Révision périodique du répartement

82S. — Bases de la répartition du second et du troisième degré.

826. — Bases de la répartition individuelle. — Pouvoirs des conseils

municipaux.

827. — Faculté donnée aux communes de prélever, sur les produits de

leur octroi, tout ou partie du contingent personnel et mobilier.

— Conditions imposées pour l'exercice de cette faculté. 828.— Sur quoi peuvent porter les centimes additionnels généraux et

particuliers.

822. — Nous avons indiqué ci-dessus les raisons par lesquelles on a été. conduit à faire, de la contribution personnelle et mobilière, un impôt de répartition. Il faut remarquer, toutefois, que cette contribution conserve quelque chose de l'impôt de

(1) Instruction du 30 mars 1831, question 9,

quotité, par la taxe personnelle, qui sç compose du prix de trois journées de travail. Sous ce rapport, il existe une certaine différence entre la contribution personnelle et mobilière et la contribution foncière.

Du reste, ce sont les mêmes autorités qui sont chargées de la répartition pour les deux impôts; les règles suivant lesquelles elles procèdent sont aussi les mêmes (i). Nous ne reviendrons pas sur ces objets : nous avons seulement à faire connaître d'après quelles bases la législature, les conseils généraux de département, les conseils d'arrondissement et les commissions de répartiteurs assignent lescontingens de département, d'arrondissement, de commune, et fixent les cotisations individuelles, relativement à la contribution personnelle et mobilière.

823. — En i832, lorsque la législature eut réuni de nouveau les deux taxes personnelle et mobilière, en un seul impôt de répartition, elle voulut remédier, autant que possible, aux vices si souvent signalés de l'ancienne répartition entre les départemens.

Pour en opérer une nouvelle, trois élémens se présentaient, savoir : l'ancienne répartition, la taxe personnelle telle qu'elle avait été perçue en i83r, puis les valeurs locatives constatées.

Mais, d'une part, l'ancienne répartition était entachée des plus fâcheuses inégalités; d'un autre côté, il était reconnu que la taxe personnelle avait été perçue bien rigoureusement en i83i; enfin, la constatation des valeurs locatives avait été faite avec beaucoup de soin, maison craignait que l'application

(1) Voir tome II, n" 575 à 580.

T. m. iS

de SCS résultats ne changeât brusquement, et dans une proportion trop forte , la charge des localités.

Aucun de ces trois termes, pris isolément, ne pouvant amener une solution satisfaisante, on les combina.

Dès lors, le contingent de la contribution, pour chaque département, fut déterminé, savoir : un tiers , au centime le franc du montant des taxes personnelles de i83i, un tiers, d'après les contingens de i83o, un tiers, d'après les valeurs locatives d^habitation.

Cette combinaison, sans être parfaite, parut approcher de la vérité. On n'en trouva point de meilleures dans la circonstance (i).

Mais, pour qu'on ne pût douter que cette répartition n'était que provisoire, la législature prescrivit, par l'article 3i de la loi du ii avril iSSa, qu'il serait soumis aux chambres, dans la session de 1 834, un nouveau projet de répartition de la contribution personnelle et mobilière entre les départemens.

824. — Il y a plus : le législateur, frappé des changemens continuels auxquels est assujétie la contribution mobilière, voulut que, de cinq ans en cinq ans y la répartition de cette contribution fût soumise à révision devant les chambres, en ce qui concerne les départemens.

A cet effet, il a été prescrit aux agens des contributions directes de compléter et de tenir au courant les renseignemens destinés à faire connaître le nombre des individus passibles de la contribution per-

(1) Voir, pour les résullats, le tableau de répariement annexé à la loi du SI ayril 183S.

sonnclle et mobilière et des loyers d'habitation. (Loi du ai avril iBSa, art 3r.)

Le projet de ré parlement, qui devait être présenté à la législature dans la session de i834, ne lui a pas été soumis à cette époque , parce que l'administration n'avait pu recueillir les élémens nécessaires.

