L'APPLICATION DES JUGEMENTS

« Lorsqu'un jugement, passé en force de chose jugée, a été rendu, les agents administratifs ont le devoir d'en assurer l'exécution purement et simplement ; pour eux, c’est la vérité légale, Il n'y a pas de raison juridique valable qui s'oppose à cette so-

D:P. 1937.3.41 ; avec les conclusions de M. Lagrange et une note de M. Waline.

Le législateur ayant eu le souci de réglementer l’appellation des grands crus vinicoles, confia tout d’abord au Gouvernement, par suite des problèmes techniques que soulevait la question, le soin de déterminer, par voie de règlements d'administration publique, la délimitation des régions pouvant prétendre exclusivement aux appellations de provenance des produits. Certains de ces règlements ayant soulevé de vifs mécontentements, le législateur recourut alors à un procédé exceptionnel dans notre Droit public : Il permit aux tribunaux judiciaires, saisis de litiges entre particuliers sur ces questions d’appellations d’origine, de formuler des jugements ou arrêts qui « décideront, à l'égard de tous les habitants et propriétaires de la même région, de la même commune, ou, le cas échéant, d’une partie de la même commune » (*). Le commissaire du gouvernement souligne dans ses conclusions que ces décisions constituent donc de « véritables arrêts de règlement, autrement dit, des règlements d'administration publique faits par autorité de justice ». M. Waline fait justement observer qu'elles ont même véritablement force de loi, car, possédant l'autorité de la chose jugée, elles ne peuvent être modifiées que par le législateur.

Or, un jugement du tribunal de Dijon ayant ainsi déter-

(a) Loi du 6 Mai 1919, modifiée par la loi du 22 Juillet 1927,

lution de bon sens et d'ordre social. En particulier, l'objection politique, tirée de l'indépendance de l'administration active vis-à-vis des tribunaux, ne peut être retenue une minute : le devoir juridique des agents publics d'exécuter la décision de justice passée «en force de chose jugée ne peut pas être mis en question. » Gette opinion de M. Jèze (43) reflète

miné les appellations applicables aux crus de certaines régions de Bourgogne, le service de répression des fraudes reçut du ministre de l’agriculture des instructions lui enjoignant de ne pas appliquer cette décision qui soulevait certaines protestations. Il s'agissait donc, en l’espèce, d’un refus d’application d’une décision ayant force de loi.

Le conseil d'Etat confirma la décision qu'il avait adoptée dans l'affaire Van Outryve. « S'il appartient au ministre, en vue de ménager une transition entre le régime de fait antérieur et le régime nouveau résultant du jugement précité, d'inviter les agents du service des fraudes à surseoir pendant un délai raisonnable à toute action répressive, il n’a pu, sans abus, se refuser encore à la date du 19 Février 1934 et sans limitation de durée, à assurer en ce qui le concerne le respect des dispositions (du jugement)... Ce faisant... le ministre a commis une faute grave, de nature à engager la responsablité de l'Etat. »

Nous adhérons pleinement aux conclusions de M. Waline qui déclare : « En réalité, le présent arrêt, venant après l’arrêt Van Oulryve, autorise à poser ce principe : quel que soit le pouvoir discrétionnaire de l’administration pour choisir le moment de chacune des mesures d'exécution des lois, elle commet une illégalité et engage la responsabilité civile de l'Etat lorsque son refus d'exécuter a loi est systématique, résulte d’une décision générale de principe. et lèse certains intérêts matériels ». Encore convient-il d’ajouter que cette dérnière condition n’est requise que pour le recours en indemnité ; nous avons vu qu'un simple intérêt moral suffisait pour intenter le recours pour excès de pouvoir (V. supra, l'arrêt Ligue nalionale contre l'alcoolisme).

(43) In R.D.P. 1919, page 505 et suivantes, note sous C.E., 8 Août r919, Abbé Tœsca.

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fidèlement l’état de la doctrine et de la jurisprudence françaises. On ne peut donc qu'y adhérer sans réserves. Nous allons simplement en développer rapidement les termes.

