CHAPITRE n

Des choses du domaine public*

SECTION I

IntrodMcUon et Règles générales.

S 448. — Si dans le cours de cette étude, obligé d'enregistrer et d'apprécier une foule de solutions diverses, nous avons eu à regretter l'absence de principes nettement formulés sur lesquels on eût pu, ou se mettre d'accord, ou se diviser, mais qui eussent au moins conduit à des déductions logiques, directement engendrées par la règle adoptée, en aucune matière cette lacune n'est plus complète, ni plus regrettable que dans celle que nous allons aborder.

Le travail de combinaison, la méthode d'éclectisme que nous avons souvent adoptée, serait ici sans fruit.

Chez les auteurs, comme dans les arrêts, les principes

sont général^naént sotis-ehtënduB; tt ak*rlve même que pour justifier une solution; on en invoque plusieurs qui sont inconciliables entre eux. Cela tient surtout à l'influence •que prend ici le d^roit public administratif. Cette l^islation non codifiée, formée d'un amas immense de lois et de décrets qui s'enchevêtrent et se suivent sans s'abroger •GOmpIétement^ est encore de nos jours la pierre d'àchoppement des jurisconsultes et recueil des tribunaux^ malgré lès nombreux et savants ouvrages qui ont entrepris la •tâche ardue dé l'élucider. C'est surtout dans ses rapports avec le droit civil que le droit administratif est iMffîcile. Ces deux législations doivent se coudoyer sans empiéter sur le terrain qui leur est propre. Tracer la limite de leur pouvoir, fixer les bornes de leur empire, telle est l'œuvre encore inachevée à laquelle tant d'éminents écrivains ont consacré leurs veilles. Gdite questioaseraitoopitale dans la matière qui nous occupe. Mais il n'a pu entrer dans notre plan de présenter un aperçu, même le plus succinct, de la législation administrative sur les biens du domaine public, considéré dans ses rapports avec les règles du droit civil sur la possession et les actions possessoîres.

D'un autre côté, examiner toutes les opinions qui se isont produites sur cette délicate question, et qui,, pour la plupart, ne consistent que dans des solutions d'espèces; •c'eût été tin labeur gigantesque, sortant tout-à-fait du jcadre de cette étude où, sans négliger la partie pratique, je dois surtout m'attacher à faire ressortir les principes généraux,- en un mot à fak^merla» route plutôt qu'à la 4ïracer. :

' -Voici les règles que j'ai cru devoir adopter, et qui, dans leur généralité, s'appliqueront à toutes lés hypothèses spédaleak

§ 449. — 1** L'Etat, la commune, été», sont propriétaires des biens de leur domaine public, l'administration qui les

~ 44& — régit agit à un double titre : comme mandataire, comm^ tutrice du propriétaire, c'*est-àrdire de TEtat, de la conv piune ; exemple : quand elle perçoit le prix des concê^jsiond qu'ella accorde; et secondement à titre d^administra- 'kion propreiûent dite, c'est-à-dire comme autorité investi^ du pouvoir de réglaiienter, de répartir l'usage des choses; publiques, d'après leur destination, entre les citoyens auxquels elles doivent servir selon leur nature. Dans la plupart des c^ l'administration agit à ce titre.

Et d'abord, FEtat, par exemple, est véritablement propriétaire des choses du domaine public général, comme les grandes routes, les fleuves, les ports, les forteresses ; l'art. 541 ne laisse aucun doute à cet égard, puisqu'en parlant de cette dernière espèce de biens, il déclare formellement qu'elle appartient à FEtat Je sais bien que, dans ces derniers temps, on a voulu prétendre que les biens du domaine public n'appartenaient propriétairement à personne, pas même à l'Etat, que le domaine de propriété était absorbé, en quelque sorte, par l'usage public auquel ces choses sont soumises, et qu'en un mot l'Etat ne pouvait les régir qu'à titre d'autorité investie du pouvoir de réglementation, mais non pas à titre de maître, comme un propriétaire privé dispose de son bien.'

