CHAPITRE III

LA DOCTRINE DE l'iBRESPONSABILITÉ EN DROIT PUBLIC.

Les auteurs qui trouvent dans le droit public le fondement de la responsabilité des administrations publiques {1} ne concluent pas à l'irresponsabilité de la puis* sance publique avec la même rigueur, la même netteté que les auteurs civilistes. La raison en est simple : pour les civilistes, l'action en réparation repose sur un texte précis, le Code civil, et ce texte n'étant pas applicable à la puissance publique, celle-ci est, dès lors, irresponsable. Les partisans de la doctrine du droit public, au contraire, fondent la responsabilité des administrations publiques sur des considérations générales d'équité dont la grande élasticité ne permet pas les solutions absolues. « La responsabilité qui peut incomber à l'Etat, disent-ils avec la jurisprudence (2), pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être réglé par les principes qui sont établis daus le Code civil pour les rapports de par-

[i ) Aucoc, Conf. sur radminûtrittion, t. I, n* 318 ; Brémoad, Compilence Md/ninUtralUXt a*1S07; Dareaie, Jatliee adminUlraUtie,p.Ti31 ; Laferrière, op. cit., t. I, p. 679 et t. Il, p. 163 et suiv. ; Boger, op. cit., p. 42.

(a) Trib; coDfliU, aS. Blanc», f février 1873.

60 PHEHIÉBE PARTIE. CHAPtTBE Ul

ticutier à particulier ; celte responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés. » " La variété de ces règles, commente M. Laferrière, tient à la diversité des pouvoirs qui s'exercent au nom de l'Etat et qui s'échelonnent depuis une souveraineté presque absolue jusqu'à desimpies actes de gestion. Aussi est-il impossible d'établir pour l'Etat une base unique de responsabilité, comme le Code civil a pu le faire pour les particuliers soumis entre eux à des rapports juridiques peu variables »(1).

Les auteurs dont nous étudions la doctrine, ont nettement aperçu les véritables principes de ce que doit être, selon nous, la théorie de la responsabilité en droit public. M.Roger, notamment, a magistralemeut exposé, dans son excellente étude (2), comment la puissance des moyens d'action de l'administration, la gravité des dommages causés aux particuliers par l'exécution des services publics, et, d'autre part, l'obligation pour tous les

(i) Laferrière, op. c((., t. Il, p. 183. —Il est singulierde constater svec quelle netteté M. Laferrière a mis en évidence l'eitrËme imprécision et le caractère douteux de la division en actes d'autorité et actes de gestion, alors que, d'autre part, il soutient énergique ment et comme évident le principe de l'irresponsabilité de la puissance publique h raison des actes d'autorité. Pour que ce principe s'imposât, il faudrait tout au moins qu'il s'appliquât à une catégorie d'actes bien définie. — Sur ce point : V, Berthélemy, op. cit., p. 78i note 1. — V. irtrn, p. 172, note 1.

(2) Royer, op. cit., p. 109 et suiv.

bOCTRINB DE L*IBrESPONSABIL1T^ EN DROIT PUBLIC 61

citoyens de participer également aux chaînes communes étaient les coosidérutions qu'il convient de prendre pour base en la matière. 11 a mis en évidence la nécessité de donner à l'action en réparation des dommages aux admi- DÎstrés le plus large Tondemeat juridique : « Si l'on voulait analyser la cause de ces dommages, il faudrait reconnaître que tes uns résultent d'un acte de puissance publique, les autres d'un acte de gestion. Et dans les cas oCi ils engagent la responsabilité pécuniaire de leur auteur, il importe peu de savoir s'ils proviennent de l'exercice régulier d'un droit ou d'une faute, car ce qui doit seul être pris en considération dans cette théorie, c'est l'importance des dommages, leur caractère exception* nel. »

Nous avons indiqué (1) que M. Laferrtère a placé, en tête du chapitre de son ouvrage où il traite de la responsabilité, de semblables observations.

