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montré comment le message présidentiel aurait pu être contresigné et présenté aux chambres par un cabinet d'affaires ou de minorité, ou même par le cabinet qui avait combattu la décision des chambres et qui serait resté en exercice jusqu'à ce que cette

décision fût confirmée. (13)

Mais il ne s’agit là que d'arguments d'ordre politique. Qu'il ait été en fait efficace ou non, le droit de renvoi en seconde lecture ne permet pas d’associer le président à la confection de la Loi. La conelusion que nous avons tirée de l'étude de la promulgation reste entière : le Gouvernement apparaît essentiellement comme un organe d'exécution de la Loi. Il nous faut maintenant préciser son rôle en ce domaine.

$ 4. — La compétence réglementaire

Que l'on se rallie à une conception étroite de la séparation des pouvoirs, ou, au contraire, à l’idée d’une collaboration entre Parlement et Gouvernement, la première tâche de celui-ci apparaît toujours être l’exécution des lois. Le terme même de pouvoir exécutif, si fréquemment usité, marque assez combien cette attribution gouvernementale est considérée comme primordiale. Ce devoir de veiller à l'application des lois apparut sans doute si évident aux constituants de 1875, que c'est en termes singulièrement laconiques qu'ils le mentionnent. L'ar-

.ticle 3 de la loi du 25 Février 1875 porte simplement

que le Président « assure et surveille l'exécution des lois ». Mais énoncer cette obligation est insuffi-

(13) « Traité », 2° édition, T.IV, p. 659.

sant si l'on ne précise pas en quoi elle doit exactement consister. Le Président doit-il assurer une exécution purement matérielle, quasi automatique, ou a-t-il, au contraire, la faculté d'apprécier le moment ou les moyens qui assureront à cette exécution la plus grande efficacité ? Cest là le sujet même de notre étude, et le texte constitutionnel ne peut guère aider à sa solution, par suite de sa brièveté même. Aussi, son examen ne nous arrêterait-il pas plus longtemps s’il n’était considéré par l'unanimité de la Doctrine comme le fondement de la compétence réglementaire du Président.

Cette compétence est, en effet, une conséquence normale de l'obligation qui incombe au gouvernement de veiller à l'application des lois. 11 lui faut, dès lors, pouvoir donner des ordres, préciser les mesures d'exécution dans des termes aussi généraux que la loi elle-même. Aussi, tous les régimes, et ceux-là mêmes qui s’appuyaient sur le dogme d’une séparation tranchée des pouvoirs, ont-ils dû, avec plus ou moins de netteté, reconnaître cette compétence au chef de l'Exécutif.

Dans quelle mesure le Président est-1l soumis à la Loi dans l'exercice de cette compétence ?

Ici encore, cette soumission peut être considérée sous deux aspects différents. Il faut tout d’abord affirmer que le Règlement ne peut violer la Loi. Il faut ensuite examiner dans quelles conditions la Loi constitue pour le Président une obligation d'exercer sa compétence réglementaire.

Le Règlement ne peut évidemment contenir de dispositions contraires à celles édictées par la Loi. 1 suffit, pour démontrer cette affirmation, de rappeler que le règlement est un acte administratif (G.E. Chemins de fer de l'Est. précité), dont la validité est conditionnée par la légalité. Ce premier aspect

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de la subordination du Règlement à la Loi est d’ il:

leurs efficacement sanctionné. Tout d'abord par le

recours pour excès de pouvoir qui permet l’annulation du règlement illégal, ensuite par l'exception

d'illégalité qui permet d’ échapper aux sanctions qu'entraîne la contravention à un règlement, toutes

les fois que celui-ci n’est pas hi fait (code - pénal, art. 471-15°).

