CHAPITRE IV

J, 'irresponsabilité de la puissance PUBLieOB EN JURISPRUDENCE.

Il s'en faut que la jurisprudence, ou plutôt les jurisprudences, celle des juridictions administratives et celle des juridictions judiciaires, en fait et jusqu'à ce jour concurremment compétentes, aient adopté intégralement l'une ou l'autre des deux doctrines dont nous venons d'exposer l'économie.

D'une manière générale, la doctrine civiliste est appliquée par la juridiction judiciaire dans les instances dirigées contre les départements ou les communes (1).

La doctrine de droit public de l'irresponsabilité était jusqu'à ces dernières années appliquée par la juridiction administrative, par la juridiction judiciaire et par le Tribunal des Conflits, aux litiges qui intéressent l'Etal (2). Elle était également étendue par le Conseil d'Etat aux

(1 ) V, infri, l'exposé de la doctrine civiliste dans l'arrêt de la Cour de cassation du 5 avril 1905,rifie de Boulogne c. La Confiance, p. Bi.

(2] Cette jurisprudence s'est nettement affirmée dans le célèbre arrêt du Tribunal des Conflits, Blanco, du 1" février 1873 (il s'agissait d'uD cas particulièrement favorable à l'application de la doctrine civiliste: le dommage résultant de blessures faites à un enfant renversé par un wagonnet de tabac qui traversait la voie publique entre la manuracture et une de ses dépendances). La solution admise par le tribunal s'est imposée aux ^d eux ordres de juridictions: là

l'irresponsabilité en JUBISPRUDBNCB 73

affaires départementales ou communales dont il était saisi. C'est la jurisprudence rondée sur le droit public qui est en voie de transformation.

Nous formulons ainsi pour la première fois une distinction très importante entre les déparlements et communes, d'une part, et l'Etat, d'autre part (1), elle domine l'étude de la question en jurisprudence et, néanmoins, nous n'avions pas encore eu l'occasion d'y faire allusion ; La raison en est simple : presque tous les auteurs, qu'ils appartiennent à une école ou à l'autre, s'accordent à la repousser. Les civilisles (2) proposent d'appliquer la doctrine civiliste intégralement ; les partisans de la doctrine

jurisprudence est sur ce point établie. — V. Trib. Confl., 7 mars 1874, Desmollu, S. 74.2.26) ; 15 février 1890, Piélie, S. 92.3."3 ; 10 mai 1890, eomm. d'Vternel, S. 93.3.105. — Jurisprud. admin. : Cons. d'Etat, 29 janvier 1892, Delagoitué, S. 93,3.154. — Juriaprud. judic. : CaHH., 27 octobre 1897, Compagnie FrancO'Alffërienne, S. 98.1.144 ; 26 décembre 1899, Direct, dom. d'Algérie, S. 190O. 1.504, Pour l'étude et la critique de cette juriapruden ce : V, Laferrière, op. eit.,lA, p. 680 et t. II, p. 189 et Berthelémy, op. cil. p, 80.

(1) D'une manière générale, la jurisprudence a étendu aui colonies les solutions admises pour l'Etat. Nous ne reviendrons plus sur cette distinction qui n'intéresse aucun principe théorique.

(2) Berthélemy, op. cit., p. 78 et p. 82 : <c On applique ^néralement (le Gode civil) quand il s'agit de la responsabilité des communes et des établissements publics. Comment de telles distinctious ont-elles pu naître et quelle difl'érence voit-on entre les services na* tionauK et les services communaux, quant aux raisons qui justifient la responsabilité de l'administration? 11 m'est impossible d'en apercevoir. I « Si l'article 1384 n'est pas applicable à l'Etat, il est peu raisonnable de le lenir pour applicable aux administrations régionales ou locales. » — V. la démonstration de M. Michoud, Beip. de» communti, op. cit., n° il et s:

de droit public n'admettent, de leur côté, aucune distinction (1).