I^a valeur locative, disait le ministre des finances, en présentant le budget de i835, est la base d'une bonne répartition de la contribution mobilière ; mais, pour parvenir à la constater, il faut que le revenu de la propriété bâtie soit dégagé du revenu territorial en masse. Or, cette opération est entourée de formalités dont on ne peut s'affranchir, et entraîne des délais qu'il ne dépend pas de l'administration d'abréger. Le trhvail a été suivi activement : les agens des contributions directes, assistés du maire et de deux commissaires nommés par les conseils municipaux ou d'un expert classificateur nommé par le préfet aux frais de la commune, ont continué à recueillir les baux, les actes de vente, d'expertise et de partage, à reviser et à compléter les matrices des valeurs locatives. Mais ce ne sont là que des opérations préparatoires; les matrices faites, il faut les soumettre au contrôle et à la discussion des conseils municipaux ', il faut ensuite que les maires ou des délégués des communes et l'inspecteur des contributions égalisent les évaluations par canton. Les cantons à leur tour doivent être nivelés par deux experts, nommés, l'un par le préfet, l'autre par le ministre des finances ; leurs propositions ne sont admises qu'après avoir entendu une commission composée d'un nombre de membres égal à celui des ar-

rondissemens du département et |)iis par ie préfet parmi les membres soit du conseil général , soit du conseil d'arrondissement; enfin, des commissaires spéciaux, nommés par l'administration, iront dans les départemens apprécier l'évaluation par département, pour proportionner et déterminer le contingent de chacun. Ces opérations ont été prescrites, par l'ordonnance du i8 décembre i832 (non insérée au Bulletin des Lois); et comme elles exigent l'intervention d'un grand nombre de personnes tout-à-fait indépendantes, elles consument beaucoup de temps.

— Le travail préliminaire n'a été achevé qu'à la fin de i836. Le ministre des finances, en faisant connaître son achèvement aux chambres, a demandé que le nouveau répartement fût ajourné jusqu'en 1842. Voici les motifs qu'il a donnés à l'appui de cette proposition :

« L'administration a recueilli les élémens d'une nouvelle répartition de la contribution personnelle et mobilière. Elle a relevé les taxes personnelles, comprises aux rôles, et fait constater, avec le concours des parties intéressées, le montant des loyers d'habitation; mais on ne doit pas se dissimuler que ces deux opérations, quelque soin qu'on y ait apporté, peuvent ne pas offrir, sur tous les points, le même degré d'exactitude. Dans les communes rurales où il n'existe pas de baux , la fixation des valeurs locatives n'a quelquefois pour base que des assimilations plus ou moins hasardées ; et la limite qui sépare les individus que l'impôt peut atteindre, de ceux qui en sont exempts comme indigens, est bien imparfaitement tracée. Dans tels départemens, le

nombre des taxes est de plus du quart de la population 5 dans tels autres, il n'est que du huitième, sans qu'on puisse rien en inférer de bien positif, pour ou contre l'aisance des uns ou des autres. Au milieu de telles incertitudes, et quand il est reconnu que la position du plus grand nombre de dëpartemens resterait la même ou serait à peine modifiée, n'est-il pas convenable de s'abstenir de changemens qui pourraient avoir pour effet de déplacer plutôt que de rectifier des inégalités ?

« La répartition consacrée par la loi du 1 1 avril 1882 est, d'ailleurs, loin d'être disproportionnée, comme on le croit généralement. En classant les départemens d'après l'importance de leur cote moyenne, par maison, par contribuable, par ménage, par habitant, on voit figurer au premier rang les départemens les plus remarquables, soit par la population et la richesse de leurs villes, soit par la fertilité de leur territoire ou le grand nombre de leurs établissemens industriels, soit enfin par leur proximité de la capitale. Ceux que la notoriété publique, d'accord avec les documens administratifs, désigne comme les moins pourvus de ressources, sont placés au bas de l'échelle ; les autres occupent les degrés intermédiaires, avec des différences si légèrement graduées qu'elles semblent exclure la possibilité de toute surcharge sensible. Il s'agit de facultés mobilières, c'est-à-dire de la chose la plus difficile à saisir et h bien apprécier : en pareille matière, une justice approximative est la seule qu'on puisse rendre ; et puisque les dernières recherches faites annoncent que les contingens actuels sont gé-