Il faut également affirmer que le Gouvernement ne peut pas, par un règlement, donner l’ordre de suspendre l'application d'une loi. En effet, si le Règlement est de même nature matérielle que la Loi, il émane d’un organe qui n’a pas compétence pour donner à ses décisions la force formelle supérieure qui, sous le régime de la Constitution de 1875, caractérisait la Loi. Le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées, celles-ci seulement peuvent donc suspendre une loi, de même qu’elles peuvent seules la créer. Enfin, les termes mêmes de l’art. 3, « surveiller et assurer l'exécution des lois », ne peuvent évidemment suffire à fonder le pouvoir pour le Président d’en ordonner la suspension.

Cette conclusion apparaît aujourd’hui comme certaine, il n’en a pas toujours été de même. On connaît l'interprétation qui fut faite en 1830 de l'article 14 de la charte de 1814. Gelui-ci reconnaissait au Roi le pouvoir de « faire les règlements et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois et pour la sûreté de l'Etat ». Le gouvernement de Charles X s’empara de ces derniers mots pour affirmer la possibilité de suspendre les lois par voie d'ordonnances s’il apparaissait que leur application füt de nature à troubler l’ordre public. Les ordonnances prises le. 25 Juillet 1830 devaient amener la révolution et expliquent l’article 13 de la nouvelle Charte ; Île Roi a le pouvoir de faire les règlements nécessaires à

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l'application des lois, « sans en pouvoir jamais suspendre l'exécution ». On peut considérer que c’est sous ce régime de la Charte de 1830 que le régime parlementaire devait trouver en France son véritable équilibre. Nous avons vu que la Constitution de 1879 était beaucoup plus brève, mais l'impossibilité pour le Gouvernement de suspendre une loi par décret doit être considéré comme un principe certain (14). Nous verrons ultérieurement que cette conclusion, certaine en période normale, à pu être contestée en période de crise. (15)

Il nous faut maintenant résoudre la question de savoir si le Président peut être juridiquement obligé d'élaborer une certaine réglementation. Le problème se pose différemment, selon qu'il s’agit d’un règlement pris par le Président de sa propre initiative, ou, au contraire, après invitation expresse du Parlement. Selon qu'il s’agit donc, pour recourir à une terminologie courante, d’un règlement spontané ou bien d’un règlement d'administration publique. (16)

Dans la première hypothèse, il est certain que le Gouvernement a l'obligation de formuler une réglementation, lorsque celle-ci apparaît comme néces-

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(14) V. Répertoire pratique Dalloz, v° Lois et décrets, PONT pe 000638

(15) Infra, Première Partie, Chäpitre 3, Section 4.

(16) Le problème ne se pose pas, sous ce second aspect, pour les règlements autonomes, c’est-à-dire qui n'ont pas pour but de compléter une loi. On peut d'ailleurs discuter de l'étendue de cette compétente autonome. On s'accorde généralement à la réduire à l'organisation intérieure des services publics ét: aux mesures de police. Elle est sur ce dernier point formellément reconnue par le Conseil d'Etat (S.8.1919. Labonne, R.737). Voir, sur ces points, Duguit : « Traité », 2° éd., T.4, $ 48, pp. 714 et suivantes.

saire à l'exécution d’une loi. En effet, celle-ci cons-

ttue par hypothèse une règle utile au développe-

ment de la collectivité et tous ont le devoir de colla-

borer à sa mise en œuvre par les moyens dont ils disposent. L’appréciation de l’opportunité de l’ap-

plication de cette loi a, d'autre part, été faite souverainement par le parlement. Mais le gouvernement reste, par contre, juge de déterminer quelles mesures d'application il convient de prendre. Cette liberté d'appréciation exclut la possibilité d’un recours juridictionnel. Seules les chambres pourront, par une pression politique, obliger le gouvernement à prendre une certaine réglementation.

