La commission a ensuite examiné si le

renouvellement des évaluations serait obligatoire et quelle devrait en être la période.

Elle a cru qu'il fallait faire une nécessité légale du renouvellement: d'abord, parce que, en tout ce qui intéresse l'impôt et sa répartition , l'uniformité est une des principales garanties; et, en second lieu,pour éviter que, dans certains cas, des intérêts privés ne parvinssent à faire ajourner indéfiniment une plus juste répartition.

Quant à la période , la commission a pensé que, s'il était juste de rétablir l'égalité, lorsque le temps l'aurait détruite, il fallait, d'un autre côté, prévenir les inconvéniens d'un renouvellement trop fréquent. Le terme de trente ans lui a paru satisfaire à ces deux conditions, et laisser aux propriétaires une latitude suffisante pour jouir des améliorations qu'ils auraient faites.

En conséquence, l'opinion delà commission a été que le renouvellement devait être obligatoire; qu'il n'aurait lieu, dans chaque département, qu'après l'achèvement de son cadastre; qu'il s'exécuterait autant que possible par trentième.

705. — Après avoir posé ces principes, la commission a passé à l'examen des divers projets présentés sur la conservation cadastrale, soit par des géomètres employés par l'administration, soit par des personnes étrangères au cadastre , soit enfin par les commissions qui s'étaient précédemment occupées de la question de conservation. Le système adopté en Belgique a aussi fixé son attention.

Les auteurs de plusieurs de ces mémoires avaient pour but d'approprier le cadastre et sa conservation

au service de l'administration de l'enregistrement e^ des domaines , soit en fournissant des renseignemens exacts sur les propriétés qui sont ou peuvent être affectées au gage hypothécaire, soit en établissant des bases pour la perception des droits de mutation.

D'autres, exclusivement préoccupés de l'avantage qu'il y aurait à transformer les livres cadastraux en terriers destinés à régler toutes les contestations qui pourraient survenir à Toccasion de la propriété, voulaient convertir fe cadastre en une opération d'arpentage qui aurait pour objet des applications de titres et des rectifications de limites.

D'autres enfin, faisant consister tout le mérite de l'opération cadastrale dans la perfection des moyens employés pour le lever des plans, n'avaient indiqué que les procédés d'après lesquels il leur paraîtrait convenable de faire exécuter les travaux d'art.

La commission , tout en rendant justice au zèle et aux bonnes intentions des auteurs de ces projets, a reconnu que leurs systèmes étaient généralement incomplets. Chacun d'eux, trop pénétré de ce qu'il regardait comme la partie importante de la conservation , avait négligé toutes les autres. Ainsi la question du renouvellement des évaluations avait à peine été soulevée , et l'on s'était peu inquiété de l'assiette de l'impôt et des moyens à employer pour satisfaire à l'obligation de mettre les rôles en recouvrement, au i^^ janvier de chaque année; en cherchant à approprier le cadastre à divers besoins administratifs , on ne s'était pas aperçu que l'on gênait beaucoup et que l'on entravait souvent la

marche de Tadministration , pour laquelle il a été particulièrement institué.

La commission n'a point pensé que le cadastre pût remplacer les titres de propriété et devenir ainsi la base d'un nouveau système hypothécaire. Le cadastre ne décrit que les faits existans ; il constate la possession, mais il ne constitue pas le droit. Un tel pouvoir, en cas de contestation, n'appartient qu'aux tribunaux , qui ne l'exercent qu'après un examen très scrupuleux ; on ne saurait songer à en investir de simples agens administratifs , tout-àfait étrangers à la science judiciaire. Pour que le cadastre pût suppléer les titres de propriété, il faudrait procéder à un abornement général : or , cet abornement ferait naître une infinité de procès, et deviendrait interminable. L'idée de rendre le bornage obligatoire a paru tout-à-fait inadmissible à la commission^ et elle a pensé qu'il n'y avait pas lieu de modifier les dispositions en vigueur, qui prescrivent de lever les plans d'après les jouissances au moment de l'opération cadastrale.

