DÉS

loi, que tant qu'il n'y a pas promulgation, il n’y a pas, à proprement parler, de loi, que nul n'est tenu à obéir à cette prétendue loi qui n’est pas encore promulguée, que les tribunaux, que les autorités non seulement ne sont pas tenus d'appliquer une loi non promulguée, mais ne peuvent pas l’appliquer. En un mot, par la promulgation, le Président de la République est directement et vraiment : associé à la confection de la loi. » (6)

Cette deuxième doctrine n’est pas, croyonsnous, plus acceptable: que la prémière. Elle se heurte tout d’abord à un argument de texte formel : l’article premier de la loi constitutionnelle du 25 Février 1875 affirme que « le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées... » Faire participer le Président à la confection de la loi, c’est, quelque subtilité juri- dique que l’on puisse mettre à écarter cette conséquence, tendre à assimiler la promulgation à la sanction. Or cette assimilation est très certainement inacceptable. Elle se heurte aux principes les plus sûrs du régime républicain. Rappelons encore que la promulgation est obligatoire pour le Président. C'est 1à même un des traits caractéristiques de l’institution. Il en va tout autrement du droit de sanction par lequel le chef de l'Etat complète véritablement la valeur juridique des décisions de l'assemblée. C’est ainsi qu’en Angleterre, où le roi dispose, au moins en théorie, de ce droit, il est réputé, à bon droit, faire partie du parlement.

Quelle explication juridique peut-on donc donner du droit de promulgation ? Il ne faut pas rechercher la solution de cette question ou bien dans

(6) Duguit : « Traité », 2° édition, T. IV, p. 624.

le fait que la loi n'est pas exécutoire avant d'être promulguée, ou bien dans celui que la promulgation est obligatoire pour le Président. Il faut, au contraire, combiner ces deux faits.

Deux éléments apparaissent comme indiscutables. La loi est juridiquement parfaite par le vote des chambres ; elle ne peut être mise à exécution qu'après que soit intervenue la promulgation. Celle- Ci apparaît donc comme un acte-condition, qui suspend l'application d’une décision juridiquement parfaite, jusqu’à ce qu'il intervienne. Et l’on peut aisément en expliquer l'utilité en considérant que le Président est appelé à constater la réalité et la régularité du vote de la loi par les chambres. Il n’est, en effet, pas souhaitable que l’auteur même d’un acte soit appelé à affirmer la régularité de sa confection : cette vérification, pour présenter des garanties suffisantes, doit émaner d’un autre organe. Cette thèse peut d’ailleurs s'appuyer sur les termes mêmes de la loi constitutionnelle : « Le Président promulgue les lois lorsqu'elles ont été votées par les deux chambres » ; il n’est donc dans l'obligation de promulœuer que lorsqu'il a constaté que ce vote est réellement intervenu, et régulièrement intervenu. La promulgation est donc l’acte par lequel le Président vérifie et atteste que tel texte est bien une loi au sens de la consitution. Ainsi, la loi peut être dès lors mise en application non pas parce qu'elle a été complétée par la décision du Président, pas plus parce que celui-ci lui a conféré la force exécutoire qui lui faisait défaut, « mais parce qu'il est officiellement établi que l’on se trouve en présence d’une loi ». (7)

On peut poser la question de la valeur de cette

(3) Voir Laferrière : « Cours de droit constitutionnel », 1937-38, éd.: les cours de droit, p. 563. Gette thèse avait

Fe Ve constatation. Doit-elle s'imposer à tous, sans qu'il soit possible d’ÿ révenir, ou peut-on néanmoins invoquer, pour ne pas appliquer une loi promulguée, les vices d'inconstitutionnalité dont elle pourrait être entachée ? En bref, la promulgation doit-elle être considérée comme un acte administratif ou comme un acte juridictionnel ?

On peut invoquer, à l'appui de la première solution, le fait que le Président de la République apparaît normalement comme un agent administratif. C'est ainsi que le conseil d'Etat lui reconnaît ce caractère, dans l'exercice de sa compétence réslementaire (arrêt du C.E. du 6-12-1905. Cie des chemins de fer de l'Est, S. 1908.3.1). Maïs cet argument né peut suffire à affirmer que le Président ne peut remplir d’autres fonctions qu’administratives. C’est ainsi que le ministre, autorité évidemment administrative, eut pendant longtemps, et possède encore en quelques matières, une compétence juridictionnelle. Dans un autre sens, l'argument en faveur de l’immutabilité des décisions présidentielles, tiré du caractère de majesté dont doit être revêtu le chef de l'Etat, ne peut être retenu non plus, sous un régime républicain. Si haut qu'il füt placé, et pour aussi grand qu'ait été le respect qu'il pouvait légitimement inspirer, le Président de la République n’était cepéndant autre chose qu’un agent public. Le caractèré quasi sacré des décisions du chef de PEtat ne se conçoit gœuèré que dans un régime monarchique où le monarque tire sa puissance d'un principe métaphysique.

déjà été exposée antérieurement par Bonnet (op.cit), et par M. Jèze, in R.D.P., 1918, p. 378 et suivantes : « La promulgation des lois ».