§ 450. — « Cette doctrine, dit M. Léon Wodon, p. 402, « t. I, repose sur une confusion *des choses du domaine

• public avec les choses communes (communes omnium) j

• telles que l'eau courante considérée comme élément, « l'air, la mer, etc., qui, par leur nature, appartiennent à « tout le monde et sont également hors du commerce, ainsi « que nous venons de le voir. Mais les choses communes

• sont hors du commerce comme ne pouvant appartenir « à personne, parce que telle, est leur destination natu- 4 relie, et qu'il est impossible qu'il en soit autrement, tan- « dis què celles dites publiques -sxe sont hors du commerce

qu'à raison de leur destination accidentelle, à raison des usages publics auxquels elles sont affectées. Ces dernières sont donc, au fond, susceptibles d'appropriation, à la différence des choses communes. Et lorsque la loi les frappe d'indisponibilité et d'imprescriptibilité, elle ne le fait que d'une manière relative, la mise hors du commerce n'a lieu qu'en faveur du domaine public, lequel peut parfaitement posséder et prescrire (comme la loi sur les chemins vicinaux le stipule formellement au profit de la commune). »

Sous notre droit, toutes les choses susceptibles d'apijroprîation et qui, en fait, n'appartiennentà personne, sont la propriété de l'Etat. (C. civ., art. 713.) L'Etat pourra s'approprier le trésor découvert dans une chose qui fait partie du domaine public^ tous les revenus de ces biens, tous les produits ntiles que la chose peut donner indépendamment du service auquel elle est affectée, le prix des concessions, etc., tout cela revient à l'Etat, qui a la charge de l'entretien. L'Etat jouit du droit d'accession. (Cass., 12 déc. 1832, D. P. 33, 1, 102.) Les minerais extraits sous une route publique appartiennent encore à l'Etat, et non aux concessionnaires de la route- (Cass. belge, 5 fév. 1853; L. Wodon, 1. 1, p. 405.)

L'orateur au Corps législatif, dans le discours prononcé le 10 pluviôse an xn sûr l'art. 644, C. civ., disait : « Les choses destinées à l'utilité générale on^ un véritable propriétaire qui exclut toute occupation individuelle et privéey et ce propriétaire est le domaine public. » Il faut lire la savante dissertation de M. Léon Wodon (p. 402 et suiv., 1. 1), qui établit ce point d'une manière surabondante. De nombreux arrêts, parmi lesquels on peut citer au .hasard : Cass., 18 août 1842 (D. A., v' Act. poss., n° 493); Cass., 20 avril 1863 (S. V., 63, 348), etc., avaient reconnu que l'Etat ou la commune sont propriétaires et peuvent être posses-

sôurs des choses de leur domaine public, qu'en consé* quenoe ils peuvent se servir de l'action possessoire pour se garantir des empiét^ixents des particuliers; c'est donc à tort qu'un arrêt de la Cour suprême du 10 janvier 1844, et plusieurs arrêts belges, ont refusé aux communes Taction possessoire à raison des cimetières qui leur étaient propres. Refuser l'action possessoire aux communes ou à TEtat, sous prétexte que par voie administrative ils peuvent faire cesser l'usurpation des particuliers, est chose inadmissible. Que l'action possessoire soit refusée dans certains cas contre des êtres moraux, c'est ce qui se conçoit : mais la protection accordée au domaine public ne peut pas se retourner contre lui, et il est certains cas où la complainte suppléera efficacement à des mesures administratives qui, dans quelques espèces, ne pourraient atteindre aussi bien le même but.

Âinsil'Etat, la commune, etc., sont, dans les circonstances normales, non-seulement propriétaires , mais encore possesseurs des choses de leur domaine public : l'usage qu'en fait le public ou Tadministration leur en conserve cette possession.