La commission a également écarté les propositions qui tendaient à faire faire de nouvelles opérations d^arpentage et d'évaluation sur chaque propriété, divisée ou non, toutes les fois que les biens passeraient en d'autres mains, et ce, dans le but de fournir, à la régie de l'enregistrement , les moyens de percevoir les droits de mutation , d'après la véritable valeur des immeubles. Si ces estimations devaient servir rigoureusement à la perception , les propriétaires seraient exposés à payer des droits dont ils n'auraient pas été admis à discuter les

^96 -^ bases ; si , au contraire, ces estimations ne devaient servir que de simples renseignemens, elles seraient sans objet , puisque, dans l'état actuel de la législation, les receveurs de l'enregistrement peuvent opposer l'expertise aux fausses déclarations et qu'ils usent rarement de ce moyen. Dans tous les cas, ce serait soumettre la propriété et les propriétaires à une sorte d'ejcercice , qui mécontenterait , à juste titre , et pourrait avoir les conséquences les plus fâcheuses.

Les systèmes d'après lesquels on abandonnerait les résultats obtenus par le cadastre, pour leur substituer, à chaque mutation, des contenances et des revenus résultant d'opérations isolées , auraient l'inconvénient de faire incessamment varier les bases de la répartition, de disséminer, dans une infinité de pièces, les plans séparés des propriétés, et de rendre les recherches beaucoup plus longues et plus difficiles. Si l'on procédait de la sorte , la recomposition d'un plan général offrirait souvent des difficultés insurmontables ; en outre , la désignation des parcelles nouvelles , par des lettres et des chiffres, à l'instar des exposans algébriques, amènerait bientôt une grande confusion.

— Quant à la dépense , toutes les appréciations reposaient sur des bases inexactes. Dans plusieurs projets , on ne tenait pas compte des frais qu'exige la transcription des mutations au chef-lieu du département, et d'autres dépenses d'absolue nécessité ; et l'on faisait ressortir une économie qui n'était qu'apparente, puisqu'on mettait à la charge des propriétaires les frais dont on déchargeait le trésor. La

commission a pensé qu'il serait injuste et souvent impossible de faire acquitter les frais de la conservation par les propriétaires déclarans. Sur cent vingt millions de parcelles qui partagent le sol de la France, il y en a un quart qui paie moins de vingt centimes de contribution foncière; or, comme les petites propriétés changent plus souvent de propriétaire que les grandes, et que, par conséquent, ce serait principalement sur les premières que porterait la dépense des mutations, les tarifs proposés produiraient souvent ce résultat exorbitant d'absorber le revenu de deux ou trois années. L'application de ces tarifs, dont on ne pourrait réduire les prix sans rendre les travaux impossibles, occasionnerait d'ailleurs une dépense annuelle supérieure à celle que nécessite, en ce moment, l'exécution du cadastre.

L'un de ces projets , qui consistait presque uniquement dans l'adjonction d'un géomètre-rectificateur à chaque division de contrôle , semblait présenter une grande économie ; mais on n'obtiendrait cette économie qu'en fixant le traitement des agens de la partie d'art à un taux notoirement insuffisant, et en mettant à la charge des agens de la direction des dépenses extraordinaires qui , dans quelques cas, absorberaient les émolumens qui leur sont accordés. L'auteur ne s'était pas fait une juste idée de l'étendue du travail de la conservation ; il n'avait prévu ni les difficultés que les géomètres rencontreraient, lorsque les plans primitifs seraient erronés, ni l'impossibilité qu'il y aurait d'appliquer, sans confusion, sur le même plan, plusieurs mutations T. m. "7

successives; enfin, il n'indiquait pas les moyens d'exécution qui devraient être le complément de son projet.