Mais M.Laferrière.commeaussiM.Roger.s'empressent d'ajouter que ces principes ne s'appliquent que lorsqu'ils reçoivent l'appui d'un texte positif ; ils permettent, disent ces auteurs, d'expliquer, au point de vue rationnel, et de grouper un ensemble de lois et de décisions de jurisprudence que l'on a désigné, assez improprement d'ailleurs (2), sous le nom de « législation de la responsabilité pour dommages extraordinaires », mais ils ne cons-

(1) V. «uprà.

(2) En réaliLé, ce n'est pas le dommage qui est eMnordinain mais les procédés mis en œuvre, la nature des travaux, ou le but

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tituent nullement la base du droit commun de la responsabilité des administrations publiques-Aussibien, M. Laferrière et M. Roger divisent-ils leur étude en deux parties, l'une consacrée à la responsabilité pour dommages extraordinaires (1), l'autre, au droit commun.

C'est cette question du droit commun qui doit retenir notre attention, puisque nous exposons ici, au point de vue théorique, les principes généraux de la doctrine de droit public et non, par suite, une théorie qu'on nous présente comme fondée sur des textes d'exception.

Or, d'après la doctrine de droit public, le système juridique de responsabilité applicable en l'absence de textes spéciaux, c'est-à-dire le droit commun, se rapproche singulièrement du système civiliste. Il est certain que les auteurs dont nous étudions la théorie, s'ils se sont séparés de la doctrine classique, n'ont pas osé du moins s'affranchir de ses concepts généraux. Tout

poursuÎTÎ. Avant la loi du 8 avril 1898, la jurisprudence admettait que l'administration ne devait pas d'indemnité, si elle tarissait une source en creusant un puits ou les fondations d'un édifice, tandis qu'elle en devait une si elle causait ie même dommage en perdant un tunnel de chemin de fer : Cous. d'Etat, afT. Chamboredon, 11 mai 1883; Laferi-ière, op. cit., t. II, p. 157.

11 serait donc plus exact de placer cette théorie sous l'étiquette : dommages causés par la mise en œuvre de facultés extraordinaires, ou suivant l'heureuse expression de Gèze : » dommages pour cause d'utilité publique ». lète, op. cit., p. 110.

(1) Plus exactement, dans l'ouvrage de M. Laferrière : théorie du dommage résultant de travaux publics.

DOCTRINE DE l'iBRËSPONSABILIT^ EN DROIT PUBLIC 63

d'abord la responsabilité des admînislrations publiques, est, d'après eux, en droit commun, une rexponsabUité pour faute. Pour que l'action en réparation puisse aboutir il faut qu'il y ait faute du service public ou faute de l'agent ; le fondement juridique qui lui est assigné, dans la doctrine étudiée, n'implique cependant pas une pareille condition : il réside, avons-nous dit, dans des considérations d'équité, dans un principe de justice, dont les civilistes (1) ont relevé, à bon droit, l'imprécision et l'arbitraire, mais qui, à notre sens (2), a précisément pour avantage de permettre d'écarter l'idée civile de faute, en droit public.

Néanmoins, pour M. Laferrière, ce principe de justice n'est autre que celui » dont la loi civile s'est inspirée pour régler les rapports de particuliers à particuliers ". « Quant aux services publics pour lesquels la loi n'a pas édicté de règles spéciales de responsabilité, dit l'émioent auteur, la jurisprudence du Conseil d'Etat, s'inspirant des principes généraux du droit, reconnaît que l'Etat peut être pécuniairement responsable des fautes de ses agents, sans toutefois admettre que l'article 1384 lui soit textuellement applicable.,. Le service public est censé l'auteur de la faute ; c'est lui, c'est-à-dire l'Etat, qui indemnise (3). »

M. Roger estime, de même, que le devoir qui peut

(1) V, sur ce point : Berlhélemy, op. cil., p. 81 .

(S).V. toprà, p. B4.

{3} Laferrière, op. cit., t. I, p. 679 et t. II, p. 189.

