ANCIEN DROIT

Nous venons d'étudier les doctrines qui intéressent la question de la responsabilité civile des fonctionnaires ; pour bien connaître la question, il est indispensable de savoir quelle a été l'évolution de ces doctrines à travers les siècles, et quelles sont les législations successives qu'elles ont dictées à la France.

Si nous remontons à l'an 800, nous trouvons un capitulaire de Charleniagne reconnaissant la responsabilité civile des administrateurs des biens royaux. Tout le ïnonlde peut lies poursuivre, mais ils jouissent d'un privilège de juridiction : ils ne

peuvent être jugés que par le Tribunal du Roi :

(( Si aliquis ex servis nostris super magistrum suum nobis de causa nostra aliquid vellet dicere, vias ei ad nos veniendi non contradicat. Et si judex cognov&rit quod juniores illius adversus eum. ad palatium prociam\ando venir e velint, tune ipse judex contra eas rationes deducendi ad palatium venir e jaciat, qualiter eorum proclama I io in aurihus nostris fastidium non generet. » "(1)

Peu d'années plus tard, en 819, cette mesure est généralisée, et est étendue aux comtes et aux missi donnai ci : ceux-ci sont responsables (( de rébus et libertatibiis injuste ablatis », et la cause doit être envoyée au tribunal du Roi avec un rapport (2).

En somme, le principe de la responsabilité civile est admis, mais les poursuites ont lieu devant Je Roi, souverain maître et souverain justicier. Ce n'était pas une garantie de justice pour les particuliers, mais c'était bien souvent pour les agents royaux une assurance d'impunité. Peu à peu, le souverain ne pouvant juger toutes les affaires luimôme, tend à déléguer ses pouvoirs à certains de ses agents. Nous en voyons la preuve dans des Ordonnances rendues par saint Louis en 1254 et

(1) Baluze, Capitularia regum Francornm, t. Ier, p. 339, LVII. — Voir Bauchet, Histoire de l'organisation judiciaire en France, p. 336 ; — H. Guérin, Responsabilité des fonctionnaires, p. 16.

(2) Baluze, Capitularia Regum Francorum, t. Ier, p. 614, 1. — Voir aussi Bauchet, op. et loc. cit.

1256. Sous l'influence du droit romain, Louis IX réédita, à peu de chose près, une loi de Sylla, ordonnant aux gouverneurs de province de rester à leur poste trente jours après l'arrivée de leurs successeurs, pour permettre à ceux-ci d'instruire les plaintes déposées contre eux (1). L'empereur Zénon, en Pian 475, avait porté ce 'délai à cinquante jours, après l'expiration des fonctions, sous peine d'avoir à payer une amende de cinquante livres d'or (2).

L'inspiration romaine est visible dans les ordonnances royales de 1254 et 1256 : « Nous voulons que tous nos sénécliaulx, baillis et autres officjaux soient après ce qu'ils étaient lors de leurs offices par l'espace de quarante jours, au païs là où ils ont les administrations gouvernées aocoustumément en leurs propres personnes, ou par procureur, pour ce qu'ils puissent répondre par-devant les novaux sénéchaulx, baillis, ou autres en questeurs officiaux souverains à ceuls auxquels ils auront meffait, qui se voldront plaindre de euls. » (3)

Cette obligation de résider dans son ancien

(1) Lex Compila majestatis ou lex Cornelia de repetwidis, on ne sait au juste. — Voir à ce sujet Zumpft, Bas Criminalrecht der Rômischen Staatsverfassung, t. II, 1, 385 ; — Suétone, César, 18 ; — Perreau, Responsabilité des fonctionnaires en droit romain, p. 118 et s.

(2) Perreau, op. cit., p. 120.

3) Ordonnances des rois de France, t. Itr, p. 77.

poste après la cessation de sa charge, subsiste longtemps : nous la retrouvons dans l'article 187 de l'Ordonnance cabochienne (1"4Ï3) (1). Mais, paraît-il, cette obligation était purement fictive, et les cahiers des Etats Généraux s'en plaignent amèrement (2).

Il est bon de noter qu'à cette époque, la responsabilité pénale peut être mise en jeu devant la juri diction administrative (Cour des aides, Chambre des comptes, etc.) (3), tandis que la responsabilité civile « reste soumise aux règles du droit commun, chacun peut poursuivre les fonctionnaires devant les tribunaux ordinaires pour obtenir des dommages-intérêts » (4).

Nous arrivons ainsi au Code Michaud, en janvier 1629 : son article 204 reconnaissait à toute personne lésée le droit de poursuivre « ceux qui commandent aux places fortes » devant les tribunaux ordinaires ; les juges devaient instruire l'affaire et envoyer le dossier au Parlement dans le ressort duquel ils sont, sous peine de perdre leur charge (5).

