administration, de faveurs on d’avantaces. l’attribution de distinctions honorifiques (C.E., 7-5-1020, Julien, R., 448 ; 15-5-1014, Boulade, R., 587 ; 5-r- 1924, Liault, R., ro), l'octroi d’une permission de voirie (V. Répertoire alphabétique Becquet. V°: voirie terrestre, n° 301).

Mais, pour si large que soit cette liberté d’abstention reconnue à l’administration, elle n'existe pas en toutes matières. Nous allons, en effet, trouver maintenant des hypothèses où l'administration est juridiquement contrainte d'agir, et ce, en faveur d’un particulier. Cette suppression de l’indépendance normale de l’administration peut résulter ou du contrat ou de la loi.

Elle peut tout d’abord résulter du contrat : Nous avons vu que les particuliers peuvent passer, avec certains services publics, à caractère industriel et commercial, des contrats leur assurant certaines fournitures, en général échelonnées. C’est le svstème de la police d'abonnement. passée généralement avec des compaonies concessionnaires, parfois avec des services en régie, par exemple les PTT.

Dans les hypothèses où nn contrat est ainsi intervenu entre un service public et un particulier, il ne saurait plus être question de compétence dis-

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crétionnaire de l'administration. Si la loi lui avait laissé, en effet, cette liberté d'appréciation, c’est . au moment de passer le contrat qu'elle devait en user. Le particulier, tant qu'il exécutera strictement ses obligations, sera en droit d'escompter la continuiié des prestations prévues du service public.

Et la jurisprudence qui, nous le savons, consacre normalement dans celte hypothèse la compétence judiciaire, confirme cette thèse. L'on sait, en effet, que les tribunaux judiciaires, moins averlis que ceux de l’ordre administratif des exigences spéciales du fonctionnement des services publics, n'hésitent pas à trailer le service public contractant comme un simple particulier. Puisque les contrats ainsi intervenus sont des contrats de droit commun, il faut leur appliquer les règles du droit civil relatives aux obligations des parties.

Il est néanmoins une matière où l'assimilation entre la police d'abonnement à un service public et le contrat de droit privé ne joue pas. C’est dans le cas de modifications unilatérales de tarifs. La jurisprudence admet, alors, que les tarifs nouveaux, imposés par l'administration, sont applicables aux contrats en cours au moment de cette augmentation ; thèse évidemment contraire aux principes civilistes, d’après lesquels le contrat fait la loi entre les parties, si bien qu'il ne peut être modifié, quelles que soient les circonstances, que par leur accord, ou par une décision spéciale du législateur. Cette modification de tarifs, en cours de contrat, fut tout d’abord acceptée par la jurisprudence administrative, quant au contrat de concession lui-même:(C.E. 30 Mars 1916, Compagnie du Gaz de Bordeaux, S. 1916.3.17, avec une note de Hauriou). Puis les tribunaux judiciaires eux-mêmes l’admirent dans les rapports entre concessionnaire et usagers, en application de cette ju-

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risprudence administrative (Cass. Req. 19-7-1920 et nn 1921, S.1922.1.65, avec une note de M. Mestre).

« Les relèvements provisoires de tarifs, régulièress approuvés par l'autorité administrative, s’imposent à tous ceux auxquels le gaz est fourni par la Compagnie. » (13)

En dehors même de ces hypothèses où l’Administration à volontairement aliéné sa liberté d’apprécier l'opportunité de son action, il est des cas où, du seul fait de la Loi, elle perd cette liberté. Si ces cas de compétence liée ne constituent pas la règle générale, ils sont cependant assez nombreux pour que les exemples en soient aisés à fournir.

Nous avons déjà vu que dans certains cas l’administration est obligée de contracter, dès qu'un usager remplit les conditions requises par la loi (Compagnie Générale des Eaux c. Jouanne, et arrêt Gay, précités): En dehors de cette hypothèse, il est d’autres circonstances où l'administration est contrainte d'adopter une certaine attitude, d'exercer une certaine activité.

Ainsi, l'officier d’état-civil ne peut refuser de

(13) On a tenté d'expliquer cette jurisprudence en la représentant comme une application des principes du droit commun. Le contrat entre le particulier et le concessionnaire contiendrait une référence implicite au cahier des charges. M. Mestre critique justement celte doctrine : « En signant la police, l’abonné adhère au cahier des charges tel qu'il est et non tel qu'il pourra devenir. Il donne son consentement à une combinaison précise, qui présente un équilibre contractuel reposant sur un certain prix. Si le prix en question eût été plus élevé, peut-être n'aurait-il pas contracté. » Quant à l'explication par l’idée du contrat de concession : stipulation pour autrui au profit de l'usager, elle est évidemment inacceptable puisque, une fois acceptée, cette stipulation devient irrévocable (CC. art. 1121).

célébrer le mariage d'individus qui ont satisfait à toutes les conditions légales (14), il ne peut pas plus refuser de constater la naissance d’un enfant (15). Citons encore, comme activité administrative obligatoire, l'accord d’une dérogation à la loi sur le repos hebdomadaire, ou l'admission à l’entrepôt à domicile, en matière d'octroi (16). De même encore la délivrance de l'alignement individuel (15), le port des lettres et des télégrammes à domicile (18).

$ 2. — Le critère de la compétence liée

On ne saurait se limiter à une énumération des hypothèses où le juge affirme la compétence liée de l'administration. Il faut encore déterminer le critère qui permet à l'administrateur, et éventuellement au juge qui contrôlera son action, de discerner s’il se trouve dans l'obligation d'adopter une certaine attitude ou si, au contraire, il reste juge de l’opportunité de son action.

Michoud qui, le premier, a longuement étudié

(14) Cass. Req. 28-11-1877, S. 1878.1.209. À contrario, le refus étant, en l'espèce, fondé sur un motif de droit.

(15) Pau, 16-5-1853, D.P. 1854.5.13. Le tribunal déclare qu'un tel refus n’a pas pu être prévu par le législateur, tant « il lui devait paraître impossible dans la hiérarchie administraltive ».

(16) V. CG. E. 17-11-1893, Commune de Quillebœuf. R., p. 790, et les conclusions du commissaire du gouvernement Romieu.

(17) Répertoire Becquet, V° Voirie terrestre, n° 232, et les arrêts cités.

(18) C.E. 29-12-1912, Chomel, in R.D.P. :rgr12, p. 26, avec une note de M. Jèze, « essai d’une théorie sur le fonctionnement des services publics ».