64 fSEMIËBE PARTIE. CHAPITRE lll

incomber h l'Etat a d'indemniser ceux qui ont souffert de ses fautes découle du principe de justice dont les rédacteurs du Code civil se sont inspirés dans les articles 1382 et suivants pour régler les rapports des particuliers entre eux (1). »

Mais s'il est remarquable que cette doctrine.bien qu'elle écarte l'application du droit civil, s'appuie néanmoins sur l'idée de faute, il est bien plus singulier encore de constater qu'elle est dominée, tout comme la doctrine civilisle, par la distinction et l'opposition entre la puissance publique et la personne morale. Tandis que, dans la doctrine civiliste, cette' distinction s'expliquait par l'économie même du système, par l'impossibilité d'assimiler, pour l'application du droit privé, la puissance publique à un particulier, elle devient, comme le fait observer M. Bcrtbélemy (2), bien moins explicable, bien moins nette dans une doctrine qui n'a pour base que des considérations d'équité extrêmement élastiques et susceptibles, par suite, de s'adapter indistinctement à toutes les manifestations de l'activité des personnes publiques.

D'ailleurs l'irresponsabilité de la puissance publique, dont le principe est résolument admis, n'est pas définie,

[1] Roger, op. cit., p. 43.

(2) Berlhélemy, op. ct(., p. 82 : ( Il n'y « pas de motif juridique pour restreiodrc aui seuls actes de gestion les réclamations qui OQt l'équité pour base. Dès qu'il ue s'agit plus de faire sanctiouDer un droit positif, maiB d'obtenir la réparation bienveillante d'un accident f&cbeux, pourquoi tenir compte de l'origine du dommage ? »

DOCTBINE DE l'iRBESPONSABILITI^ EN DROIT PUBLIC 6b

ni appliquée ici d'une manière aussi absolue, aussi rigoureuse que chez les civilistes. Entre l'acte d'autorité et l'acte de gestion la démarcation est loin d'être précise : l'Etal a des fonctions innombrables et diverses et pour réaliser les buts qu'il poursuit il fait appel dans une plus ou moins grande mesure à ses pouvoirs d'autorité ; or la gradation est insensible entre l'exercice de la souveraineté intégrale et la simple gestion.

M. Laferrière en conclut que le problème de la responsabilité des administrations publiques ne comporte pas de solution absolue. « Ri l'on cherche à se rendre compte des difTérences que présente la responsabilité de l'Etat selon les diverses fonctions qu'il est appelé à remplir, OD voit que sa responsabilité est d'autant plus restreinte que cette fonction est plus élevée La responsabilité est en raison inverse de ta puissance dont l'administration est investie... La responsabilité de l'Etat est ainsi restreinte et graduée.... ». (1)

Sous ces réserves, M. Laferrière fait application du principe de l'irresponsabilité de la puissance publique. A cet effet, il divise, à l'instar des civilistes, les actes des gouvernants en deux groupes principaux (3) : le premier comprend ceux qui, en principe, n'engagent pas la responsabilité des administrations publiques , n'est-àdire les actes de souveraineté, actes législatifs, actes de

(t) Lafemère, op. cit., t. II, p. 184 et 18K. {3) Cf. Roger, op. cit.

66 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPItRE lîl

gouvernement, Tails de guerre, actes du pouvoir judiciaire, el les actes de puissance publique émanant de l'aulori té administrative. Dans le second se trouvent les actes qui, à l'inverse, donnent généralement lieu à indemnité lorsqu'ils constituent des fautes préjudiciables à autrui ; ce sont les actes de gestion faits en vue des services publics, dont l'Etat est responsable en vertu des considérations générales d'équité, et les actes de gestion du domaine privé dont il répond conformément aux règles du droit commun.

La doctrine que nous étudions admet donc le principe de l'irresponsabilité de la puissance publique dans une mesure très voisine de la doctrine civiliste. Comment ses partisans le justifient-ils? En général, ils paraissent considérer que la puissance publique est irresponsable par nature et que, de toute évidence, la notion de souveraineté ne peut être détachée de celle d'irresponsabilité : " Le propre de la souveraineté, AiV M. Laferrière, est de s'imposer à tous, sans qu'on puisse réclamer d'elle aucune compensation. ..L'Eisl est exempt de toute responsabilité pécuniaire quand sa fonction confine à la souveraineté... Lorsqu'il s'agit d'actes de puissance publique, la règle qui domine estcelle de l'irresponsabilité » (1). D'autres arguments ont été produits qui tendent à justifier, au point de vue rationnel, l'irresponsabilité delà

(1) Lalerriëre, op. cit., t. Il, p. 13, 184 et 186.