11 est, en efiFet, contraire à toute logique d'adopter, en matière de responsabilité, une base juridique pour l'Etat, et une autre pour les départements et communes : si les articles 1382 et suivants du Code civil ne sont pas applicables à l'Etat il n'y a aucun motif d'y soumettre les départements et communes et inversement. Cette dualité de jurisprudence serait, en vérité, inexplicable si l'on ne savait qu'ici encore la question de compétence a obscurci la question de fond. Les tribunaux judiciaires se considèrent comme seuls qualifiés pour appliquer le Code civil et montrent, par contre, une répugnance marquée à s'approprier les principes du droit administratif ; la juridiction administrative, à l'inverse s'est toujours efforcée de s'affranchir des textes du Code civil. Or, pendant longtemps, les actions départementales et communales ont été portées devant les tribunaux judiciaires, la juridiction administrative ne se réservant que la connaissance des actions intéressant l'Etat. Cette dualité de compétence,

(1) H. Laferrière, op. cit., t. I, p. 6S6 fait observer que les raieoDS pour lesquelles le Code cItII n'est pas applicable en matière de responsabilité de l'Etat peuvent être également invoquées en matière de responsabilité départementales ou communales. II repousse donc avec exactitude le système de la dualité de principe ; mais il présente le système de l'unité comme étant celui de la jurisprudence ce qui est inexact, du moins jusqu'à ce jour. Un arrêt du Tribunal des ConQits déclarait même que les règles relatives à la responsabilité de l'Etat ne s'appliquent pas k celle des communes : Gonfl., 7inarsl87*, D. 74.3.54.

l'iRBESPONSABILITÉ en JUfilSPRUDENCE 75

qui fut ainsi la source de la dualité des solutions de fond , s'expliquait & la rigueur tant que la compétence administrative en notre matière fut considérée comme une exception au droit commun, exception fondée sur ces lois de 1790 et de 1793 d'où l'on a fait découler l'idée qu'il n'appartient qu'à l'autorité administrative de déclarer l'Etat débiteur. Aucun texte analogue ne pouvant être invoqué à l'égard de» départements ou des communes, il était naturel de laisser aux tribunaux judiciaires ta connaissance des instances dirigées contre ces administrations. Mais on sait que le Conseil d'Etat n'invoque plus aujourd'hui les textes de 1790 et de 1793 pour justifier sa compétence et que celle-ci est fondée, en réalilé,suries principes généraux de notre droit public. Or ces principes s'appliquent aux départements et communes comme à l'Etat; logiquement, toute action en responsabilité, qu'elle intéresse l'Etat, le département ou la commune doit donc €tre désormais portée, sans distinction, devant le même juge, qui devra faire choix d'un système juridique unique.

Quoi qu'il en soit, en effet, si la dualité de compétence aété la source delà dualité des solutions adoptées sur le fond du droit, elle ne constitue évidemment que l'explication matérielle du fait constaté, mais non sa justification.

En théorie, les at^uments invoqués par l'école civiliste, aussi bien que ceux sur lesquels s'appuie la doctrine du droit public n'impliquent nullement, nous

76 PHEMIÈRE PABTIE. — CHAPITRE IV

l'avons VU, qu'il faille distinguer selon que l'acte dommageable émane de l'Etat, du département ou de la commune.

Ed pratique, la distinction jurisprudentielle conduit à des résultats inacceptables : onnes'expliqueguère (1), par exemple, pourquoi lorsqu'un passant vient à être blessé par une balle au cours d'une bagarre, la responsabilité de ce dommage doit être appréciée conrormémcnt aux textes du Code civil ou, au contraire, ressortit aux règles du droit public, suivant que le projectile provient de l'arme d'un agent de police,préposé de la commune (2), ou de celle d'un gendarme, à la solde de l'Etat (3).

Aussi ne peut-on qu'approuver comme un effort vers une solution rationnelle la tendance de plus en plus marquée de la jurisprudence du Conseil d'Etat à étendre aux litiges qui mettent en cause les départements ou les communes le système juridique qui est accepté, dans les mêmes hypotbëses, par les deux ordres de juridictions, quand l'instance est dirigée contre l'Etat (4). 11 parait bien, d'ailleurs, que cette évolution soit approuvée et soutenu par le Tribunal des Conflits et il est à prévoir que dans un avenir rapproché l'unité de doctrine sera

(1) V. l'explication proposée par M. Michoud, Reapont. des eammune*. — V. infrà.

