PROJETS DE LOIS POSTÉRIEURS A

§ I. — Projet Versigny

Le 22 février 1878, une proposition de loi était déposée sur le bureau de la 'Chambre, par M. Versigny et vingt-deux de ses collègues, ayant trait à la responsabilité civile des fonctionnaires de tout ordre (2). Cette proposition était ainsi conçue :

« Article premier. — Lorsque dans les cas prévus par l'article 1382 du Code civil, le préjudice résulte d'un acte administratif, le tribunal examinera s'il y a eu abus de pouvoir ou faute, et en cas d'affirmative, condamnera le fonctionnaire à le réparer. Si toutefois l'autorité administrative revendique la responsabilité de l'acte, la répara-

(1) Voir Perreau, Responsabilité des fonctionnaires, p. 162 et Depaule, Histoire de la responsabilité des fonctionnaires , p. 209.

(2) Officiel, 1er mars 1878, p. 2215.

tion du préjudice pourra être prononcée par le tribunal contre l'Etat.

» Article 2. — Les articles 510, 511, 512, 513, 514, 515 et 516 du Code de procédure civile, et les articles 6, 7 et 8 de la loi du 18 Germinal an X sont abrogés. »

Cette proposition était faite dans un esprit très large, pour garantir les intérêts des citoyens. D'après l'auteur du projet, l'article 1 n'était (( qu'une extension logique... de l'article 1382 du Code civil ». Cet article 1 risquait d'être écrasant pour le fonctionnaire, si l'on ne considère que son premier alinéa. Mais la fin de l'article permet à l'administration de revendiquer la responsabilité de l'acte et de couvrir ainsi ses agents.

Quant au second article du -projet, il abroge tout d'abord toutes les entraves mises à la prise à partie : autorisation préalable, condamnation à l'amende en cas de refus de l'autorisation ou de perte du procès, condamnation possible à des dommages-intérêts. Dans l'exposé des motifs, l'auteur du projet iproteste bien vivement contre « les privilèges des magistrats ».

Etaient aussi abrogés les articles 6, 7 et 8 de la loi du 18 Germ'nal an X, déférait au Conseil d'Etat la connaissance des abus ecclésiastiques. <( En soumettant les ministres du culte catholique aux conséquences de l'article 1382 du Code civil, on ne fait que leur appliquer un principe de moralité évangélique, qu'ils ont eux-mêmes charge d'enseigner ».

Quand vint la discussion (1), M. Lorois fit remarquer que le projet « faisait passer complètement l'administration aux mains des tribunaux » (jui, connaissant des fautes des fonctionnaires, connaîtraient fatalement de leurs actes. Dans sa réponse, M. Versigny fit du projet de loi un projet politique, en rappelant l'affaire du Bulletin des Communes : 363 députés de l'opposition diffamés par cet organe administratif ! Dès lors, on admit bien que la proposition soit prise en considération, mais elle ne fut jamais étudiée.

§ IT. - Projet Bozerian kt Hérold

Le 26 mai 1879, MM. Bozerian et Hérold saisirent le Sénat d'une proposition de loi ainsi conçue : (( L'article 1er du décret du 19 septembre 1870 est complété comme il suit : Lorsque les tribunaux seront saisis d'actions dirigées contre des fonctionnaires, à raison d'actes illégaux ou arbitraires, accomplis par eux dans l'exercice ou à l'occasion de leurs fonctions, si le caractère administratif de ces actes est allégué, les parties seront renvoyées à se pourvoir, au préalable, devant le Conseil d'Etat. La section lux cuii centieux de ce conseil appréciera le caractère de ces actes. Lorsque ces actes auront été reconnus constituer des actes administratifs et auront été déclarés illé-

(1) Officiel, 24 janvier 1874, p. 505.

gaux ou arbitraires, l'action reprendra son cours, conformément aux règles du droit commun » (1).

Ce projet était certes inspiré par d'excellentes intentions, mais de bonnes intentions ne suffisent pas pour rédiger un texte législatif. En pratique, le résultat qu'on aurait obtenu par l'application d'un pareil texte, aurait été un retour en arrière. En effet, l'autorisation préalable du Conseil d'Etat était en somme rétablie. Voici comment : Un particulier aurait poursuivi un fonctionnaire, celui-ci ou l'administration aurait allégué le caractère administratif de l'acte ; les parties auraient été renvoyées devant le Conseil d'Etat, qui aurait apprécié. Cette appréciation n'aurait été autre chose qu'une autorisation déguisée. Il aurait suffi au Conseil 'd'Etat d'admettre la légalité de l'acte. Dans tous les cas, même en admettant que le Conseil d'Etat n'éprouve jamais le besoin de couvrir à tort les fonctionnaires administratifs, il faut bien reconnaître que le projet Bozerian et Hérold était mal rédigé ; il parle des actes (( illégaux ou arbitraires »... Il est facile de donner la définition d'un acte illégal, mais il est plus difficile de définir un acte arbitraire. Ce mot aurait été certainement la source de bien des difficultés.

