LES TEXTES

Se tourner vers les textes constitutionnels pour étudier le régime parlementaire, tel qu’il exista en France de 1875 à 1940 peut sembler une tâche vaine. Maintes fois, on a souligné combien ils étaient brefs, incomplets, au point que l'organe le plus caractéristique du régime parlementaire : le cabinet ministériel, ne s’y trouvait pas même mentionné. On a Justement montré combien peu de pérennité les constituants eux-mêmes accordaient à leur œuvre, et comment, en créant la République, ils espéraient la Monarchie. Enfin, on a pu insister sur le peu d’importance de ces textes dans un régime où, faute d’un organe de contrôle, sénat conservateur ou tribunal constitutionnel, la loi pouvait à tout moment violer la constitution.

Une telle étude n’est pas néanmoins, sans intérêt. Sans doute, la coutume a-t-elle modifié la constitution écrite, mais celle-ci reste la base solide où doit s'appuyer le commentateur. Et d’ailleurs il ne s’agit pas de trouver dans ces textes des solutions précises, nuancées ; leur brièveté même interdit de poursuivre ce but. Mais il n’est pas inutile de rechercher, à travers leur œuvre, quel rôle les constituants de 1875 ont entendu accorder au gouvernement. Il ne s’agit pas de préciser les limites exactes de la compétence discrétionnaires du gouvernement dans l'application des lois et des jugements, mais de

voir la place faite au gouvernement en face des organes législatifs et juridictionnels, dans quelle limite le premier apparaît soumis aux seconds ou au contraire indépendant. Nous tentons donc simplement ici de dégager une solution très générale, que nous aurons par la suite à préciser et à affiner.

Nous examinerons successivement, dans deux sections, la subordination du gouvernement aux décisions législatives, puis aux décisions juridictionnelles. |

SECTION I

SUBORDINATION DU GOUVERNEMENT À LA Lot

Le gouvernement apparaît avant tout comme un organe d'exécution des lois. Néanmoins, il ne reste pas absolument étranger à leur confection même, et si l’article premier de la loi constitutionnelle du 25 Février 1875 affirme que « le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées », les articles suivants du même texte organisent l'intervention du gouvernement dans l’élaboration de la loi. Nous aurons donc, avant d'examiner le rôle du gouvernement comme agent d'exécution, à étudier celui qui Hui est dévolu dans l’accomplissement de la fonction législative ; les deux questions apparaissent d’ailleurs comme liées. Si, en effet, le parlement peut, seul, donner à un texte la force législative, la volonté du vouvernement apparaîtra dès ce moment comme inférieure, comme soumise aux décisions des cham-

bres.

Nous examinerons donc successivement les attributions du gouvernement dans l'élaboration, puis dans l'application des lois.

L'on sait que les textes de de 1875 ne mentionnent que le Président de la République, et semblent ignorer l’existence même du cabinet ministériel. L'existence d’un régime parlementaire est cependant impliquée par l’art. 3, « in fine » de la loi du 25 Février 1875, qui exige que chacun des actes présidentiels soit contresigné par un ministre. Ainsi, dans l'esprit des constituants de 1875, existait une étroite collaboration entre le Président et les ministres. L'on peut donc légitimement étudier les attributions du gouvernement à travers celles reconnues formellement au seul Président ; et d'autant plus que toute notre évolution constitutionnelle, depuis 1855, tendit, sinon à supprimer la personne du Président, du moins à lui accorder un rôle secondaire à côté du cabinet ministériel. |

$ I. —— Le droit d'initiative

L'article 3 de la loi du 25 Février 1895 dispose, dans son premier alinéa : « Le Président de la République a l'initiative des lois, concurremment avec les membres des deux chambres. »

Le sens du texte est par lui-même assez clair pour qu'il soit inutile d'y insister, mais on peut discuter la portée de cette prérogative. Fait-elle juridiquement participer le gouvernement à la confection de la loi ? |

Du point de vue politique, le partage du droit d'initiative entre le gouvernement et le parlement est une des caractéristiques, et sans doute des plus heureuses, du régime parlementaire ; régime qui

repose essentiellement sur une étroite collaboration entre les organes. L'initiative gouvernementale présente d’ailleurs d’incontestables avantages. Le gouvernement est bien placé pour connaître les besoins réels et immédiats du pays, les exigences du maintien de l’ordre intérieur, de la sécurité extérieure. I peut, d'autre part, s'appuyer sur toute une administration active fortement hiérarchisée pour faire préparer des projets soigneusement étudiés. En fait, les projets gouvernementaux apparaissaient le plus souvent comme plus fouillés et mieux conçus que les propositions parlementaires. L'on sait qu’en Grande- Bretagne, berceau du parlementarisme, la plupart des lois trouvaient leur origine dans les initiatives gouvernementales (2). Il en était de même en France, quoique dans une moindre mesure.

Mais du point de vue juridique, .on ne peut accorder la même importance à ce droit d'initiative. En effet, le dépôt d’un projet sur le bureau de l’une des chambres restait sans effet dans le monde du Droit. La décision appartenait en effet, toujours et uniquement aux chambres. Celles-ci pouvaient librement accepter ou refuser le projet gouvernemental ; le plus souvent, il ne devenait loi qu'après avoir été tronqué ou modifié. Or, seul ce pouvoir de décision apparaît comme juridiquement important, puisque c'est cette décision qui réalise l'acte juridique qu'est la Loi. On ne peut donc conclure, de l'examen de cette première attribution gouvernementale, qu'elle fasse véritablement collaborer le gouvernement à l'élaboration de la Loi.

