FORCE ARMÉE

Les autorités civiles qui peuvent mettre en mouvement la force armée sont nombreuses. Les unes appartiennent au gouvernement, d'autres a l'administration, d'autres à la justice, d'autres enfin font partie de la représentation nationale. Nous les avons groupées en six catégories; chacune fera l'objet d'un paragraphe distinct.

§ I, Le gouvernement.

Sous un régime parlementaire comme le nôtre, le gouvernement se compose de deux éléments, l'un irresponsable, le chef de l'Etat, en France le Président de la République; l'autre responsable, les ministres, dont la collobaration est nécessaire pour l'accomplissement de tout acte, et pour prendre une décision quelle qu'elle soit.

Le premier devoir du gouvernement est 'de maintenir l'ordre

à rintérieiir, de sauvegarder la Conslitution et de faire respecter notre honneur et nos droits à l'étranger.

Pour arriver à ces fins^ le gouvernement doit avoir le droit de mettre en mouvement la force armée soit dans la métropole, soit dans les colonies, soit même hors de notre territoire en cas de guerre, quand et comme il le juge utile.

Quelle est au juste la nature de ce droit? Est-ce une simple réquisition analogue à celle que peuvent faire les huissiers on les maires, par exemple? Est-ce au contraire un droit propre au gouvernement?

l/art. 3 al. 3 de la loi du 25 février 1875 dit : <f Le Président de la République dispose de la force armée; il nomme à tous les emplois civils et militaires ». Pour toutes les autres autorités qui ont le droit de mettre Tarmée en mouvement, la loi emploie le terme requérir.

N'y a-t-il là qu*un hasard de langage, ou bien ce mot spécial correspond-il à une idée particulière ?

A notre avis, la disposition de la forôe armée est autre chose qu'une réquisition. Elle en diffère par sa nature, par sa forme et par ses effets.

Le gouvernement est, par essence, supérieur à tous les organes sociaux. Il les concentre tous. Seul, le Parlement ne lui est pas subordonné; avec lui, il collabore; à tous les autres, il commande. C'est ainsi que la force armée est dans sa main. Comme les autres autorités civiles, le Président de la République a le droit de prendre une décision pour la faire marcher; nous allons voir de quelle façon. Mais il est en même temps, quoique civil, le chef hiérarchique de tout le corps militaire. C'est là un caractère qui lui est absolument propre et que n'a aucune des autres autorités civiles.

La réunion, sur sa tête, de ces deux prérogatives donne au Président de la République, personnifiant le gouvernementy le droit non seulement de mettre en mouvement l'armée, toute l'armée s'il le veut, mais encore de diriger ses mouvements.

De même qu*un général requis par une autorité civile a, commt^ nous le verrons, le droit de prendre les mesures purement militaires qu'il juge utiles, de même le Président de la République peut, en sa qualité de chef suprême de Tarmée, donner aux généraux des ordres directs pour Texécution de la mise en mouvement qu'il a commandée.

Du reste, peut-on concevoir une réquisition proprement dite émanant du gouvernement? Lorsque ce dernier dispose de Tarmée, c'est lui-même qui agit. Il en est responsable devant le Parlement comme de tout autre acte politique.

Celte observation nous montre en même temps que le Présisident de la République est incapable de disposer seul de la force armée.

En vertu de la loi du 25 février 1875 (art. 3, al. 6) : « Chn- » cun des actes du Président de la République doit être contre- » signé par un ministre ». Par suite de cette disposition constitutionnelle, le chef de TEtat est irresponsable politiquement, mais les ministres, ses mandataires, le sont pour lui devant les Chambres.

Lorsque le gouvernement croira nécessaire la mise en mouvement de la force armée, en cas de mobilisation par exemple» la question sera discutée en conseil des ministres et l'ordre sera donné dans la forme d'un décret signé par le Président de la République et contresigné par un ministre.

Donc la disposition de la force armée est bien distincte de la réquisition. C'est un droit propre au gouvernement, pour l'exercice duquel collaborent ses deux éléments, sous le contrôle des Chambres.