DOCTRINE DE L'iRRESPONSABItlTÉ EN DROIT PUBLIC 67

puissance publique. Nous en avons déjà indiqué quelques-uns qui sont également soutenus par les auteurs civilistes (1). Certains auteurs (2) de droit public estiment qu'il serait contraire k une bonne organisation administrative d'admettre que les dommages causés par l'exercice de la puissance publique sont de nature à engager les patrimoines des établissements publics : « des motifs plus impérieux que l'équité s'opposent è cette réparation ». Tout d'abord, une telle solution imposerait au Trésor public des charges écrasantes: toute erreur de l'Etat dans l'appréciation des circonstances économiques, politiques ou sociales ne deviendrait-elle pas une source d'indemnité? En second lieu, la responsabilité pécuniaire de l'Etat n'est pas le meilleur moyen de garantir les citoyens contre les abus de pouvoir des fonctionnaires, tout au contraire: elle est efficace endroit privé, car elle impose aux particuliers le respect du droit d'autrui par la crainte d'un prélèvement sur leur patrimoine personnel, sans cependant paralyser leur activité, les droits de chacun étant égaux et limités et, par suite, les conflits relativement peu fréquents ; à l'inverse, étendue en droit public aux actes d'autorité, elle susciterait, étant donnée l'énorme disproportion entre les droits de la puissance publique et ceux des citoyens, d'innombrables réclamations et aurait pour inévitable conséquence d'enlever toute initiative aux fonctionnaires soucieux de

(0 V. tuprà.

[Vf Cf. Roger, op. cit., p. 68.

ménager les deniers de l'Etat ; de cette inaction timorée résulterait une anarchie administrative dont ne tarderaient pas à soufTrir ces droits individuels qu'on a précisément souci de protéger. D'ailleurs, le premier intérêt du particulier lésé par un acte de puissance publique est d'obtenir l'annulation ou la réformation de cet acte.Nous avons signalé le remarquable déyeloppement du recours en annulation devant les juridictions françaises et surtout devant le Conseil d'Etat, Ne serait-il pas à craindre (t qu'un régime trop rigoureux de responsabilité ne tournât contre le particulier lui-même, en l'empêchant par suite de la répugnance des tribunaux ou des supérieurs hiérarchiques à faire fonctionner ce régime, d'obtenir l'annulation ou la réformation à laquelle il a droit? <:

Le juge n'hésiterait-il pas à prononcer des annulations qui auraient pour conséquence d'engager le Trésor et n'aboutirait-on pas ainsi à entraver l'évolution d'une jurisprudence qui est un des plus beaux monuments du droit français ?{1).

A ces arguments d'ordre rationnel ou pratique, les auteurs dont nous étudions la doctrine en ajoutent d'autres tirés du droit positif.

En droit positif, disent-ils (2), l'irresponsabilié de la jouissance publique résulte de l'esprit général de notre

(1) Cf. Michoud, op~cit., n" 52 ; Boger, op. cit., p, 68 et sulv.

(2) Laferrière, op. cit., p, 184 ; Roger, op. cit., p. 70 ; Berthélemy, op. cit., p. 76

DOCTRINE CB l'iBBESPONSABILITÉ EN DHOIT PUBLIC 69

droit public et de l'intentioD souvent inauifeslée par le législateur de ne pas porter atteiote à ce principe. Tout d'abord, le fait que des textes spéciaux ont été nécessaires pour permettre aux victimes de certains dommages occasionnés par des actes d'autorité d'obtenir une indemnité, suffit à confirmer la règle générale de l'irresponsabilité. C'est ainsi que la loi du 8 juin 1895 a ouvert une action contre te Trésor public en réparation des erreurs de la justice criminelle. « Mais par cela seul qu'une loi a été nécessaire pour déroger, dans ce cas parliculier, au principe de l'irresponsabilité pécuniaire de l'Etat en présence d'actes de souveraineté, il en résulte que le principe subsiste toutes les fois qu'il n'y est pas porté atteinte par une disposition législative spéciale (1). u