§451.-2** Mais il peut arriver en fait qu'un particulier fasse , pendant un an , sur une chose du domaine public, des actes de possession exclusive : cela n'ést possible que sur les biens qui n'appartiennent au domaine public qu'à raison de Tusage auquel ils sont affectés. Quant à ceux : qui, comme la mer, les fleuves, etc., ne supportent même pas l'idée d'une appropriation collective, il est évident, qu'à leur égard, l'idée de possession n*est pas intelligible. Mais nous ne parlons ici que des premiers. Il faut donc examiner à quelles conditions un particulier en pourra devenir possesseur, et quels seront les effets de cette possession.

S 453. — Et d'abord il est à peine nécessaire die dé-

montrer qu'un particulier pourra trés-difficilemeBt acquèrir la possession d'une chose du domaine public. Tous les actes qui n'empêcheraient pas la chose enquestion de servir à Tusage auquel elle est destinée, qui ne rendront pas cet usage impossible , n'auront aucune valeur pour faire acquérir la possession. En effet, soit que Tusurpateur ait le droit, comme membre du public, de se servir de la chose selon sa destination, soit qu'il n'ait pas ce droit, comme par exemple , s'il s'agit de fortifications qui ne sont, à l'usage, que d'une très-faible partie du public, à savoir les militaires chargés de leur défense, ou le génie chargé de leur entretien ; dans ces deux cas, les actes dont nous parlons n'étant pas attributife d'une jouissance exclusive, et ne causant, après tout, ni à l'Etat, ni à la conmiune, ni au public, aucun dommage appréciable , seraient attribués à la tolérance de l'administration, partant ne pourraient fonder aucune possession utile. Mais enfin il peut arriver que la chose ait été complètement distraite de sa destination , que les actes de possession annale soient en contradiction directe avec les droits de l'Eitat ou de la commune, par exemple : le propriétaire qui traverse un chemin vicinal, le riverain d'une place publique l'englobe daqs sa propriété et en ferme l'accès au public , soit en cultivant, soit en construisant, soit enfin de toute autre façon, il l'Utilise à son profit : dans cette hypothèse , que vart-il arriver ? .

§ 458. — On peut supposer deux cas : La commmie ou l'Etat veut faire cesser cette usurpation en prenant la voie de l'action possessoîre. Eh bienl ils feront fausse route, la possession n'est plus entre leurs mains, le Igdt plus qu'annal de l'usurpateur les en a dépouillés. Ce résultat découle natiu'ellement de tous les principes recueillis dans «e travail, et particulièrement des explications qui précèdent Il est iboipossible de feindre la possession au profit àe eelui

qvki ne Ta pas. Cette fiction, doût on voudrait donner le bénéfice à Tadixiinistration, dans quel texte est-elle écrite?. Ainsi» dans ce cas, la commune ou TEtat agiraient en vain par Taction possessoire. C'est ce que la cour de Cassation a nettement décidé par un arrêt du 30 avril 1863 (S. V.y 63, 1, 348), dont il importe de reproduire ici les remarquables considérants.

. « Attendu que la commune était demanderesse, en cpm- « plainte possessoire, et que le tribunal a accueilli cette, « demande en complainte, en se fondant^ non sur une. « possession prouvée dans les termes de droit, mais &\xt • cette circonstance que le terrain litigieux faisant partie « du dœnaine pMic de la commune, celle-ci avait en sa t faveur une présomption qui rendrait sans effet la déten* < tion par Pillot du terrain litigieux. Attendu que le carac- « tère domanial, et par suite Timprescriptibilité du terrain « dont la possession était débattue entre les parties, au- « rodent sans doute pu protéger la commune défenderesse « au possessoire, ou justifier son droit au fond et au pét titoire , mais ne pouvait pas la dispenser, alors 'qu'elle « s'était elle-même constituée demanderesse en complainte, « de l'obligation d'établir le fait de sa possession qui était « la condition nécessaire de son action , fait quij à raison « de sa nature même, ne pouvait pas être suppléé par une « simple présomption non établie d'ailleurs par la loi. « D'où il suit qu'en admettant l'action possessoire de la « commune, sans que celle-ci ait prouvé sa possession an- « nale, et par un moyen qui touche au fond du droit, le « jugement attaqué a cumulé le possessoire et le pétitoiré « et violé les articles de loi ci-dessus visés : Ca^e, »