(S) Ail, 24 février 1880, D. 80.3.243 ; Caes. req., 16 mars 1881, D. 81, 1.194.

(3) C. d'Etal, Tomaio Grecco. — V. infrà, III' partie, chap. III.

(4) V. Cons, d'Etat, Terrier, 6 février 1903 et le commentaire dan» l'Annie administrative, 1903.

l'irresponsabilité bn jurisprudence 77

réalisée dans le »ens de la solution administrative (I).

(1) Les origines de celte évolution qui semble devoir se précipiter remontenl à plusieurs années. Le Tribunal des Conflits s'était, au début, montré hostile à l'unité de jurisprudence : Vve Detmollei, 1 Diars 1874, Leb., p. 247 ; même sens, en matière de police : Trib. des Conflits, Mfjsnel, 25 février (888, Leb., p. 207. Mais, depuis lors sa doctrine s'est notablement modifiée. La compétence et la doctrine administratives Turent tout d'abord étendues aux litiges relatifs aux rapports des communes avec leurs agents : Trib. des Conflits, fîuitfef, 27 décembre 1873, LeÀ., p. 879 ; Cona. d'Etat, 13 décembre 1889, Cadal, Ltb., p 1148, solution de principe confirmée parTrib. des conflits, Buri/eon c. ville d'Agde, 4 juillet 1896, Leb., p. S56.

Depuis lors, la doctrine administrative a été pro);ressivement appliquée à des actions en responsabilité diri|;ées contre des communes à reisoa de dommages occasionnés par des actes de police, bien que jusqu'i ces derniers temps les tribunaux judiciaires se soient concurremment déclarés compétents dans les mêmes hypothèses ; c'est ainsi que le Conseil d'Etat a été appelé à statuer en matière communale sur : une demande de pension formée par la veuve d'un agent dont la mort était attribuée fa une défectuosité des services de police, Vve Grandjean,Leb., 20 mai 1892, p. 4SS ; sur des demandes d'indemnités formées k raison de la fermeture d'un théfitre ordonnée dans l'intérêt du maintien de l'ordre, Cazeaux, 13 janvier 1893, Leb ., p. 4 ; fa raison du retrait de l'autorisation d'installer une boutique sur un champ de foire, Maucci, 21 décembre IdOO, Leb., ■p. 604; à raison d'un arrêt du maire interdisant illégalement fa un tripier l'entrée des abattoirs, Groason, 31 janvier 1903, Leb , p. 66. Voir de même sur une demande intentée à raison du refus par un maire d'admettre un concurrent aui adjudications des droits d'octroi, Trib, des Conflits, Baltardive, 16 novembre 1901, £ei., p.808, et sur une action intentée fa raison d'une délivrance tardive d'alignement : Trib. des Conflits, Soufflet, 24 décembre 1904, Ub., p. 887.

Le Conseil vient de faire un nouveau pas en avant en statuant sur une action en responsabilité formée fa l'occasion d'une sorte de contrat départemental constitué par une promesse de prime aux destructeurs de vipères, Terrier, 6 février 1S03, — V, note précédente.

Cette évolution de jurispnideuce n'a pas échappé au procureur général près la Cour de cassation, H.Baudouin qui, faisant l'éloge funèbre de son prédécesseur M. Laferrière, fa l'audience de rentrée du 16 octobre 1902, approuve la doctrine nouvelle : < Et prenons-y

Que la doctrine civiliste ne soit généralement appliquée qu'aux administrations départementales et coramunaies, tandis que la doctrine de droit public est appliquée à l'Etat, il semble du moins que malgré celle dualité de régime juridique, la jurisprudence doive avoir consacré, sans divei^ence, l'irresponsabilité de la puissance publique, puisque ce principe est également admis par l'une et J'autre école. Ue fait, jusqu'à la fin du xix» siècle, l'irresponsabilité de la puissance publique s'est affirmée en jurisprudence comme ud dogme intangible et incontesté. Néanmoins, avant même que dans les premières années du siècle nouveau, se soit dessinée l'évolution de la jurisprudence du Conseil d'Etat qui tend à rejeter