Passant aux systèmes adoptés par les commissions précédentes, la commission a compris dans le même examen ceux de 1828 et i83o, qui sont à peu prés identiques. Ils avaient pour objet la conservation annuelle, et maintenaient , nous en avons déjà fait la remarque , la fixité des évaluations. D'après ce système, les plans ne seraient pas immédiatement misa jour, les changemens survenus depuis l'origine ne seraient effectués que successivement, lorsque des mutations nouvelles mettraient sur la voie de changemens antérieurs; alors la rectification du plan s'opérerait par contiguïté jusqu'aux parcelles restées dans leur état primitif; les pièces cadastrales qui existent dans les archives des communes leur seraient retirées, pour être remises à des agens conservateurs. Tous les frais seraient à la charge des propriétaires.

La commission a pensé qu'un mode qui n'assurerait pas la mise à jour des plans, ou qui l'éloignerait indéfiniment, n'atteindrait pas le but qu'on se proposait ; qu'on ne saurait priver les habitans des communes de pièces dont ils font un usage journalier et qui perdraient, par le déplacement, une grande partie de leur utilité ; enfin , la commission avait déjà déclaré l'impossiblité de mettre les frais de la conservation à la charge des propriétaires, et de maintenir indéfiniment les évaluations. Tout en reconnaissant le mérite relatif de ces projets , qui présentaient un ensemble complet et plusieurs dis-

positions utiles, elle a jugé que les inconvéniens qui viennent d'être signalés ne lui permettaient pas d'y donner son approbation.

Le système admis par les commissions de iS'5i et i836 consistait à renouveler les pièces à des époques éloignées et indéterminées , en rattachant les évaluations primitives aux parcelles nouvelles. La commission , pénétrée des difficultés que présente, après un grand espace de temps , le rattachement des anciens revenus, a pensé que le mode proposé était, quanta la mise à exécution, inconciliable avec la fixité des revenus cadastraux. A la vérité, cet obstacle serait nul, si Ton renouvelait les évaluations au moment où le plan serait remis à jour : aussi n'est-ce point par cette seule considération que la commission s'est prononcée contre un système qui serait le plus simple et le plus économique , mais bien parce qu'il ne satisferait point aux besoins de la propriété, exprimés par les vœux de plusieurs conseils généraux, et qu'il ne se prêterait pas à tous les genres d'utilité que l'on désire trouver aujourd'hui dans le cadastre.

706.— Le mode de conservation cadastrale adopté par le gouvernement belge a fait ensuite l'objet de l'examen de la commission. Ce mode a pour objet de constater annuellement les mutations de propriété et d'assurer l'application de ces mutations sur les pièces cadastrales, sans qu'il soit jamais besoin de les renouveler. Les plans primitifs restent intacts; des feuilles supplémentaires, où sont reproduits les carrés tracés sur les feuilles primitives, servent à indiquer les changemens de figure qu'éprouvent les

parcelles. Chaque changement de forme que subit une même parcelle donne lieu h la création d'une nouvelle feuille supplémentaire. Un tableau indicatif, en forme de compte ouvert à chaque parcelle, en fait connaître les transferts successifs ; des signes conventionnels et des numéros de renvoi sont destinés à établir la corrélation des pièces primitives avec leurs supplémens. L'exécution de ce système, confiée à des géomètres et aux contrôleurs des contributions, exige , outre les plans supplémentaires , la tenue de dix-huit tableaux^ dont la plupart sont fort étendus.

La commission a reconnu que si la théorie de ce système était exacte et rigoureuse , il était difficile de croire que son application pût produire les avantages que l'on paraît s'en être promis. Outre les inconvéniens d'opérer sur des plans qui n'ont point été préalablement mis à jour, de ne point remédier aux erreurs que peuvent présenter ces plans et de n'avoir point de contrôle suffisant pour des opérations toujours exécutées isolément , la commission a vu, dans la multiplicité des pièces, dans l'emploi des signes adoptés pour désigner les nouvelles parcelles . et dans le grand nombre de feuilles supplémentaires de plans , une complication qui doit rendre le jeu du système extrêmement difficile. Ces inconvéniens seraient d'autant plus graves que le cadastre, pour présenter réellement l'utilité que les propriétaires en attendent , doit être mis à la portée de toutes les intelligences et se prêter aisément à toutes les recherches (i).