S'agissant d’un règlement d'administration publique, la solution peut apparaître comme plus douteuse. Sans doute, on peut soutenir que si le gouvernement est obligé de prendre les réglements nécessaires à l’application d’une loi sans que le législateur l’y ait invité, cette obligation apparaît encore plus certaine au cas d'invitation expresse. Mais on peut également prétendre que la clause contenue dans le nombreuses lois, « un réglement d’administration publique déterminera les conditions d’application » indique que le parlement.a entendu laisser le gouvernement maître de choisir, non seulement les moyens d'exécution, mais encore le moment où cette exécution apparaîtrait comme particulièrement propice, qu’il a voulu lui laisser l’appréciation de l’opportunité de la mise en application de la loi. Aussi les attitudes doctrinales sont-elles sur ce point fort diverses. Les uns considèrent que la confection du règlement d'administration publique est rigoureusement obligatoire, ainsi le commissaire du gouvernement Tardieu dans ses conclusions sous l'arrêt « Compagnie des Chemins de fer de l'Est » (6-12-1907. S.o08.3.1). D'autres, au contraire, la

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déclarent toujours facultative ; en ce sens, Hauriou, dans sa note sous ce même arrêt. D’autres, enfin, et nous croyons cette attitude fondée, pensent que le renvoi à un règlement d’administration publique doit être considéré soit comme une injonction, soit comme une invitation selon la volonté du législateur (17). Cette interprétation a cependant été critiquée, puisque le gouvernement lient sa compétence réglementaire de la Constitution elle-même, et non d'une délégation législative, comment le législateur pourrait-il en imposer l’exercice, ou obliger le gouvernement à en user dans un certain délai ? (18). Mais s’il est vrai que c'est de la Constitution que le gouvernement tient cette compétence, il est vrai aussi que l’objet n’en est pas déterminé et qu'ainsi le législateur peut librement le fixer. La compétence reconnue au gouvernement est essentiellement celle d'exécuter les lois, elle n'a donc pas un contenu matériel défini, mais bien au contraire variable avec chaque loi qu'il s'agira d'exécuter. Il faut dans chaque hypothèse rechercher quelle part d'initiative le législateur a entendu réserver aux organes d'exécution.

Ainsi, parfois, le parlement bornera sa tâche à habiliter le gouvernement à prendre des règlements en une certaine matière (19). L'exercice de la

(17) V. Carré de Malberg : « Contribution à la théorie générale de l'Etat ». Sirey, 1920 ; T.I, n° 214, p. 646, et les auteurs cités.

(18) V. Duguit : « Traité », 2° éd., T. IV, p. 708.

(19) Aïnsi l’article g de la loi du 8 Août 1898 dispose : « Des décrets rendus après enquête dans la forme des règlements d’administrätion publique fixent, s’il y a lieu, le régime général de ces cours d’eau (non navigables ni flottables) de manière à concilier les intérêts de l’agriculture avec le respect dû à la propriété et aux droits et usages antérieurement établis. » |

compétence réglementaire sera alors pleinement discrétionnaire. Le gouvernement pourra librement déterminer, dans les limites de la loi d’habilitation, et le contenu de la réglementation et l'époque où il jugera opportun de la faire intervenir.

Dans d’autres hypothèses, seule la libre appréciation des mesures d'exécution sera réservée au gouvernement. La clause renvoyant à un règlement d'Administration publique devra alors s’analyser comme une véritable injonction.

Enfin, la Loi peut elle-même prévoir le détail des mesures nécessaires à son application. Aucune initiative n'est plus alors laissée au gouvernement. Sa tâche consiste simplement à réaliser, grâce aux moyens de contrainte dont il dispose, les décisions du législateur. On déclarera dans ces cas que sa compétence est liée.

Ce bref examen de la compétence réglementaire nous conduit donc à une conclusion que nous aurons encore à vérifier ultérieurement : Il n'est pas possible de déterminer d’une manière abstraite, générale, la compétence discrétionnaire du gouvernement dans l'application des lois. Ses limites en sont en effet variables avec la loi qu'il s'agit d'appliquer et son conténu est donc déterminé dans chaque hvpothèse par la volonté du législateur.

SECTION II