. Cet arrêt remarquable ne renferme-t-il pas l'éclatante justification des principes que nous ^vons posés ? .N'e^ ressort-il pas, comme nous l'avons dit, que les coiximunes et l'Etat peuvent être et sont généralejnent possesseurs d^s

choses de leur domaine public, mais qu'ils peuvent perdre cette possession ; bien plus, qu'un simple particulier peut l'acquérir. De là nous sommes amenés à proclamer avec conviction ce principe méconnu par presque tous les auteurs, et que nous justifierons de nouveau lorsque nous arriverons à la quatrième observation générale; à savoir que:

- Les choses du domaine pubUc, autres que celles que la nafuremêmea sottstraites à P appropriation de Phomme, sont tout aussi susceptibles de possession pHvée utile, que les biens du domaine privé eux-mêmes.

Toutefois, cette règle va recevoir, quant à ses effets, une restriction notable que nous allons indiquer immédiatement.

S 454. — Nous avons vu tout-à-l'heure que, dans Thypothèse où un particulier aurait acquis la possession annale et exclusive d'une chose du domaine public, deux cas pouvaient se présenter ; le premier a été examiné. Voici le second : L'administration dépossédée reprend possession de la chose du domaine public qui avait été distraite de sa destination, et elle la reprend de sa propre autorité, par un acte administratif qui n'excède point la limite de son pouvoir de police sur les choses du domaine public; l'usurpateur pourra-t-il s'y opposer par la voie possessoîre ? la réponse à cette question est contenue dans la troisième règle que nous allons* poser.

§ 455. — 3** Les particuliers ne sauraient prendre pour troubles les actes de l'administration agissant dans la sphère des droits de surveillance et de polica qui lui appartiennent sur les choses du domaine public.

Dès lors, le particulier n'aura point l'action possessoire. Ce n'est pas parce qu'il n'aurait point de possession utile, car nous verrons à la quatrième observation que si le trouble émanait d'un autre particulier, il obtiendrait gain

de cause { ce n'est pas non plus parce que ladministration aurait conservé la possession, puisque, nous venons de le voir, elle eût échoué elle-même si elle s'était portée demanderesse en complainte : c'est par un motif bien différent et qu'on n'a pas, jusqu'ici, discerné bien nettement. L'administration, dans notre hypothèse, n'agit point comme mandataire de la commune ou de l'Etat propriétaire de la chose litigieuse ; elle agit en vertu d'un droit propre, du droit de police qui lui appartient en vertu de l'organisation politique et du droit public. Or, il est évident que les tribunaux civils sont foncièrement incompétents pour apprécier des actes de cette nature, pour les interdire ou condamner l'Etat en des dommages-intérêts : car, encore une fois, ce n'est pas au nom de l'Etat considéré comme^ propriétaire que l'administration agit, c'est comme pouvoir public. D'un autre côté, les actes des ppuvoirs publics ne peuvent être réformés par les tribunaux, sans quoi le principe de la séparation des pouvoirs serait manifestement violé; ainsi le particulier, quoique possesseur juridique d'une chose du domaine public, ne peut prendre pour trouble l'acte administratif qui rend cette chose à sa destination première , mais il résisterait victorieusement à l'action possessoire de l'Etat ou de la commune, agissant cette fois à titre de propriétaire dépossédé. C'est justement ce que Tarrêt précité indique fort nettement en disant: « que la domanialité, et par suite V imprescriptibUitè du terrain litigieux, auraient pu sans doute protéger la commune défenderesse au possessoire !