(1) On assure qu'un employé de l'administraiion des contributions di-

707. — Arrivée à ce point de son travail, la commission était fixée sur les bases de la conservation. Elle la voulait annuelle et fondée sur un système tout à la fois simple , mais assez large pour fournir tous les renseignemens utiles à la propriété et aux administrations ; elle voulait surtout que les livres cadastraux fussent tellement disposés qu'ils permissent de suivre et de décrire facilement tous les changemens partiels qui surviennent dans la forme et la consistance des héritages ; elle voulait encore que ces livres pussent servir à constater exactement l'état de la propriété lorsqu'il viendrait, à être établi d'une manière invariable^ soit par des abornemens particuliers ou généraux , soit par des décisions judiciaires ou tout autrement. Tels étaient également les motifs qui avaient déterminé l'administration des contributions directes à présenter un nouveau projet de conservation^ qui réunît les avantages indiqués partiellement dans les divers systèmes, mais qui n'eût les inconvéniens d'aucun d'eux.

Voici l'analyse de ce projet.

Il diffère essentiellement de ceux qui avaient été préparés en i832 et i836, et qui avaient seulement pour but la mise à jour des plans et la rénovation des matrices de rôles. Il consistait à appliquer annuellement les mutations sur les plans et les états

recles qui, depuis les travaux de la commission, s'est rendu en Belgique, pour examiner le mode de conservation cadastrale usité dans ce pays, a reconnu qu'en réalité ce mode n'offrait pas les avantages qu'on avait annoncés. D'aulres études sur le cadastre du Piémont ne paraissent pas avoir donné des résultats plus satisfaisans. Le cadastre de cette dernière contrée est fort renommé ; mais, s'il a été exécuté avec soin, on n'a rien fait pour sa conservation.

de sections, et à faire réviser les évaluations, après un délai de trente années.

Par le renouvellement périodique des expertises, on assurait , autant que possible , le maintien de l'égalité proportionnelle. Par l'entretien continuel des plans, le cadastre devenait un terrier général et complet, auquel on pouvait, en tout temps, recourir pour connaître la consistance des propriétés. Il devait être disposé de telle sorte qu'il se prêtât à toutes les recherches , et qu'il offrît un moyen sûr et facile de faire constater, sans frais, et à quelque époque que ce fût, la figure et la position des parcelles que Ton ferait aborner.

L'atlas devait être composé,

1° Du plan général de la commune^ construit au cinq-millième ou dix-millième ; les différentes natures de propriétés devaient être indiquées sur ce plan par des teintes conventionnelles, et on y devait trouver en outre le tracé exact des routes, chemins, rivières , ruisseaux , l'expression des accidens du terrain ;

a® De plans sectionnaires, présentant les mêmes détails sur une plus grande échelle , et de plus le tracé du périmètre des cantons, triages ou lieux-dits renfermés dans la section ;

3® De plans parcellaires par lieux -dits, construits sur format in-folio , à une échelle assez développée pour représenter avec exactitude les plus petites divisions du terrain : une série particulière de numéros devait être donnée aux parcelles de chaque lieu-dit, et en regard du plan devait être placé le tableau indicatif des propriétés et des propriétaires.

Une table alphabétique des lieux-dits, mise en tête du volume, devait rendre les recherches plus faciles.

Les changemens dans la forme des parcelles devaient être effectués une première fois sur le plan ; et, pour conserver la trace de la situation précédente , les divisions nouvelles devaient être faites à l'encre rouge. Les parcelles qui auraient été ainsi transformées devaient être couvertes d'une légère teinte, propre à les faire à l'instant reconnaître.