garde. Messieurs, ce n'est point Ih une thèse d'école, ne présentant qu'un intérêt purement théorique l C'est, en réalité, la jurisprudence le prouve tous les jours davantage, la création de tout an conlentieax de droit commun comprenant toutes le» affaire» des commune»,.., autres que celles qu'un texte spécial attribue à une juridiction particulière ou qui comportent des questions de propriété ou des contrats de droit civil réservés & !a juridiction de l'autorité judicfaire... Le doctrine nouvelle qui donne pour juge ordinaire à tous les litiges le Conseil d'Etat comble une lacune considérable de notre droit public. M. Laferrière se félicitait infiniment de cette partie de son œuvre, destinée à prendre de jour en jour une portée plus grande encore ; et lorsqu'il disait, avec quelque orgueil, qu'il avait créé le contentieaj: administratif commercial,. . , j'estime qu'il n'exagérait rien (Audience de rentrée du 16 octobre 1902).

Il n'est pas douteux que la Cour de cassation s'est efforcée de (aire une application.malheureusement critiquable,de la doctrine administrative de M. Laferrière, dans son arrêt Ville de Boulogne, 5 avril 1905, rapporté infrà,p. 82 et infrA, III» partie, ch.lll. Néanmoins on doit relever comme un signe favorable cet effort de la juridiction judiciaire vers l'uaiBcation de la jurisprudence dans le sens administratif.

l'irresponsabilité en jurisprudence 79

délibérément la doctrine de l'irresponsabilité, d'importantes dérogations lui étaient apportées, plus ou moins consciemment, par les deux ordres de juridiction : c'est ainsi notamment, et nous nous proposons de revenir sur ce point (I), que les tribunaux judiciaires ont très fréquemment et très généralement admis que les communes peuvent être rendues responsables des dommages causés par des actes de puissance publique émanant de leurs représentants.

Sous ces réserves, nous nous bornerons k citer ici un certain nombre d'espèces où la doctrine de l'irresponsabilité a été appliquée d'une manière particulièrement probante et à mettre en évidence le caractère solennel, l'allure dogmatique Aes formules employées par les arrêts pour proclamer un principe auquel il était cependant fréquemment dérogé par ailleurs. Cette question de rédaction est d'autant plus importante, et nous y insistons, que l'abandon de ces formules par le Conseil d'Ëtat a marqué le premier stade de l'évolution de la jurisprudence nouvelle vers la responsabilité de la puissance publique.

Les tribunaux judiciaires, dont la jurisprudence, nous l'avons dit, contient de nombreuses contradictions et n'est pas fermement établie, ont souvent couvert les départements et les communes de la même irresponsabilité

(i) V. infrà, p. 173.

80 PhEMlÈRB PARTIE. — CHAPITRE IV

que l'Etat. Certains arrêts ont refusé de condamner la commune à raison de l'insuffisance des mesures de police prises par le maire, à l'occasion, notamment d'une fête qu'il aurait été prudent de réglementer, mais que la commune n'a pas organisée elle-même (1).

D'autres ont également écarté la responsabilité de la commune à raison de mesures vexatoires ou illégales prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police (2).

Enfin un arrêt récent de la Cour de cassation (3) vient de consacrer formellement le principe de l'irresponsabïlité de la puissance publique et dans des termes dont la généralité et la netteté sont d'autant plus saisissantes que, dans des espèces analogues, la solution contraire a été fréquemment admise.

Il est, d'ailleurs, singulier de constater qu'au cours de ces dernières années, la Cour de cassation semble suivre une évolution inverse de celle que suit le Conseil d'Etat

(1) Douai, S janvier 1885, Gaz. Pal., 65.1.250; Angers, 37 mars 1878, D. 80.2.302. — Cpr. Trib. Saint-Nazaire, 31 mars 1882, D. 85. 3.103.