§ 456. — Mais^ remarquons-le bien,. les actes adminie* tratifs que les tribunaux doivent respecter, ceux qui ne peuvent être pris pour trouble par les particuliers, sont ceux que l'administration, agissant dans les limites tracées pQ,r les lois, pose à titre de pouvoir gouvernemenial : ainsi les tribunaux ne doivent pas tenir compte des actes que

radministration a posés illégalement, sauf à celle-ci à faire régler le conflit. D'un autre côté, toutes les fois que l'administration agit à titre économique et prive, c'est-à-dire comme tutrice de TEtat, de la commune, ses actes sont justifiables des tribunaux ; la lutte existe ici entre deux particuliers, car l'Etat n'est qu'un être privé lorsque, par l'intermédiaire de ses mandataires légaux, il agit à titre de propriétaire, de possesseur.

Aussi a-t-il été jugé qu'on pouvait agir en réintégrande pour se faire restituer contre une dépossession accomplie à l'aide de la force publique, requise par un maire dans Yintérêt privé de la coynmime. Si le maire avait agi en vertu des pouvoirs de police qui lui sont conférés, en un mot dans un but d^ intérêt public, et non pour servir les intérêts privés de la commune, l'action posséssoire n'aurait pas été recevable. (Cassation, 2 juillet 1862, S. V. 62, 1, 836.)

S 457. — Maintenant, comment distinguer, entre lesactes de l'administration, ceux qui appartiennent à la première catégorie et ceux qui relèvent de la seconde? C'est au droit administratif qu'il faut recourir ici, et nous devons nous garder d'empiéter sur ses attributions.

Pourtant, il est un principe général qui pourra servir de guide à travers ces difficultés. Toutes les fois que l'administration agit dans l'intérêt public, l'acte qu'elle .pose est accompli en vertu de sa puissance gouvernementale et de police; toutes les fois, au contraire, que l'intérêt de TEtat, de la commune, considérés comme personnes privées, est seul en jeu,* alors on peut dire que l'administration exerce une action purement économique et privée qui est, par conséquent, du ressort des tribunaux.

On lira avec beaucoup de fruit les § 108, S60-365, du traité de M. Léon Wodôn, où les principes que nous adoptons sont expcssés avec le plus grand talent. L'excellent

auteur belge s'est cependant laissé égarer par une idée fausse; la possession des particuliers sur le domaine public serait, à Ven croire, aussi inopérante vis-à-vis des autres particuliers qu'à Tégard de Padministration. Nous allons voir qu'il n'en est pas ainsi.

§ 458. — Quatrième proposition. — Les choses du domaine public sont tellement susceptibles de possession privée, que si l'usurpateur annal se trouve en conflit avec un autre particulier, le premier triomphera dans tous les cas par l'action possessoire.

Ici, en effet, l'acte d'un particulier peut constituer un trouble, et la possession étant d'ailleurs établie, rien ne s'oppose à ce que l'action possessoire ne suive sa marche ordinaire. L'auteur du trouble ne saurait exciper des droits de l'administration.

Cette règle est la conséquence nécessaire des trois principes précédents, et si nous ne nous y étendons pas davantage, c'est qu'elle en découle naturellement.

Une jurisprudence qui, pour être assez récente, ne s'est jamais démentie et qui peut, à juste titre, passer pour définitivement fixée, l'a décidé ainsi dans de nombreuses espèce^. (Voyez par exemple : Cassation, 6 mars 1855, 9 novembre 1858, 23 août 1859, 24 juillet 1865, 18 décembre 1865, etc., S. V. 55, 1, 507; — 59, 1, 116; — 59, 1, 910; — 65, 1, 346; — 66, 1, 365; — 67, 1, 417.) Citons seulement quelques mots de l'arrêt du 23 août 1859. D s'agissait, dans l'espèce, d'un terrain faisant partie (on le soutenait du moins) du rivage de la mer, et par conséquent du domaine public de l'Etat. Le tribunal avait voulu faire décider à Tégard de l'Etat la question de domanialité, avant de statuer sur l'action possessoire, jugeant ainsi implicitement que si le terrain se trouvait vraiment domanial, il ne pourrait donner Heu à l'action possessoire de '

la part d'un particulier, même contre un autre particulier.