Quand un second changement surviendrait dans les parcelles déjà modifiées une première fois, comme on ne pourrait , sans confusion , figurer les divisions sur le même plan , on devait établir les nouvelles formes en lignes noires, sur le revers de la feuille où le périmètre du lieu-dit aurait été tracé très exactement à l'avance.

Un troisième changement devait se faire comme il a été dit à l'égard du premier ; et, s'il en survenait un quatrième, on devait renouveler le plan du lieudit , ce qui n'exigerait que très peu de travail. La substitution de la nouvelle feuille à l'ancienne s'opérerait facilement, et les feuilles détachées de l'atlas seraient classées dans un portefeuille, pour y recourir au besoin.

Les matrices cadastrales continueraient d'être rédigées sur des cadres conformes au modèle actuel.

On devait adopter les formes qui viennent d'être indiquées pour les cantons non encore cadastrés, et employer pour ces cantons les échelles du deuxmillième et du millième, qui sont, pour les propriétaires, d'un usage plus facile que celles dont on se sert aujourd'hui.

Dans les cantons déjà cadastrés, les plans devaient être revisés et mis en accord avec l'état du terrain ; ce travail préalable étant exécuté, il devait être fait de nouvelles copies de ces plans, dans la forme indiquée ci-dessus. Les révisions devaient coïncider avec le renouvellement des évaluations.

Aussitôt que les pièces cadastrales d'un canton auraient été disposées dans la nouvelle forme, la conservation y devait être établie; elle devait être confiée à un contrôleur conservateur, qui, dans plusieurs tournées annuelles, recueillerait les mutations et ferait sur le terrain les travaux nécessaires pour la division ou la réunion des parcelles et toutes les opérations qui seraient demandées par les propriétaires pour constater régulièrement les limites de leurs propriétés.

Chaque conservation devait être composée de deux cantons^ en terme moyen.

Les géomètres en chef et leurs collaborateurs demeuraient chargés de l'arpentage des communes non encore cadastrées et des travaux de révision ; c'était principalement dans leurs rangs que l'administration des contributions directes devait prendre successivement les agens dont elle aurait besoin pour organiser le service des conservations, lorsque les géomètres auraient acquis les connaissances nécessaires pour remplir les fonctions de contrôleur. Les dépenses que devait entraîner la mise à exécution de ce système étaient de deux sortes :

1° Frais relatifs à la révision des plans et au renouvellement des expertises ;

2" Frais de la conservation proprement dite.

Les premiers, qui devaient se succéder dans l'espace de trente ans et cesser à la fin de cette période, étaient évalués, en terme moyen, à 2,355,83o fr. par année.

Les seconds, qui ne devaient être, pour la première année, que de 168,970 fr., devaient s'accroître progressivement et exiger, lorsque la conservation serait établie dans toute la France, une somme annuelle de 3,282,790 fr. (i).

Suivant le projet, cette dépense devait être couverte au moyen de centimes votés par les conseils généraux et d'un fonds commun à la charge de l'état. Le traitement des nouveaux agens qu'il faudrait adjoindre à la direction des contributions directes,à mesure de l'établissement de la conservation, devait être pris sur les fonds généraux.

708. — La commission, après s'être livrée à un examen détaillé et approfondi de ce projet et des modèles qui y étaient joints , et avoir reçu toutes les explications que cet examen avait rendues nécessaires, donna son approbation au système, mais repoussa les moyens présentés pour pourvoir à la dépense.

(1) Savoir : — 1° Révision des plans, à l'effet de rechercher les mutations non déclarées , et de constater les changemeos survenus dans les cultures (un trentième) 313,430 fr.

2** Nouvelle expertise et reconfection d'étals de sections et matrices 624,960

3° Traitement de sept cent soixante-cinq nouveaux employés 1 ,224,000

4" Application des mutations sur les plans, étals de sections et matrices 1,120,400