$ 1. — Le principe de la séparation des autorités administratives et des juridictions

Bien qu'il soit parfois invoqué par l’administration comme une vérité intangible, ce principe connut en réalité, depuis son origine, des interprétations diverses. Il fut tout d’abord conçu comme une arme contre les tribunaux judiciaires soupçonnés d’être hostiles aux idées révolutionnaires, en raison de l’esprit conservateur dont ils avaient fait montre, à maintes reprises, sous l’ancien régime. Aussi, la loi des 16-24 Août 1790, titre Il, art. 13, dispose-t-elle que « les fonctions judiciaires sont distinctes et,demeureront toujours séparées des fonctions administralives.. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs. » La doctrine d'une séparation tranchée des pouvoirs, alors mise

à la mode par Montesquieu, devait permettre de jus-

tifier logiquement cette conception, mais, en fait, si l'on se préoccupe d'empêcher les juges d’administrer, on n'empêche nullement les administrateurs de juger. En effet, le contentieux des litiges soulevés par l’activité administrative fut, en vertu de ce même principe de séparation des pouvoirs, réservé aux administrateurs actifs. L'ancien régime connaissait déjà, d’ailleurs, dans les affaires administratives, la juridiction des intendants qui avait été bien accueillie en raison de sa rapidité et de sa simplicité. Ces premiers motifs devaient rapidement disparaitre. D'autres leur succédèrent qui imposèrent alors une

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nouvelle conception du principe. On s’aperçut bientôt du danger que pouvait présenter, pour les administrés, la solution des litiges soulevés par le fonctionnement des services publics par lés administrateurs eux-mêmes. On en vint donc à créer des juridictions administratives spécialisées et qu'on tendit, de plus en plus, à séparer de l'administration active. Ici encore, les conceptions doctrinales devaient s’efforcer de donner à cette solution, fondée sur des motifs pratiques, une explication d'apparence logique. Et l’on souligna que la fonction de juger apparaît toujours identique à elle-même, et distincte de la fonction administrative, qu'il s'agisse de juger des litiges entre particuliers, ou entre administrés et administration. Une fois cette conception adoptée, le dogme de l'indépendance entre les divers pouvoirs devait conduire à interdire aux juridictions quelles qu'elles soient, d'adresser à l'administration des injonctions quelconques; conception évidemment soutenue par l'administration qui n’acceptait pas toujours sans regimber le contrôle juridictionnel de son activité. /

Cette conception de l'indépendance de l’administration vis-à-vis des juridictions repose donc sur une exagération logique de données purement pragmatiques. Elle est très certainement insoutenable : ce n’est que par l'intervention des agents publics que le jugement peut recevoir exécution, qu'il s'agisse de jugements entre particuliers où contre l'administration. Que celle-ci cesse d’être tenue d’assurer cette exécution, et la force exécutoire du ïugement, c’est-à-dire la raison d'être même de la fonction juridictionnelle, cesse d’exiter.

La doctrine condamne d’ailleurs cette conception d’une séparation absolue des autorités administratives et juridictionnelles. Nous avons déjà vu que

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M. Jèze n'y voyait qu’une objection politique « qui ne peut être retenue une seule minute ». Dans ses” conclusions, sur l'arrêt Abbé Tæœsca, précité, le commissaire du gouvernement Corneille, devait préciser également la véritable portée qu'il faut accorder à ce principe : « l'autorité de la chose jugée doit constituer avant tout la règle fondamentale, et la théorie de l'indépendance de l’administration visà-vis des juridictions ne doit jouer qu'à l’état d’exception.…. et l'exception interprétée d’après son texte de base (loi des 16-24 Août 1790 qui interdit aux tribunaux de venir « troubler les opérations des corps administratifs »), c'est qu'aucun tribunal administratif ou judiciaire ne peut enjoindre à l’autorité administrative d'inscrire un crédit, c'est qu’aucun tribunal ne peut inscrire ce crédit d'office, même en conséquence d’un jugement passé en force de chose jugée ; c'est qu'aucun tribunal ne peut enjoindre à un agent administratif d'ordonnancer une dépense, de dresser un mandat, encore bien qu'il s'agisse d'une dette reconnue par jugement. » Cette interprétation du commissaire du zouvernement n'est que le reflet de la jurisprudence du conseil d'Etat. Dans les multiples hypothèses où les administrés intentent des recours contre des refus d'agir indüment opposés par l'administration à leurs demandes, le conseil d'Etat se borne à prononcer l'annulation de ces décisions de refus ,et ne prononce pas lui-même la décision, même dans les cas de compétence liée, où l'administration ne peut donc pas invoquer sa libre appréciation de l'opportunité. L'arrêt Blaise (G.E. 4-12-1903, R., p. 745) en fournit un exemple en matière d’alignement : « le requérant n’est pas recevable à demander au conseil d'Etat lalionement et l'autorisation de bâtir conformément l'alignement et l'autorisation de bâtir conformément