LES POUVOIRS DE CRISE DEVANT LA JURISPRUDENCE

Quelque large que puisse être l’extension de compétence accordée au gouvernement, soit par la déclaration de l’état de siège, soit par des lois de pleins pouvoirs, celui-ci acquiert, dans les périodes troublées, une volonté de domination particulièrement forte qui lui fait supporter difficilement les en-

traves légales encore opposées à son action. Aussi, le plus souvent, interprètera-t-il largement les pouvoirs exceptionnels qui lui sont reconnus, ou même prendra-t-il sur lui, arguant de la nécessité, de violer ouvertement la loi. Dans toutes ces hypothèses, les particuliers, privés de libertés ou de garanties que la loi leur assure, contesteront, devant les tribunaux, la légalité de cette attitude. Nous avons donc à compléter cet aperçu de la légalité de crise par un examen de la jurisprudence, tant judiciaire qu'administrative.

C'est qu’en effet, en dehors des tribunaux administratifs normalement saisis par la voie du recours pour excès de pouvoir ou du recours en indemnité, les particuliers pourront arguer de l'illégalité des mesures gouvernementales devant les tribunaux répressifs de l’ordre judiciaire. Car, si l’article 431, 15° du Code pénal sanctionne de peines de simple police les règlements légalement faits, les délinquants peuvent soulever l’exception de l’illégalité du texte auquel ils ont contrevenu. Dans d’autres hypothèses, le gouvernement, sans recourir à l’article 471 du code pénal, aura édicté des sanctions pénales aux prescriptions qu'il entend imposer. Dans ce cas encore, les individus poursuivis argueront de l'illégalité du texte en cause.

On sait combien diffèrent les jurisprudences administrative et judiciaire. Alors que la première, moins limitée par les textes et ayant constamment à résoudre des problèmes nouveaux, a un caractère largement prétorien ; la seconde, héritière de longues traditions, s’en tient le plus souvent à la stricte interprétation des textes. Cette opposition, nous allons la retrouver ici.

ne re $ 1. — Jurisprudence judiciaire

Elle peut être résumée en une formule : les textes sur l’état de siège, les lois extensives de compétence sont des textes spéciaux, dérogeant au régime normal, et doivent donc être interprétés restrictivement. Aussi, le gouvernement ne peut-il prétendre, au nom de la nécessité, à des pouvoirs plus étendus que ceux qui lui sont expressément conférés.

Si, aussitôt l’état de siège déclaré, les pouvoirs dont l'autorité civile était investie pour le maintien de l’ordre et de la police passent tout en-: tiers à l’autorité militaire ; ces pouvoirs ne sont ni modifiés ni augmentés en passant d’une autorité à l’autre ; ils ne peuvent être exercés que dans les limites des attributions de autorité civile. » (rt). Ainsi, l’autorité militaire substituée à l'autorité civile ne peut interdire la vente de l'alcool dans une région déterminée, une telle interdiction étant contraire au principe de la liberté du commerce (12). Elle ne peut pas plus, sauf texte spécial, soumettre à la taxation la vente de certaines denrées ; l’article 95 de la loi du 5 Avril 1884 n’attribuant pas au maire, auquel l'autorité militaire est substiluée, d’autres pouvoirs que ceux concernant l'inspection au point de vue salubrité et fidélité du débit (13). Enfin, le gouvernement ne peut modifier par décret une disposition législative, ni édicter des sanctions pénales s’il n’y a été autorisé par une délégation générale ou spéciale de la loi. (14)

(11) Cäss. crim., 12 Mai 10916. D.P. 1916.1:129, 4° espèce. (12) Cass. crim., 23 Sept. 1919. S. 1917.1.25, 2° espèce. (13) Cass. crim., 14 Avril 1916. S. 1918-19.1.110.

(r4) Cass. crim., 3 Novembre 1917. 1.145, avec une note

de J.A. Roux.