néralement en rapport avec la force respective des départemens, nous proposons de les maintenir jusqu'en 1842. A cette époque, il se sera écoulé dix ans, depuis la loi qui a prescrit la révision périodique de la répartition^ entre les départemens, de la contribution personnelle et mobilière. Nous pensons que ce n'est qu'après cet intervalle de temps qu'il peut naître, entre les départemens, des inégagalités assez grandes pour qu'il y ait lieu de procéder à une opération aussi délicate, et nous vous proposons de substituer ce terme de dix ans à celui de cinq qu'avait fixé la loi de i832 (i). »

Les chambres ont adhéré à la proposition du gouvernement. En conséquence, la loi de finances du i4 juillet i838 a statué comme il suit : «L'article 3i de la loi du 21 avril i832 est abrogé. Il sera soumis aux chambres, dans la session de 1 842, et ensuite de dix années en dix années, un nouveau projet de répartition entre les départemens, tant de la contribution personnelle et mobilière que de la contribution des portes et fenêtres. A cet effet, les agens des contributions directes continueront de tenir au courant les renseignemens destinés à faire connaître le nombre des individus passibles de la contribution personnelle, le montant des loyers d'habitation et le nombre des portes et fenêtres imposables. » (Art. 2.)

825. — Quanta la répartition du second et du troisième degré, nous avons seulement à dire que l'article 1 1 de la loi du 2 1 avril i832 veut que le di-

(i) Discours du minisire des finances, en prcsenlant le budget de

recteur des contributions forme , chaque année, un tableau présentant, par arrondissement et par commune, le nombre des individus passibles de la taxe personnelle et le montant de leurs valeurs locatives d'habitation.

Ce tableau est soumis , à titre de renseignement, au conseil général et aux conseils d'arrondissement, pour la répartition qu'ils sont chargés de faire.

Voici , du reste, comment la répartition a lieu généralement : on commence par additionner le produit de la taxe de trois journées de travail, dans chaque arrondissement et dans chaque commune , le surplus du contingent est fourni par la taxe mobilière, en raison des valeurs locatives d'habitation.

826. — La répartition du quatrième degré a lieu, pour la contribution personnelle et mobilière , comme pour la contribution foncière , d'après une matrice.

Cette matrice est rédigée par les commissairesrépartiteurs^ assistés du contrôleur des contributions directes.

On y porte tous les habitans jouissant de leurs droits et non réputés indigens, et on détermine les loyers qui doivent servir de ba«3e à la répartition individuelle, en observant que les parties des bâtimens consacrés à l'habitation personnelle doivent seules être comprises dans l'évaluation des loyers. ( Loi du 21 avril iSSa, art. 17, parag. i et 2. j

Aujourd'hui donc c'est uniquement d'après la valeur locatwe des habitations que les répartiteurs doivent fixer la cote mobilière de chaque contribuable. On sait que l'usage s'était introduit.

surtout dans les communes rurales ^ d'établir rimpot mobilier', d'après les facultés présumées des contribuables y base la plus arbitraire qui fût jamais^ que nos lois n'ont autorisée à aucune époque , et dont il importe d'autant plus de proscrire l'emploi, que la contribution mobilière est un des impôts qui confèrent les droits politiques. C'est pour déraciner cet abus que l'on a adjoint le contrôleur des contributions directes aux répartiteurs, pour la confection de la matrice ; mais , comme il arrive de tous les vieux abus , on aura grand'peine à l'extirper ; le conseil d'état , heureusement , prête encore ici, avec une louable fermeté, l'appui de sa jurisprudence aux efforts de l'administration. — Ainsi ^ l'article 17, paragraphe 4 de la loi du 11 avril 1882 ayant permis aux répartiteurs de faire usage, pour 1 832, dans leur répartition, des élémens d'après lesquels étaient fixées les cotes individuelles antérieurement a i83i , beaucoup de répartiteurs avaient cru pouvoir encore, à la faveur de cette disposition, se servir des facultés présumées du contribuable, comme base de cotisation , et des conseils de préfecture avaient, par leurs décisions, consacré ce mode d'opérer. Mais toutes les fois que la question lui a été soumise , le conseil d'état a déclaré que l'article 17, paragraphe 4, n'avait pu autoriser que l'usage des élémens permis par les lois antérieures à 1 83 1 , et non de ceux qui , comme les facultés présumées, n'avaient pu être employés que contrairement aux lois(i).