RE HNAUES

Aussi, le problème réste-t‘il cie en doctrine (8). Pour nous, nous inclinons à reconnaître à l'acte de promulgation un caractère juridictionnel. C'est qu’en effet l'utilité de cet acte n'apparaît comme réelle que s'il est opposable à tous. Considérer l'acte de promulgation comme un acte de nature administrative qui conditionnerait la mise en application de la loi, c’est, nous semble-t-il, revenir à la théorie de la promulgation : ordre d'appliquer la loi, ordre qui serait adressé par le Président aux agents, en vertu de son pouvoir hiérarchique. Nous avons déjà fait la critique de cette conception. Enfin, notons qu’il s'agit là d’une opération de contrôle de l'exercice d’une compétence — opération ressortant normalement de la fonction juridictionnelle.

Il ne saurait s'agir d’ailleurs que d’un contrôle de la constitutionnalité purement formelle des lois. Le Président contrôle la régularité du vote de la loi, mais une fois cette vérification accomplie, il doit promulouer la loi votée par les deux chambres. Si donc cette loi est inconstitutionnelle quant au fond, quant à ses dispositions, ce n’est plus au Président qu’il appartient d’en constater l’inconstitutionnalité. On sait d’ailleurs, que, bien qu'il fut généralement souhaité par la doctrine, le contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des lois par les iiButaux n'a jamais existé sous le régime des lois constitutionnel-

les de 1875. (9)

(8) Ainsi, M. Jèze se refuse-t-il à reconnaître dans l’acte de promulgation un acte juridictionnel (article précité).

Duguit s’est, dans la deuxième édition de son traité, rangé à son avis, après s'être prononcé dans un sens différent. M. Laferrière (op.cit.) ne résoud pas non plus la question.

(9) V. Barthélemy et Duez : « Traité de droit constitutionnel », 2° éd. 1933, Première Partie, Titre IV, GhUE IF,

Section I, pp. 207 et suivantes.

HR RC

Du point de vue de notre étude, la solution du problème juridique de la promulgation présente un intérêt certain. Nous avons vu que la loi est parfaite par le vote des chambres ; sans doute le Président a-t-il à constater la régularité de sa confection, mais cette vérification une fois faite, la loi s'impose à lui comme à tous les agents de l'Etat et aux administrés eux-mêmes. Déjà donc, dans l'étude de la promulgation, apparaît le principe de la soumission du pouvoir exécutif à la loi.

Li]

(3 Le drottide renvoi en seconde lecture

L'article 7 de la loi constitutionnelle du 16 Juillet 1875 qui règle le délai de la promulgation, ajoute dans un deuxième paragraphe : « dans le délai fixé pour la promulgation, le Président de la République peut, par un message motivé, demander aux deux chambres une seconde délibération qui ne peut être refusée ».

Cette disposition ne permet-elle pas de déclarer que la promuleation n’est pas strictement obligatoire pour le Président et que, dès lors, la conclusion à laquelle nous avons abouti, d’une subordination du gouvernement aux chambres dans la confection des lois est erronée ? Quelle est donc la nature de ce droit reconnu au Président de demander une nouvelle délibération ?

Il ne saurait s'agir, évidemment, d'un droit de sanction. La loi est créée par le concours des volontés des deux chambres, celle du Président n’a pas à intervenir. Ce droit de sanction n’est plus d’ailleurs qu'un vestige des premiers régimes de monarchies constitutionnelles. Il a cessé d'exister sous le régime

républicain. En Angleterre même, il ne subsiste plus que comme une prérogative purement théorique de la Couronne.

Peut-on alors déclarer que ce droit accordé au

Président apparaît comme un droit de veto suspen-

sif ? (10). La différence théorique avec un droit de sanction est certaine. Il ne s’agit plus d'associer le chef de l'Etat à la confection de la loi, mais de lui permettre de s'opposer, pendant un temps plus ou moins long, à la mise en application d’une loi juridiquement parfaite. Il ne s’agit plus, selon les expressions de Montesquieu, d’une « faculté de statuer », mais d’une simple « faculté d'empêcher ». Nous ne pensons pas que l’on puisse reconnaïtre au Président même ce simple droit de veto Pour que ce droit existe, puisqu'il est « une faculté d'empêcher », il faut que la volonté du chef de l'Etat apparaisse comme aussi forte, comme aussi puissante que celle de l’Assemblée. Dès lors, il naïtra un conflit entre ces deux volontés équivalentes : il faudra recourir, pour le trancher, à l'intervention d'un arbitre qui, dans un régime démocratique, sera la volonté populaire. Gette manifestation de la volonté populaire était assurée, dans le système de la constitution française de 15971, par le fait que la loi ne s'imposait définitivement au Roi que lorsqu'elle avait été votée par deux législatures. La volonté des électeurs pouvait ainsi se manifester lors du renouvellement de l'assemblée (11). Aux Etats-Unis, le

«bill » auquel s’est opposé le Président ne devient

(ro) En ce sens, Duguit : « Traité », 2° édition, T.IV, p. 604. — V. également M. Sibert : « Cours de droit conslitutionnel ».1938-39. Ed. : « les cours de droit », p. 127.

(11) Système à rapprocher de celui de la « dissolution » qui est utilisé pour trancher les conflits entre la chambre haute et la chambre basse.