Mais pour aussi certain que soit ce souci de légalité, il ne conduit pas la Cour de Cassation à ignorer les nécessités du moment et à constamment entraver l'action administrative. Ainsi, l'autorité militaire peut valablement interdire la vente de l'alcool, au détail, dans les débits de boissons (15), ou LE la circulation à certaines heures de la nuit. (16)

Dans certaines hypothèses même, et bien qu’en aucun cas elle ne se soit réclamée de la théorie du droit de nécessité, il semble que la Cour de Cassation ait été conduite à faire cette interprétation des textes plus largement que ne l’exigeait la seule logique juridique, et qu'elle ne lourait sans doute faite ellemême en période normale. |

Ainsi, si elle déclare que le droit de fermer les débits de boissons n'appartient certainement pas aux autorités civiles, elle semble le reconnaître au profit des autorités militaires, en vertu de l’article 9 de la : loi de 1849 sur l’état de siège. En effet, elle se borne à déclarer, sans en affirmer l’illégalité, que la décision prise par l'autorité militaire étant fondée sur des pouvoirs exceptionnels, ne peut être sanctionnée par les peines prévues à l'article 471 du code pénal (13). Or, il semble ressortir de cet article 9, particulièrement si l’on rapproche les mots «publication » et « réunion », que ce dernier terme vise les rassemblements concertés, et non ceux qui peuvent se produire fortuitement et sans aucun but précis, tels que ceux qui peuvent justement se former dans les débits de boissons.

(15) Cass. crim., 16 Mars 1916. D.P.1916.1.159, 2° espèce.

(16) Cas. crim., 17 Août 1916. DP.i916.t.279, 3° éspèce.

(x7) Cass. crim., 20 Avril 1916. D.P. 1916.1.129, 3° espèce, rapporté au S$. 1917.1.29, 5° espèce avec üne hote de J.A. Roux, précitée.

agi

De même, le haut tribunal a décidé que lautorité militaire a valablement pris un arrêté interdisant à tout civil de pénétrer sans autorisation dans le noyau central d’un camp retranché, cer « l’état de

guerre, la présence de l'ennemi sur le sol national,

la nécessité de se garder contre l'espionnage,; constituent des circonstances exceptionnelles, dans lesquelles les maires des communes ou le préfet auraient puisé le droit de prendre, pour assurer la sécurité publique, s'ils n'avaient été dessaisis par l'autorité militaire, le même arrêté que celui qui a été pris par le Eat gouverneur » (18). Intérprétation certainement critiquable en Droit ; les pouvoirs de police accordés aux autorités civiles, étant régis par les mêmes textes en temps de guerre et de paix, et se limitant à la réglementation de l'usage des droits publics ou privés et non à leur subordination au pouvoir diecrétionnaire de l’administration.

Malgré cet effort d'interprétation, il n'en reste pas moins que la Cour de Cassation est absolument hostile à toute idée d’un droit de nécessité étendant les limites de la compétence normale du gouvernement. Le souci même que montre le haut tribunal, dans les hypothèses où il consent à cette extension, de la justifier par une interprétation des textes montre combien il entend rester fidèle à l’idée de légalité.

& 5. — Jurisprudente administrative

‘Célle:ci sé caractérise, nous l'avons déjà mentionné, par une plus grande souplesse. Elle va se marquer dès la définition même de l'état de néces-

(18) Cass. crim., 9 Août 1915. S.1917.1.29, 1° éspèce.

sité. Le conseil d'Etat ne va pas la limiter par des conditions précises. Il existe dès que le fonctionnement régulier des services publics ne peut plus être assuré par l'application des règles normales. C'est ainsi que l’état de guerre, quoiqu'il exige évidemment la rapidité et l'énergie de l’action ‘étatique, n'autorisera pas, par lui-même, le gouvernement à se prévaloir en toutes circonstances de l’état de nécessité ; il ne pourra le faire qu'’autant que les nécessités de la défense nationale et les circonstances de fait justifieront l’irrégularité de son action.

D'ailleurs, et quelque prétorienne qu'apparaisse sa jurisprudence, ce n’est pas sans hésitation que le conseil d'Etat s’est avancé dans cette voie de la consécration d’un droit de nécessité. Avant de déclarer simplement que des circonstances exceptionnelles autorisaient une violation de la loi, il l’a d’abord présentée comme une application particulière de la loi en cause, ou même de la loi constitutionnelle. Nous allons retracer rapidement les étapes de cette jurisprudence.

C’est en matière de grèves de fonctionnaires que le conseil d'Etat commença à élaborer sa construction des « pouvoirs de crise ». En 1906, éclate une orève dans le personnel des P.T.T. Le ministre révoque un certain nombre de fonctionnaires grévistes, sans qu'il ait été procédé à la communication préalable de leur dossier, ainsi que l’impose l'article 65 de la loi du 22 Avril 1905. Malgré cette violation évidente des formes légales, le conseil d'Etat déclara légaux les arrêtés de révocation (19). Mais (19) C.E. 7-8-1909. Winkel et Rosier. S.1909.3.145, avec les conclusions du commissaire du gouvernement Tardieu et la note de Häauriou. V, également R.D.P., 1909, p.900, avec

la note de M, Jèze,