Est-ce que le Président de la République, pris individuellcmenty peut commander l'armée en personne? Peut-il se mettre à la tête des troupes?

La question s'est souvent posée au cours du siècle et a élé résolue difTéremment suivant les époques.

D'après la Constitution de 1791, le roi avait le droit de

prendre en personne le commandement des troupes. C'est ce qui résulte par a contrario du tit. III, ch. II, sect. 1", art. 6 (1).

En 1793, il ne pouvait être question d'un droit analogue attendu qu'il n'y avait pas de chef d'Etat, le pouvoir exécutif étant con6é à un conseil de vingt-quatre membres (art. 62). La même raison subsistait dans la Constitution de l'an III; aussi ce droit fut-il refusé aux directeurs d'une manière expresse (art. 144) (2).

Dans la Constitution de Tan VIII, la division du pouvoir existe toujours. L'article 47 dit bien que « le Gouvernement distribue » les forces de terre et de mer et en règle la direction », mais en réalité, ce droit n'appartint qu'au Premier Consul, qui seul se mit à la tête des armées.

Bien que le Sénatus-Consulte de floréal an XII fût muet à cet égard, l'Empereur naturellement commandait ses troupes en personne. Il puisait ce droit sinon dans les termes de la Constitution, du moins dans son esprit, l'origine du pouvoir étant toute militaire.

Les Chartes de 1814 (art. 14) et 1830 (art. 13) employant les expressions : « le roi commande les forces de terre et de mer », ne pouvaient laisser aucun doute sur le droit du chef de l'État.

Par contre l'article 50 de la Constitution de 1848 est ainsi conçu : « Le Président de la République dispose de la force ar-

(1) « Si le roi se met à la tête d'une armée et eu dirige les forces contre la nation ou h'îI ne s'oppose pas par un acte formel à une telle entreprise qui s'exécuterait en son nom, il sera censé avoir abdiqué ki royauté ». Cet article fait bien supposer que si le roi se met à la tête de l'armée dont il est le chef (art. 1, ch. IV, lit, III) dans l'intérêt de la nation, il agit dans la limite de ses droits.

(2) « Il {le directoire) dispose de la force armée sans qu'en aucun cas, le directoire collectivement, ni aucun de ses membres puisse la commander, ni pendant le temps de ses fonctions, ni pendant les deux années qui suivent immédiatement l'expiration de ces mêmes fonctions a.

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mre, sans pouvoir jamais la commander en personne ». Celait une prëcnalion prise contre lui. Un représentiuit, M. Briinet, dt^pusa un amendement en sens contraire, mais sa demande fut repoussée à la presque unanimité.

I^a Constitution du 14 janvier 1852, qui suivait le coup d*Etat et qui précédait la proclamation de TEmpire existant déjà en fait, rendait au Président de la République le commandement effectif de Tarmée (Tit. IH, art. 6). L'article 14 du sénatusconsulte du 21 mai 1870 contenait une disposition analogue. Nous arrivons enfin \\ la Constitution de 1875, Le projet de la commission n'indiquait pas les attributions du Président de la République. Un député, M. Marcel Barthe, crut avec raison qu'il était bon de les énoncer avec précision. Dans un contreprojet, il proposait un art. 3 ainsi conçu pour la partie qui nous intéresse : « Le maréchal de Mac-Mahon... dispose de la force armée, sans pouvoir la commander en personne ». Le général de Chabaud La Tour, ministre de l'intérieur, protesta avec énergie et déclara que « s'il était adopté une disposition qui » empêchât le maréchal de Mac-Mahon de tirer son épée pour » défendre son pays, il n'hésiterait pas vingt-quatre heures à » déposer le titre de Président de la République » (Séance du f^ fév.) (1).

M. Barthe retira son amendement sous réserve de le représenter à la troisième délibération. A la séance du 24 février, il fut représenté en effet, mais avec quelques modifications, par MM. Wallon, Amédée Beau, Ricard, Corne, Casimir Périer, J. Buisson, J. Feriy, Henri Brisson. Une de ces modifications consistait précisément dans la suppression des mots : « Sans pouvoir la commander en personne » (2).