(1) T. <i-aprè5, art. v, le résumé de celle jurisprudence.

— La matrice doit être rectifiée chaque année , d'après les mutations qui sont survenues. Les mutations que la loi reconnaît sont celles qui ont pour cause le décès , le changement de résidence, la diminution ou V augmentation du loyer.

Le travail des répartiteurs, pour la matrice, doit être soumis au conseil municipal , afin qu'il puisse désigner les habitans qu^il croit devoir exempter de toute cotisation et ceux qu'il juge convenable de n'assujettir qu'à la taxe personnelle. (Ibid. art. i8.)

— Il importe de bien se fixer sur la nature et l'étendue des pouvoirs que la loi a voulu conférer ici aux conseils municipaux.

Ces conseils ont-ils le droit de reviser la matrice de la contribution personnelle et mobilière dressée par les répartiteurs et le contrôleur des contributions directes ? Peuvent-ils y faire d'autres changemens que la radiation des individus indigenset peu aisés, ou la réduction de leur cotisation à la taxe personnelle seulement ?

Cette prétention a été élevée par le conseil municipal de Rouen , qui croyait avoir découvert de graves irrégularités dans le travail des répartiteurs, et qui soutenait avoir le droit de les rectifier. Les agens des contributions directes ayant , d'après les instructions du ministre des finances, refusé de reconnaître ce droit, le maire a cru devoir porter la question devant le conseil d'état, par la voie contentieuse.

Appelé à présenter des observations sur le pourvoi, le ministre a répondu :

« Si les conseils municipaux avaient le droit d'in-

tervenir dans l'assiette de l'impôt, la loi n'eût pas borné ce droit à la contribution personnelle et mobilière; elle l'eût étendu aux autres contributions directes, auxquelles ils sont tout-à-fait étrangers; mais, pour être fixé sur la nature des nouvelles attributions données à ces conseils, il suffît de se reporter à l'époque où elles furent accordées.

« C'était en i83i, alors qu'il s'agissait de changer la forme de l'assiette des contributions personnelle, mobilière et des portes et fenêtres, et de remplacer à leur égard le système de répartition par le système de quotité. Afin d'entourer ce nouveau mode de la popularité dont il avait besoin pour s'établir, et qu'il ne put acquérir, peut-être aussi pour prévenir l'esprit de fiscalité que l'on craignait de voir dominer dans -l'exécution, on introduisit, dans la loi du 26 mars i83i, la disposition qui autorisait les conseils municipaux à désigner les individus qu'ils croiraient devoir exempter de la cotisation mobilière. La même disposition fut reproduite , avec quelques modifications, dans la loi du 21 avril i832, qui a voulu seulement venir au secours de la classe malheureuse, en donnant aux conseils municipaux la faculté d'annuler ou de réduire à une simple taxe personnelle la cotisation des individus dont la position réclamerait des ménagemens, sans toutefois investir ces conseils des attributions que cette même loi défère exclusivement .aux répartiteurs et aux agens des contributions.

« Il est peut-être à regretter que, par suite des discussions législatives qui, en i83i et iSSa, ont eu lieu sur la contribution personnelle et mobilière.

on ait donné aux conseils municipaux un droit d'intervention qui complique et retarde la formation définitive des matrices et des rôles. Mais enfin ce droit existe, et, s'il doit être maintenu, il importe au moins de le renfermer dans les limites posées par la loi, et de prévenir ainsi les nouvelles difficultés qui viendraient entraver la marche du service, si ces conseils pouvaient revenir sur les opérations des répartiteurs et rétablir eux-mêmes toutes les bases de cotisation.