(2) Orléans, 16 avril 1883, Gaz. Pal., 84.t.939. Il s'agissait d'un arrêté réglementant illégalement la boucherie. — V. Michoud, /)»/>. comni,, n* 2. M. Michoud rappelle la jurisprudence qui refusait toute indemnité aux employés communaux victimes d'une révocation prétendue arbitraire. — Trib. des Confl., 26 décembre 1879, D. 80.3.89 ; Trib. des Confl,, 7 août 1880, D. 82.3.27 ; Cons. d'Etat, 13 décembre 1889, D. 91. 3.ii ; CaHs., 7 juillet 1880, D. 80.1.368. On sait que cette jurisprudence vient d'être abandonnée. — V. infrà.

(3) Cass., Ville de Boulogne c. LaCon/iance, 5 avriU905. Rev. Dr. public, juillet 1905, p. 560.

l'irresponsabiut^ en jurisprudence 81

et que ce résuUat est précisémentropposé du but qu'elle paraît bien rechercher : dans le désir de faire place dans sa doctrine aux principes du droit administratif longtemps mal connus des organes judiciaires, elle accepte comme établis des théories sur lesquelles la controverse vient précisément de se rouvrir et elle se décide à les appliquer au moment même où le Conseil d'Etat va les abandonner (1).

(i) Noua convenons, d'ailleurs, que le principe de l'irresponsabililé de la puissance publique est la conséquence nécessaire et logique du système civilisle. V. tuprk, p. 29. Or la Cour de cassation prend de plus en plus conscience de la doctrine civiliste & mesure que le Conseil d'Etal s'en éloigne daTantage. Il est piquant de remarquer que dans ses incursions dans le domaine administratif, la Gourde cassation n'est, d'ordinaire, pas heureuse : pour la première fois, elle Tient de faire application de la théorie du détournement de pouToir en refusant la sanction pénale à l'arrêté d'un maire retirant à un électricien l'autorisation précédemment accordée de poser ses conducteurs sur la Toie publique ; elle a considéré que l'arrêté de retrait était irrégulier comme ayant été pris dans l'intérêt financier de la commune condamnée à payer des dommages-intérêts à son concessionnaire d'éclairage au gaz, lésé par la concurrence de l'électricien. Le Conseil d'Etat, précisément dans la même espèce saisi d'un recours pour eicès de pouvoir contre, l'arrêté de retraite' s'est refusé à l'annuler, ayant estimé qu'il était du devoir du maire de faire cesser une situation qui engageait gravement la responsabilité de la commune et qui était inconciliable avec l'autorité de la chose jugée : Cass., 25 octobre 1900, Goret et 31 décembre 1903, PmcIou» (Journ. da Dr. admin., 1904, p. 217). - Cons. d'Etat, 6 juin 1902 Gore((G«2. Trii., H juin 1902).-Dansun autre ordre d'idées U Cour de cassation affirme la distinction entre les fonctionnaires d'autorité et les fonctionnaires de gestion, entre les actes de puis sance publique et les actes de gestion au moment où la jurisprudence du Conse.l d'Etat tend à connaître unifonnément de tout ce qui^a trait à la situation des fonctionnaires et à ne plus faire état de ces distinctions. - V. juprà : Cass., 18 février (905, Bellocke et infrà ■ Cass., 8 avrU 1905, p. 38 et p. 82. < / a .

En l'espèce présente, voici dans quels termes, la Cour de cassation s'est prononcée en faveur du principe administratif de l'irresponsabilité de la puissance publique que, dans de nombreuses décisions antérieures, elle paraissait avoir ignoré : il s'agissait, d'une action dirigée contre la ville de Boulogne- sur-Mer par la Compagnie d'assurance « La Confiance » qui, ayant assuré des baraques incendiées sur un champ de foire, réclamait à la ville des dommages-intérêts en raison de l'insuffisance des mesures de sécurité prises par le maire, chaîné de la police de la foire.