Il résulte donc de l'élaboration de cet art. 3, d'une façon indiscutable, qu'à l'heure actuelle le Président de la Républi-

(I) Journ, off., 2 févr. 1875, p. 879 et 880. (^)Journ, off., -25 févr. 1875, p. 1443.

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que a le droit de commander l'armée en personne; et, cooime la loi ne fait pas de distinction suivant qu'il est militaire ou civil, l'interprète ne peut pas en faire davantage.

Mais est-ce que le Président de la République peut de luimême prendre le commandement effectif des troupes? Nous ne le croyons pas. Ici encore reçoit son application la règle de notre droit constitutionnel qui exige la collaboration des deux éléments du gouvernement pour faire un acte quelconque tendant à la direction générale des affaires politiques.

Le contrôle du Parlement, dans ce cas, doit pouvoir s'exercer plus sérieusement, s'il est possible, qu'en toute autre circonstance. Combien est grave, en effet, cet acte du Président de la République à cause de ses conséquences toujours à prévoir ! Donc, le chef de l'Etat ne pourra commander en personne l'armée que s'il est d'accord avec ses ministres (1). Il Auidra en quelque sorte qti'il se nomme lui-même généralissime par un décret contresigné d'un ministre. La responsabilité politique du cabinet devant les Chambres est, dans ce cas, une garantie eflicace cotitre les coups d'Etat qui sont toujours h craindre.

Est-ce néanmoins une garantie suflisanle? Ce pouvoir du chef d'Etat que sous-enlend la Constitution de 1875 ne peut, selon nous, que présenter des inconvénients et aucun avantage. Les Constituants de 1848, à cet égard, nous paraissent avoir été beaucoup plus circonspects. Certes, jusqu'à présent, les événements n'ont pas justifié nos appréhensions, mais le péril n'en existe pas moins. La disposition de la force armée est un attribut essentiel du chef de l'Etat; on ne peut le contester. Or on est unanime pour dire qu'elle n'est pas sans danger. Qu'est-il besoin de les augmenter encore en la renforçant du droit au commandement effectif?

La liberté est encore plus menacée à cause de la facilité

(1) Saint-Girons, Manuel de droit constitutionnel, p* 385,

légale pour ainsi dire avec laquelle il pourrait la violer, lorsque le Président de la République est général. Dans ce cas, le prestige qu'il peut avoir sur Farmée peut devenir un nouveau péril, si ce général n'est pas un homme d'honneur et un scrupuleux gardien de la Constitution. Aussi préférons-nous voir un civil a la tête du gouvernement; le principe de [a subordination de l'autorité militaire à l'autorité civile est ainsi, nous semble-t-il, sauvegardé d'une façon plus complète (l).

Le Président de la République nomme à tous les emplois militaires. La plupart du temps, ces nominations ont lieu par simple décret. Certaines d'entre elles cependant sont faites en Conseil des ministres. C'est ainsi que le Président de la République, s'il nomme les commandants de corps d'armée par simple décret, ne peut, en temps de paix, les maintenir plus de trois ans en fonctions que par un décret spécial rendu en Conseil des ministres (loi 24 juillet 1873, art. 14). Cette disposition a été évidemment dictée par un certain sentiment de méfiance a l'égard de la popularité que pourraient acquérir les généraux ayant un grand commandement (2).

Les ministres, — Les ministres ont une double qualité. Non seulement ils sont des agents politiques, mais encore ils sont des administrateurs. Comme membres du gouvernement, nous avons vu qu'ils participent au droit de disposition de la force armée qui appartient au Président de la République. Mais

(1) Nous De voulons pas dire par là que lorsque le président de la République est général, il devienne une autorité militaire. Car ce qui fait qu'une aulorité est militaire ou civile, c'est la nature de la fonction et DOn le caractère de celui qui en est investi. Lorsque, par exemple, le rr.arôchal de Mac-Mahon était à la présidence, il exerçait des fonctions civiles. Réciproquement, un ministre de la guerre qui est un civil, n'en est pas moins une autorité militaire.