(1) Ibid., t. III, p. 70

(2) Saint-Girons, Essai sur la séparation des pouvoirs p. 393. - Perreau, Responsabilité des fonctionnaires, p 11 — H. Guérin, Responsabilité des fonctionnaires, p. 17

(3) Daresle, Justice administrative en France, p 515.

(4) Perreau, Responsabilité des fonctionnaires, p. 12 ; — iJacquelin, Juridiction administrative, p. 100.

(5) Isambert, Recueil des anciennes lois françaises, \ . XVI p. 280.

Mais les Parlements agrandirent ce texte an point de se reconnaître compétents pour juger les intendants agissant comme administrateurs ; ils leur adressaient des remontrances ; ils leur firent même des injonctions, des défenses ; ils voulurent leur donner des ordres ; tous les procès contre les intendants étaient prétexte à ingérance : il •est vrai que, de leur côté, les intendants, plus d'une fois, empiétèrent sur les pouvoirs des Parlements. '

Le roi, pour empêcher les tribunaux judiciaires d'influer sur l'administration, voulut supprimer l'occasion d'où pouvait naître l 'ingérance ; par les évocations de propre mouvement, il enlevait les fonctionnaires à leurs juges naturels pour re tenir l'affaire devant son conseil ou la renvoyer devant un autre tribunal, qu'il estimait plus souple et plus déférent envers ses désirs.

Ces évocations de propre mouvement, naturellement mal vues du public, furent réglementées par des ordonnances de 1648, 1669 et 1737. Mais, néanmoins, elles continuèrent d'exister et, « peu à peu, le fait se transformant en droit, la coutume devenant loi, on en vint à considérer, comme en dehors de la compétence des tribunaux judiciaires, toute affaire où un agent du Roi était défendeur » (1).

C'est la véritable origine historique de la garantie administrative des fonctionnaires.

(1) Perreau, Responsabilité des fonctionnaires, p. 13.

Le public voyait d'un très mauvais œil cette pratique se généraliser. Aussi, les cahiers des Etats Généraux de 1789 sont-ils presque unanimes à déplorer les évocations de propre mouvement. La responsabilité des fonctionnaires est un des points importants sur lesquels insistent les cahiers (1). Le cahier de la noblesse d'Amiens (2), celui du tiers-état d'Auoh (3), celui du clergé d'Etampes (4), celui de la noblesse d'Evreux (5), celui des trois ordres réunis de ' Montfort-l'Amaury (6), celui du tiers-état de Toulon (7), pour ne citer que ceux-là, réclament la responsabilité des (( ministres, gouverneurs, et autres dépositaires de l'autorité royale ». Ils demandent que (< tous les administrateurs )) et « représentants du souverain » soient passibles de dommages-intérêts envers les individus qu'ils auront lésés par un acte fait par eux au cours de leur gestion.

L'Assemblée Constituante, dès sa réunion, trouvait donc dans la nation cette idée inébranlablement fixée, qu'il fallait supprimer les évocations,

(1) VoirGuérin, Responsabilité des fonctionnaires, p. 20 ; — Perreau, Responsabilité des fonctionnâmes, p. 13.*

(2) Archives parlementaires, lr° série, t. I, p. 740.

(3) Jbid., t. II, p. 98.

(4) Ibxd.s t. III, p. 279.

(bj Ibid , t. III, p. 296 (6) Ibid., t. IV, p. 38 (7 Ibid., t. V, p. 789.

et organiser dans le plus bref délai un régime de responsabilité pour les fonctionnaires (1).

La loi du 14 décembre 1789 commença le mouvement dans ce sens : elle admet l'existence d'un « délit d'administration ». Elle admet que les officiers municipaux puissent être poursuivis en réparation des dommages par eux causés. Mais comme on ne peut les livrer sans défense aux citoyens, cette même loi organise un système d'autorisation préalable : tout particulier qui veut poursuivre un fonctionnaire municipal doit adresser sa demande de poursuites « à l'administration ou au directoire du département, qui, après avoir pris l'avis de l'administration du district ou de son directoire, renverra la dénonciation, s'il y a lieu, devant les juges -qui en doivent connaître ».

Mais cette autorisation préalable fut jugée insuffisante comme système de protection des fonctionnaires, et huit jours après la loi dont nous venons de parler, le 22 décembre 1789, une nouvelle loi posait le principe de la séparation des pouvoirs et interdisait au pouvoir judiciaire de troubler par aucun acte les administrations de département et de district dans l'exercice de leurs fonc rions.