« Vu l'article 1382 du Code civil ;

Attendu que, si une commune a, dans la personne de son maire, un représentant légal, dont les actes régulièrement faits l'obligent par l'effet du mandat, et dont les fautes commises dans l'exercice de ce même mandat le rendent responsable envers les tiers conformément au droit commun et par application de l'article 1382 du Code civil, c'est dans le cas où la faute du maire se rattache à un acte de sa gestion communale, c'est-à-dire à un acte où il est réputé avoir agi comme mandataire chargé de cette gestion ; mais qu'indépendamment de sa qualité de représentant de la communauté des habitants, le maire est un magistrat de l'ordre administratif investi d'une délégation directe de la puissance publique, et que c'est en cette dernière qualité qu'il est appelé, le cas échéant, à exercer les pouvoirs de police que lui confie l'article 97 de la loi du 5 avril 1884 j qu'il suit de là que, si la faute

L*IBBESPONSABILITÉ EN JURISPRUDENCE 83

à lui reprochée consiste uniquement à n'avoir pas fait un usage suffisant des pouvoirs susdits, celle faule prétendue, qui constituerait d'ailleurs un pur acte d'administration échappant à l'appréciation de l'autorité judiciaire (1), ne saurait être considérée comme imputable àla commune dans les condition des articles 1382 et 1383 du Code civil, et par conséquent ne saurait donner ouverture contre celle-ci à une action en responsabilité basée sur les disposiiions desdits articles ;

Attendu, dans l'espèce, que l'arrêt attaqué admet le recours exercé contre la ville de Boulogne par Z.a Confiance, assureur d'un certain nombre de baraques qu'un incendie a détruites sur le champ de foire où elles étaient installées ; que l'arrêt ne fonde pas sa décision sur une faute contractuelle ou autre que le maire aurait commise comme gérant des affaires de la commune, mais qu'il se fonde seulement sur ce que, parmi les mesures relatives à la police de la foire, le maire aurait omis h tort, d'une part, de prendre un arrêté prohibant l'usage du feu pour la cuisine dans l'intérieur des baraques, et, d'autre part, d'instituer près de ladite foire un service permanent de pompiers ; que l'arrêt en déduit que la ville, agissant par l'ot^ane de son maire, a manqué aux devoirs que lui imposait l'article 97, n" 6 de la loi du 5 avril 1884, et a commis par là une faute dont elle est responsable envers la

(1) M. Jëze fait remarquer, avec exactitude, que cette réserve est en contradictioa avec l'arrêt même, puisque la Cour a statué et rc jeté AU fond : Rev. de droit pub., juillet 1905, p. SS»

84 PREMIÈRE PARTIE. CHAPITHE iV

Compagnie d'assurance ; en quoi l'arrêt a violé par faussa application l'article 1382 ci-dessus visé ; Casse... e

En ce qui concerne l'Etat, le principe de l'irresponsabilité de la puissance publique a été fréquemment admis par les deux ordres de juridictions et il s'est affirmé dans de nombreux arrêts ; mais il s'est affirmé d'une manière plus ou moins nette suivant la nature de l'acte dommageable.

Nous exposerons ultérieurement (1) pourquoi et dans quelle mesure la jurisprudence refuse réparation aux victimes des dommages causés par un acte législatif, un acte parlementaire ou ce qu'on est convenu d'appeler un acte de gouvernement. Dans ces diverses hypothèses les iins de non-recevoir opposées par les arrêts n'apparaissent pas comme exclusivement inspirées par le principe de l'irresponsabilité de la puissance publique, mais aussi comme la conséquence de l'essence même ou de la forme de l'acte dommageable, ou comme fondées sur des traditions qui se réclament de certains textes de notre droit positif. La question de compétence prime ici la question de fond : ce n'est pas seulement parce que la puissance publique est irresponsable que la victime du dommage ne peut obtenir une indemnité en réparation, mais parce qu'il ne se trouve pas de juge pour la lui allouer : c'est

(1) V. infrà, p. 150. — V, l'étude détaillée de celte jurisprudence dans LaEerrière, op. cil., t. II, p. 5 et suir.

l'iBBESPONSABILITÉ en JUBISPRUDENCE 85

ainsi que le Conseil d'Etat invoque Tarticle 9'de la loi du 24 mai 1872 qui ne lui donne compétence que sur les actes des « autorités administratives pour se refuser à connaître des recours formés contre les actes émanant de l'autorité parlementaire ». D'autre part les dispositions combinées des articles 47 de la loi du 3 mars 1849 et 26 de loi du 24 mai 1872, en conférant aux ministres le droit de revendiquer les affaires qui « n'appartiendraient pas au contentieux administratif», ont permis d'échafauder la théorie des actes de gouvernement.