« Les répartiteurs peuvent sans doute , surtout dans les grands localités , commettre quelques erreurs ou omissions , et je ne conteste pas la réalité de celles qui ont été relevées par le conseil municipal de Rouen ; mais alors , ainsi qu'il est exprimé dans la lettre ministérielle du 24 décembre i835 , ce conseil doit signaler ces irrégularités aux répartiteurs , afin que la matrice , avant d'être soumise a l'approbation de l'autorité supérieure et de servir à la confection du rôle , puisse recevoir les rectifications nécessaires. Enfin , le conseil , s'il désapprouve le mode adopté, dans leur travail, par les répartiteurs et les agens des contributions , peut adresser à ce sujet ses observations au maire, qui y donnera, s'il y a lieu, la suite convenable; mais ce conseil ne peut aller plus loin, sans sortir du cercle de ses attributions. »

Par un arrêt du 9 mai i838, le conseil d'état a rejeté la requête de la ville de Rouen : u attendu que l'acte du ministre des finances , qualifié décision, n'est qu'une instruction donnée par le ministre aux agens de son département , pour assurer

rexécution de la loi , et qui n'est pas susceptible d'être déféré au roi , en conseil d'état , par la voie contentieuse. «

Le recours de la ville de Rouen a donc été repoussé par un moyen de forme ; mais nous pensons que, s'il eût statué au fond , le conseil d'état aurait adopté les principes exposés par le ministre des finances.

827. — Voici maintenant des règles de répartition spéciales aux villes qui ont un octroi.

Dans ces villes , le contingent personnel et mobilier peut être payé , en totalité ou en partie , par les caisses municipales, sur la demande qui en est faite aux préfets par les conseils municipaux. Ces conseils déterminent la portion du contingent qui doit être prélevée sur les produits de l'octroi.

La portion à percevoir au moyen d'un rôle doit être répartie en cote mobilière seulement, au centime le franc des loyers d'habitation, après déduction des faibles loyers que les conseils municipaux croient devoir exempter de la cotisation.

Les délibérations prises par les conseils municipaux ne doivent recevoir leur exécution qu'après avoir été approuvés par ordonnance royale. (Ibid. art. 19.)

Cet article révèle un changement remarquable dans les dispositions de la législature , quant à la bonté du système des impôts indirects. En i83i, on semblait vouloir le restreindre : les seules villes, qui jusque là avaient joui de la faculté de reporter sur leur octroi une portion de leur contribution mobilière, étaient confirmées dans cette faculté ;

foutefois elles devaient la perdre au i" janvier i833, si elle ne leur était pas confirmée par une loi vSpéciale. En 1 832, le législateur non seulement supprime, pour les vingt-cinq villes qui avaient rejeté sur leur octroi tout ou partie de leur contribution mobilière, la nécessité de cette confirmation législative ; il va plus loin : il admet toutes les villes ayant un octroi à réclamer la même faculté. Seulement, dans sa sollicitude pour les familles pauvres, il a voulu que la partie du contingent non payée par l'octroi ne pût être supportée par la contribution personnelle , à laquelle sont assujétis beaucoup de gens malaisés , qui ne le sont pas à la contribution mobilière ; il a même exempté les faibles loyers.

828. — Le même motif de juste intérêt pour les classes nécessiteuses a fait disposer , par le législateur, que les centimes généraux et particuliers , additionnels au principal du contingent personnel et mobilier des communes, ne porteraient que sur les cotisations mobilières , et que la taxe personnelle serait imposée en principal seulement. (Loi du ii avril i832, article 19 .)

ARTICLE III

Du remaniement projeté de la contribution personnelle et mobilière.

SOMMAIRE

829. — Motifs généraux pour ne pas faire ce remaniement. 830. — Des diverses bases à adopter. — Inconvéniens particuliers.