(2) T^a Conet. de l'an III (art. 146) décidait, dans le même sens, que le directoire aurait le droit de nommer les généraux en chef, mais qu'il ne pourrait les choisir parmi les parents ou les alliés de ses membres,

peuvent-ils en outre, en tant qu'administrateurs, requérir la force armc^e comme peuvent le faire par exemple leurs inférieurs hiérarchiques, les préfets? Il faut hardiment répondre que non ; aucun texte de loi, en eflet, ne leur reconnaît ce droit. Que Ton ne dise pas : puisque les préfets peuvent requérir la force pul>lique, les ministres qui sont leurs supérieurs hiérarchiques le peuvent évidemment. Ces arguments par a fortiori n'ont aucune valeur. En veut-on une preuve ? Les préfets, en vertu de leur pouvoir réglementaire, ont le droit de prendre des arrêtés de police dans les limites de leur département; et cependant les ministres, pris individuellement, ne peuvent en faire autant, parce que ce droit est réservé au gouvernement.

Mais si les ministres ne peuvent pas directement requérir la force publique, ils ne sont point pour cela désarmés devant une émeute. Sans recourir au droit de disposition de la force armée, ce qui est chose fort grave, ils peuvent donner des ordres en conséquence au préfet de police à Paris, aux préfets dans les départements, et dans ce cas, ce sont ces derniers qui, sur l'invitation des ministres, celui de l'intérieur plus spécialement, requièrent l'autorité militaire.

Le ministre de la guerre est dans une situation h part. Comme membre du gouvernement, il participe, comme ses collègues du cabinet, au droit de disposition de la force armée, mais en sa qualité d'autorité militaire, il doit obéir aux ordres du pouvoir civil. C'est lui qui serait chargé de diriger le mouvement des troupes que prescrirait le gouvernement, si celui-ci usait de l'art. 3 al. 3 de la Constitution du 25 février 1875. C'est lui encore qui a la haute main sur le choix et l'exécution des mesures à prendre à la suite d'une réquisition de la force armée par l'autorité civile, ce qui est du domaine exclusif de l'autorité militaire.

Dans un cas tout exceptionnel, les ministres peuvent, en verlu d'un pouvoir qui leur est propre, disposer de la force armée : c'est lorsque le Conseil des ministres est investi du

pouvoir exécutif en cas de décès ou de démission du Président de la République (loi du 25 février 1875, art. 7).

§ II. Les Présidents du Sénat et de la Chambre des députés.

Nous avons vu plus haut que les Assemblées, pour assurer leur liberté, doivent exercer seules et souverainement la police de leur siège. Ce principe n*a jamais été sérieusement contesté, mais en fait, son efficacité a été quelquefois restreinte. En eOet, pour que ce droit des Chambres soit entièrement sauvegardé, il faut qu'elles puissent, par l'intermédiaire de leur président, requérir directement la force armée. C'est le meilleur moyen qu'elles aient de se mettre a Tabri d'un coup de force de la part du pouvoir exécutif.

Si elles ne peuvent que s'adresser à lui pour lui demander les troupes nécessaires à leur protection, leur autonomie n'existe plus ; leur sort dépend du bon plaisir du chef de l'Etat ou de ses ministres. M. Floquet, dans son rapport du 18 juillet 1879 sur le projet de loi qui devint la loi du 22 juillet, disait : « Le droit de réquisition directe de la force armée, au profit » des Assemblées représentatives, date au moins de 1789. Il n'a » jamais été nié formellement, même quand il n'était pas expli- » citement formulé dans les Constitutions ».

M. Floquet exagérait évidemment en parlant de l'unanimité des Constitutions sur ce point.

En juin 1789, TAsseniblée ayant été environnée de troupes envoya au roi une députation pour lui représenter que la police de la salle de l'Assemblée ne pouvait appartenir qu'à l'Assemblée elle-même; et dans la Constitution de 1791, elle attribua au Corps législatif le droit de disposer, pour sa sûreté et pour le maintien du respect qui lui était dû, des forces établies avec son consentement dans la ville où il tenait ses séances (lit. III, ch. III, sect. I, art. 4).

La Constitution de 1793 contient une disposition analogue