11 est néanmoins intéressant de signaler ici le caractère général des formules employées dans les arrêts ; nous nous bornerons aux trois exemples suivants :

1° Acle législatif. — Conseil d'Etat Ordonnance du contentieux du XI janvier 1838, Dachâlelier (Lebon, p. 15) : « Considérant que l'Etat ne saurait être responsable des conséquences des lois qui, dans un intérêt général, prohibent l'exercice spécial d'une industrie ; que la loi du 12 février 1835, en déclarant interdite la fabrication du tabac factice, n'a ouvert aucun droit à une indemnité au profit des individus qui s'étaient précédemment livrés à cette fabrication ; que, dès lors, le sieur D... ne peut prétendre à aucune indemnité soit pour la perte de son industrie, et la clôture de son établissement, soit pour les divers dommages qui ont pu être la conséquence de l'interdiction. »

2° Acteparlenientalre. — Conseil d'Etat, 2 juillet 1880 î

86 PHEUÈBE PABTIE. — CHAPITBE IV

« Considérant qu'aux trmes des lois oi^aniques du Conseil d'Etat et Dotamment de l'article 9 de la loi du 2-1 mai 1872, le Conseil d'Etal statuant au contentieux ne peut connaître que des recours formés contre les actes des diverses autorités administratives, que ni les assemblées parlementaires, ai les commissions formées dans leur sein ne sont des autorités administratives dans le sens de l'article 9 précité ; qu'ainsi les actes desdites commissions ne relèvent que des assemblées dont elles émanent et ne peuvent être déférées au Conseil d'Etat par la voie contentieuse. »

Un peut utilement rapprocher de cet arrêt la fin de non-recevoir opposée par les juridictions judiciaires à une réclamation formée par un député contre la décision qui prononçait la retenue d'une partie de son indemnité par mesure disciplinaire (l):--- « sans examiner si la Chambre des députés, gai est an des organes de la souveraineté nationale, peut reconnaître dans l'ordre disciplinaire une juridiction supérieure, le tribunal doit se borner k constater que la loi n'en a établi aucune ; que ce serait donc arbitrairement et par excès de pouvoir qu'il se constituerait juge d'appel à l'égard des décisions que Baudry d'Asson prétend lui déférer. »

3M ctedegoaoernemenL — LeConseil d'Etat saisi d'une

(1) Trib. civ. Seine, 34 fëTrier 1880, Baudry tTAuoniC d'appel de Paris, tt février 1881, même partit. — V. LaTerriire, op. cit., t. II, p. 85.

l'irresponsabilité en jurisprudence 87

demande d'indemnité, à raison du préjudice causé à des industriels par l'interdiction de se livrer à la distillation des céréales, a décidé qu'une telle prohibition « est une mesure de gouvernement prise dans un intérêt général et de sûreté publique ; que l'Etat n'est pas responsable des préjudices particuliers qui ont pu être la conséquence d'une semblable mesure » (1).

Plus récemment, le Conseil d'Etat, confirmant une jurisprudence ancienne, rejetait, en ces termes, une demande fondée sur un préjudice causé par le fonctionnement du service diplomatique (2) : « Sur les conclusions subsidiaires tendant à ce que l'Etat soit condamné à payer aux requérants une indemnité pour avoir négligé de soutenir et d'appuyer leurs réclamations auprès du gouvernement ottoman :

M Considérant que les questions soulevées par cette partie de leur réclamation se rattachent à Vexercice du pouvoir souverain dans les rapports du gouvernement français avec les gouvernements étrangers et ne sont pas de nature à être portées devant le Conseil d'Etat par la voie contentieuse . »

Lorsqu'au contraire l'acte dommageable est un acte administratif proprement dit, un acte d'autorité, seul le principe de l'irresponsabilité de la puissance publique a

[i] C. d'Etat, 86 février 1857, Cohen, D, 57.3.81.