Pourtant, M. Cherpin, dans le rapport qu'il fit au nom de la commission chargée d'examiner le projet, se montra très chaud partisan de la rédac-

(1) Officiel 10 octobre 1879, p. 9555.

tion de MM. Bozerian et Hérold, tout en souhaitant qu'on complète le projet par des dispositions relatives à la prise à partie.

Ce projet demeura, lui aussi, à l'état de projet ; il ne fut jamais voté.

§ III. — Projet Saint-Martin

A peine le projet Bozerian et Hérold était-il déposé au Sénat, que M. Saint-Martin déposait une autre proposition sur le même sujet, à la Chambre (1) (14 juin 1879). Comme les deux précédents, ce projet était dicté par l'affaire du Bulletin des Communes. L'auteur du projet s'était visiblement inspiré de ceux déposés déjà par M. Versigny, puis par MM. Bozerian et Hérold.

Les tribunaux judiciaires sont compétents en principe, « et ne peuvent être dessaisis » quand il s'agit « d'action en réparation du dommage causé à un particulier par les actes illégaux ou arbitraires » accomplis par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de ses fonctions.

Toutefois, les fonctionnaires administratifs ne sont pas responsables « lorsque l'acte a été accompli par eux dans la limite des aurioutions dont ils sont investis par la loi, et qu'il dérive d'une erreur excusable d'administration ». A ce point de vue, le projet ne faisait que faire passer la distinction

(1) Officiel, 9 juillet 1879, p. 6395.

entre le fait personne] et le fait fonctionnel de la jurisprudence dans la législation. Il n'innovait pas et ne faisait qu'écrire dans la loi un principe déjà admis par les tribunaux. Si un fonctionnaire est poursuivi par un particulier, il peut soulever la question préjudicielle de savoir si son acte est ou non administratif. Dans ce cas, le tribunal civil devra se dessaisir, et l'affaire ira devant le Conseil d'Etat qui dira le caractère de l'acte. Toutefois, le fonctionnaire ne pourra élever cette question si (( le dommage a pour cause une infraction à la loi pénale, une usurpation de pouvoir, ou toute autre cause de droit commun ».

Cette rédaction, on est obligé de le reconnaître, était vague et quelque peu dangereuse. Que le fonctionnaire ne puisse se prévaloir du caractère administratif de son acte quand il constitue une infraction à la foi pénale, soit ; jusqu'ici c'est clair. Mais dans le cas d'usurpation de pouvoir ou de toute autre cause de droit commun ! Nous trouvons que cette fin d'alinéa manque de clarté, de précision ; le tribunal civil sera forcément juge de savoir si l'acte constitue une usurpation de pouvoir ou si le fait reproché au fonctionnaire relève du droit commun ou du droit administratif. Trancher cette difficulté sera souvent porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.

L'article 3 du projet rendait les ministres des cultes responsables de leurs actes devant les tribunaux judiciaires, soit que les actes reprochés

aient été commis dans l 'exercice de leurs fonctions, soit qu'ils aient été commis en dehors.

L'article spécifiait que le fait de poursuivre un fonctionnaire pour un de ses actes, n'empêchait pas de réclamer et de se pourvoir devant l 'autorité supérieure compétente par voie gracieuse ou contentieuse.

En ce qui concerne les poursuites contre les magistrats de l'ordre judiciaire, l'article 5 permettait aux particuliers d'intenter une action contre eux pour les délits emportant une peine correctionnelle, à la condition de se porter parties civiles ; sauf pourtant en ce qui concerne les magistrats des cours supérieures, à qui l'article 479 du Code d'instruction criminelle continuait à être applicable. Enfin, en son dernier article, le projet Saint- Martin supprimait toute entrave à la prise à partie.

Le 21 mars 1889, MM. Cunéo d'Ornano, Laroche-Joubert, Arnous, de Champvallier, Boreau-Lajanadie et Gellibert des Séguins, députés, déposèrent sur le bureau de la Chambre une proposition de loi identique au projet Versigny. Mais cette tentative de réforme n'eut pas de suites (1).

(1) Journal Officiel, 1889, annexe n°3633, p. 723