La loi des 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire, était encore plus explicite. D'un côté, cé-

(1) Sur l'historique de lafquestion de 1789 à 1870, voir la thèse de J. Depaule, Etude historique sur la responsabilité des fonctionnaires publics.

dant à la pression populaire, elle supprime l'existence des évocations (titre II, articles 17 et suiv.). D'un autre côté, elle proclame à nouveau la séparation des pouvoirs et spécifie que « les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ». Et le décret des 7-14 octobre de la même année, reproduit le môme principe, qu'aucun administrateur ne pourra être traduit devant les tribunaux judiciai res à l'occasion de ses fonctions ; mais en même temps, il apporte une exception très grave au principe : « à moins qu'il n'y ait été renvoyé (devant les tribunaux) par l'autorité supérieure, et conformément aux lois )).

La Constitution du 3 septembre 1791 reproduisait les* mêmes prescriptions en des termes à peu près analogues. On voit l'insistance que mettent toutes les lois, tous les décrets de cette époque à répéter à satiété que les pouvoirs administratif et judiciaire doivent être séparés. Cette insistance est la preuve de l'importance que la responsabilité des fonctionnaires avait, aux yeux de l'Assemblée. Mais cette question, si grave qu'elle soit, n'est pas de celles que l'on peut résoudre instantanément. Jusqu'à la constitution de l'an VIII, i! va y avoir dans la doctrine des incertitudes, des flottements qui se révéleront dans la pratique par un grand nombre de formules proposées par des lois et des constitutions successives.

En 1793, l'article 21, section première du titre IV de la Constitution Girondine (1), organisait une garantie administrative semblable à celle que nous verrons plus tard réglée par l'article 75 de la Constitution de l'an VIII. L'autorisation de l'administration départementale est nécessaire pour poursuivre un membre du corps municipal. Il faut l'autorisation du Conseil national exécutif si la poursuite est dirigée contre un membre de l'administration départementale. Ce qui fait l'originalité du projet, c'est qu'il admet la possibilité d'un appel devant le corps législatif. Cet appel était fort peu pratique, car toutes les demandes de poursuites contre un agent de l'Etat se seraient envenimées des haines politiques, et si le ministre compétent avait couvert son agent, la. demande d'autorisation adressée en appel au Corps législatif se serait transformée en question de confiance.

Les Montagnards élaborèrent, eux aussi, une constitution : ce fut celle de juin 1793. Mais ses tendances sont singulièrement plus autoritaires, plus tyranniques mêuie ! En effet, qu 'est-il dit dans cet acte concernant la responsabilité des fonctionnaires 1 Simplement : J (article 74) : « Le Conseil exécutif est tenu de dénoncer les agents de la République, s'il y a lieu, devant les

(1) Duguit et Monnier, Constitutions et principales lois politiques de la France, p. 46.

autorités judiciaires. » (1) Quelle sorte de responsabilité y a-t-il derrière le vague de cet article ? Une responsabilité pénale, qui sera bien souvent illusoire, puisque toute justice dépendra du bon vouloir du pouvoir exécutif. Quant à la responsabilité civile, il n'en est pas question. Les intérêts particuliers sont ici à la merci du pouvoir central.

Lors de la discussion préalable du projet, le 17 juin, Cambacérès en fit timidement l'observation en demandant que Ton organise (( une administration secondaire indépendante du Conseil ». C'était, en effet, équitable, car selon la constitution proposée, c'était l 'administration elle-même qui était, en somme, la plupart du temps, souverain juge dans les poursuites. Mais la voix de Cambacérès, qui était pourtant la voix de la raison, ne fut pas écoutée et la constitution fut votée selon le projet.

Une autre proposition qui doit nous intéresser est colle de Sieyès à la Convention (2). Cet esprit original avait imaginé et proposé l'organisation d'une c jurie constitutionnaire », chargée, entre autres fonctions, d'examiner et de juger les réclamations des particuliers lésés par l'acte d'un fonctionnaire. A ce point de vue, cette \jurie était un véritable tribunal, sans attaches administra-

Il) Duguit et Monnier, Constitutions et principales lois politiques de la France, p. 74.

(2) Moniteur, 26 Thermidor an III

tives ; ce tribunal allouerait des dommages-intérets au particulier lésé, ou condamnerait le demandeur à payer une amende si sa demande était jugée abusive. On est loin ici des principes pré ventifs prônés depuis 1789. Siéyes, lui, est parti san du régime répressif, pour empêcher les poursuites injustifiées, contre les fonctionnaire^. Ce projet, d'ailleurs, n'eut pas de succès, puisqu'il fut repoussé à l'unanimité par la Convention.