Mais ce jugement a été cassé : « Attendu, dit la Cîour

« suprême, que sans examiner si la possession du sieur « Lagarrique réunissait les conditions légales, le jugement « attaqué a subordonné la recevabilité de sa demande à « l'examen de la question de savoir si le terrain litigieux « n'était pas une dépendance du domaine public

• Mais attendu que la question de dornanialité ne pou- ■ vait infltœr en Hen sur Taction, possessoire intentée « entre particuliers et dans laquelle n'étaient en jeu que

• des intérêts purement privés; qu'en effet, si la qualité de « terrain domanial, et par conséquent imprescriptible,

• était reconnue à l'objet litigieux, il en pourrait résulter, « mais seulement au profit de FEtat^ une fin de non-rege- « VOIR contre toute action en complainte qui reposerait « alors sur une possession inutile et inefficace ; mais que, « dans la cause actuelle, ce n'est pas l'Etat qui invoque ce « moyen, et qu'il n'appartient pas à un particulier de s'en « prévaloir dans son intérêt privé; d'où il suit qu'en su- « bordonnant l'action possessoire de Lagarrique à la véri- « fication de la dornanialité du terrain litigieux, le juge- « ment attaqué a formellement violé Tart. 23, C. Pr. Par « ces motifs :

« Casse »

% 469. — On peut remarquer que, dans ces hypothèses, la jurisprudence qualifie la possession des particuliers d'mwftfe, àHnefJUcace, de précaire, même, vis-à-vis de l'Etat, mais de TEtat seulement. Cette dernière expression de précaire, que les arrêtistes répètent à l'en vi, est évidemment vicieuse. Oui précaire, oui inefficace, en ce sens qu'elle sera sans force contre un acte administratif que les pouvoirs publics peuvent toigours prendre relativement aux choses du domaine public. Mais si, par exemple, TEtat, au lieu d'agir

par une action administrative conforme aux lois et dérivant des pouvoirs publics et de police, avait agi d'une façon illégale, arbitraire, ou pris la voie dé l'action possessoire, la possession du particulier n'aurait certes pas été précaire, inefficace, et les tribunaux auraient su la faire respecter, ainsi que nous l'avons prouvé, en posant le deuxième principe !

Cette dernière conséquence des principes de la possession à complètement échaj^ à M. Léon Wodon, qui s'élève contre la jurisprudence que nous invoquons, au contraire, en faveur de notre opinion. Une possession précaire vis-àvis de l'administration, est, dit-il, précaire à l'égard de tout le monde; le vice de précarité est absolu. Encore une fois hous lui sacrifions l'expression qui, nous le reconnaissons, est vicieuse, mais le mot abandonné, la chose reste, et elle est conforme aux principes que le savant auteur a lui-même posés.

§ 460. — Il ne nous reste plus maintenant qu'à dire quelques mots de l'action possessoire intentée relativement aux biens principaux qui composent le domaine public de l'Etat ou des communes, en faisant remarquer qu'il ne peut entrer dans notre plan de déterminer quels sont ces biens, ni d'empiéter en quoi que ce soit sur le domaine du droit public administratif, matière qui doit rester absQlument étrangère à notre étude.

Une division bien simple s'offrait à l'esprit : domaine public de l'Etat; domaine public des communes.

Toutefois j'ai cru ne pas devoir la suivre toujours; en matière de voirie, par exemple, il importe de parler tout d'une fois des chemins quelle qu'en soit la nature, depuis les routes nationales jusqu'aux simples chemins communaux.