(>) V. sur la pratique du calendrier parlementaire qui permet de réserver la plupart des séances d’une session parlementaire à l’examen des projets gouvernementaux : Hauriou : « Précis de droit constitutionnel », 2° éd., p. 435 et 436.

$ 2. — La Promulgation

« Le Président de la République, déclare l’article 3, paragraphe 1 de la loi constitutionnelle du 25 Février 1875, promulgue les lois lorsqu'elles ont été votées par les deux chambres. » Cette compétence doit être exercée dans un délai limité, déterminé par l’article 7 de la loi constitutionnelle du 16 Juillet 1879 ; la promulgation doit intervenir « dans le mois qui suit la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée..…., dans les trois jours pour les lois dont la promulgation par un vote exprès dans l’une et l’autre chambre aura été déclarée urgente ». Ce même texte prévoit la possibilité d’un renvoi en seconde lecture, mais nous verrons en l'étudiant ultérieurement que ce droit accordé au Président ne modifie pas la nature de la promulgation. Enfin, la formule même de la promulgation n'a pas été fixée par les lois constitutionnelles de 1895, mais par un décret du 6 Avril 1856 qui la détermine ainsi : « Le Sénat et la Chambre des Députés ont adopté, le Président de la République promulgue la Loi dont la teneur suit, — texte de la loi — la présente loi, délibérée et adoptée par le Sénat et la Chambre des Députés, sera exécutée comme loi de l'Etat. »

Toute la difficulté du problème juridique de la promulgation réside en l’opposition entre deux faits; d’une part, la promulgation n’est pas, pour le Président, discrétionnaire, mais bien au contraire oblisatoire ; c’est ce qui ressort des textes précités ; d’autre part, la loi ne peut être mise à exécution qu'après promulgation. La doctrine sur ce dernier point peut être considérée comme unanime. La jurisprudence l'a affirmé dans des affaires où il ne s'agissait pas

d'absence de promulgation, mais de promulgation simplement irrégulière (Cass. 12-8-1891, D.P. s1-1- 304 ; 30-12-187x, D.P. 91-1-367).

Faut-il dès lors déclarer que le Président n’est qu'un simple agent d'exécution, ou, au contraire, que par la promulgation, il participe à la confection même de la Loi ?

La première doctrine repose sur une conception étroite de la séparation des pouvoirs, Dans cette conception, chaque fonction est exercée par un organe distinct, spécialisé, qui l’accomplit seul. Ainsi, la fonction législative est remplie par l’Assemblée. et la loi est parfaite dès qu’elle a été votée. Mais la fonction d'exécution est confiée à un autre organe, indépendant. du premier, et dont les agents, étroitement hiérarchisés, n’ont à prendre d'ordres que de leur chef, le Président de la République. La promulgation est l’ordre donné par le Président, aux agents d'exécution, d'appliquer la loi. Cette doctrine a été mise en avant, avec une particulière netteté par Es- . mein, quoiqu'il se soit défendu, par ailleurs, d'adhérer à la conception d’une séparation tranchée des pouvoirs. « La promulgation, dit-il (3), est l'acte par lequel le chef du pouvoir exécutif déclare exécutoire une loi régulièrement votée par le corps législatif et donne aux agents de l'autorité publique l'ordre de veiller à son exécution et d'y prêter mainforte au besoin. La nécessité de la promulgation est une conséquence logique du principe de Ia séparation des pouvoirs. La loi est parfaite et définitive lorsqu'elle a été votée par le pouvoir législatif, maïs elle n’est pas exécutoire tant que la promulgation

(3) Esmein : « Eléments de droit constitutionnel », 8° édition, 1928, p. 68.

nn VAE

n'a pas eu lieu. Le droit et le devoir de veiller à son exécution appartiennent en effet au pouvoir exécutif ; tant que celui-ci n’a pas donné l’ordre d'y procéder, aucune des autorités publiques ne saurait en tenir compte ». (4)

Mais, quelle est l'utilité d’un ordre d'exécution si l’on répute la loi parfaite avant même qu'intervienne la promulgation ? Car, dès qu'un acte juridique est accompli régulièrement, il s'impose par cela même, au respect de tous. La distinction entre le caractère obligatoire et le caractère exécutoire apparaît comme singulièrement factice. S'il y a loi, par le seul vote des chambres, il faut évidemment que cette loi soit amenée à exécution, et les agents publics ont, plus que quiconque, le devoir d'y collaborer. Et comment expliquer, dans cette conception, le caractère obligatoire de la promulgation ? Comment le Président peut-il être, malgré le principe de la séparation des pouvoirs, lié directement par l'ordre législatif, alors que ce même prineipe interdirait à la loi de s’imposer aux agents d'exécution ? « Pourquoi la loi qui s'impose en cette aualité, au chef du pouvoir exécutif, ne s’imposerait-elle pas au .pouvoir exécutif tout entier ? ». (5)

À l'opposé de cette première doctrine, certains ont représenté la promulgation comme un acte par lequel le Président est effectivement associé à Ja confection de la loi. Duguit déclare ainsi : « La formule de la promulgation montre bien que la pro-

mulgation est le complément indispensable de la

(4) Dans le même sens : Mestre : « Cours de droit constitutionnel », 1937-38, édité par « les cours de droit », p. 298.

(3) V. Bonnet : « De la promulgation ». Thèse, Poitiers, 1908, p. 67, $ 68.