(1) Laferrière, op. et/., t. Il, p. 184. —V. dans Larernère, op. cit., p. 12 et BuÎT., l'étude de certaine!! mesures lëgislatives dommageables pour des particuliers et à l'occasioD desquelles il n'a été accordé d'iademiiité qu'autant que ces textes en prévoyaient formellement l'allocetion. La loi du 12 février 1835 a interdit, dans un intérêt fiscal, la Fabrication du tabac factice, mais « n'a ouvert aucun droit i une indemnité au profit des individus qui s'étaient juridiquement livrés à cette fabrication 1 : Cons. d'Etat, 11 janvier 1 838, CuchaMier, 28 mai 1838, Mathon. Le décret-loi du 10 septembre 1870 a décidé que les professions d'imprimeur et de libraire seraient libres i ravenir,8anB accorder aucune indemnité aux possesseurs de brevets : Codb. d'Etat, 4 avril 1878, Goapy. Lorsque le législateur accorde l'allocation d'une indemnité, il en détermine limitative ment tes bases : la loi du 2 août 1872 prévoiL l'expropriation des fabriques d'allumettes cbimiquea existantes, à l'exclusion de toute autre cause d'indemité Cons. d'Etat, février 1875, Moroge. Des indemnités ont été allouées par application de la loi du 1" mai 1822, article 10, qui interdit la fabrication et la distillation des eaux-de-vie et esprits dans Paris (règl. d'admin. publ. du 11 mai 1822); et de la loi du 18 juillet 1866 sur la suppression des courtiers de marchandises.

D'autre part, lorsque des lois spéciales onl alloué des indemnilés aux victimes d'émeutes, de troubles politiques, d'inondations, de faits de guerre, il est clairement établi par les travaux préparatoires que le législateur n'a pas voulu ouvrir une aclion en réparation fondée sur l'in su Aisance des mesures de police ou de srtrelé publi- ■ que, mais, au contraire, qu'il a entendu ne donner à ces indemnités qu'un caractère gracieux et exceptionnel. Des dédommagements pécuniaires ont été accordés aux victimes des événements de la guerre de 1870 et de la Commune, par les lois des 6 septembre 1871, 7 avril 1873 et 28 juillet 1874, sans que le principe de l'irresponsabilité de l'Etal ait été alors contesté (1). " La doctrine contraire a, il est vrai, été soutenue par M. Viviani en faveur des victimes des troubles du quartier Latin ; mais le vote de la Chambre lui fut nettement défavorable (2). »

Ainsi donc, et en résumé pour des motifs assez différents, mais dans une mesure presque égale, la doctrine que nous venons d'étudier accepte le principe de l'irresponsabilité de ta puissance publique adopté par la doctrine civiliste. Si, en effet, faisant abstraction des divergences dans les détails, nous jetons un coup d'œil

(1) V. les discussions et les travaux préparatoires des lois du 6 septembre 1871, du 7 avril 1873, du 28 juiUet 1874.

(2) Séance du 18 février 189S, /. off. : Chambre, débats, p. 391 et 412 ; Roger, op. cit., p. 71. — V, Michoud, op. cit. — V. Loi du 4 décembre 1896 en faveur des victimes des troubles qui ont eu lieu à Lyon après l'assassinat du Président Carnot.

DOCTRINE DE t'iR RESPONSABILITÉ EN DROIT PUBLIC 71

d'ensemble sur les systèmes proposés pour en dégager les grandes lignes, nous observons chez tous nos auteurs celte conceptioD commune que nous avons signalée au di^but : les actes des gouvernants, se répartissent en deux groupes ; les uns sont faits au nom d'un être impersonnel, irresponsable, la puissance publique, les autres sont accomplis par les représentants de la personne morale chargée de la gestion du patrimoine administratif et responsable, à ce titre, pécuniairement. Avant d'examiner ce qu'il y a de fondé dans cette théorie, nous devons indiquer dans quelles limites l'une et l'autre des doctrinés précédemment étudiées ont été appliquées par la jurisprudenceet exposer, parla même, ce qu'est l'irresponsabilité de la puissance publique en jurisprudence.