(E) C. d'Etat, 23 décembre 1904, Potijade. — V. également. Bavera, 5 août IfiOi et les commentaires de Jèze, Rev. Dr. pub. janvier 1905.

permis à la jurisprudence de rejeter les demandes d'indemoilé ; il a seul été invoqué, à cet effet, dans les arrêts. De nombreuses décisions ont affirmé que l'Etat n'avait pas & répondre des dommages causés par un acte d'autorité quelle que soit l'erreur ou la faute qui vicie cet acte, même lorsque l'excès de pouvoir dont il est entaché a déjà motivé son annulation.

C'est ainsi que toute indemnité pécuniaire a été longtemps refusée aux fonctionnaires lésés par des actes de nomination et de révocation ou par des mesures disciplinaires prises par les supérieurs hiérarchiques, la situation des fonctionnaires étant alors considérée comme réglée par un acte unilatéral de puissance publique (1).

La même règle a été appliquée par la jurisprudence aux dommages occasionnés par l'exercice des pouvoirs de police.

« Les règlements peuvent être imprévoyants, imprudents, contribuer à divers accidents tels que des accidents de chemins de fer, de mines, de machines k vapeur, etc., sans qu'on puisse en faire remonter la responsabilité à l'Etat. Si des mesures individuelles prises pour l'exécution des règlements sont entachées d'illégalité, on peut en réclamer l'annulation devant la juridiction conlentieuse, mais non actionner l'Ëtat en dommages-intérêts (2). »

(1) Cons. d'EUl, 27jaDvierl893, L«rue^ie(Leii., p. 73). — Sur la jurisprudence nouvelle, V. infrà. Le Berre et Villenave, p.l81 et s. [2] Laferrière, op, cit., t. IT, p. 186. — Cf. Roger, op. cit., p. 74 ei huiv.

L IRBESPONSABILITÉ EN JURISPRUDENCE 89

La jurisprudence a rejeté des demandes d'indemnité Tondées sur le préjudice subi par un particulier du fait de décisions administratives refusant, à tort, l'autorisation d'exploiter une source d'eau minérale et mettant illégalement obstacle à son droit de propriété (1) ; ou sur les dommages résultant de l'autorisation donnée par l'Etat ô une commune d'établir un tramway faisant concurrence à une ligne de chemin de fer déjà concédée par le département (3).

Le principe de l'irresponsabilité de la puissance publique a été également invoqué à l'occasion de demandes en réparation de préjudices causés par l'arrêté du gouverneur d'une colonie ordonnant illégalement l'expulsion d'un colon (3), l'erreur d'un préfet qui a amené une commune à compter sur des taxes auxquelles elle n'avait pas droit (4), l'ajournement des instruments de pesage ou de mesurage présentés à la vérification (5], la mise au chômage d'une usine ordonnée par erreur (6), la faute d'un consul qui s'est opposé injustement au désar* mement d'un navire (7).

(1) CoQB. d'Etat, 23 juin 1882, Lirbaud, D. 6^.3.2 et S. 84.3.U. Concl.de M. Le Vavasseur de Précourt; 9 février 1883, Milkt, D. 84.5.151.

(2) Cona. d'EUt, 13 janvier 1893, Bec, p. 21.

(3) Cona. d'Etat, 25 décembre 1884, D. 86.3.54.— V. ces aiTêla, dans Boger, op. cit., p. 75.

(4) Cens. d'Etat, 13 avril 1881, D. 82.3.101.

(5) Cona. d'Etat, l"août 1884, D. 86,3.20.

(6) Cons. d'Etal, 5 février 1892, D. 93.3.66.

(7) Cons. d'Etat, 8 janvier 1815, D.75.3.H6.

90 PREMIÉBE PABTIE. CHAPITRE IV

Enfin il a été souvent décidé que l'Etat ne pouvait être rendu responsable de l'insuffisance des mesures de police. Nous citerons, à titre d'exemple, l'arrêt du Conseil d'Etat, Lépreux, du 13 janvier 1899(1), qui est doublement remarquable, d'abord parce que le principe invoqué y est nettement et catégoriquement rormulé,ensuite parce qu'en abandonnant, très peu après, les expressions qui figurent dans la rédaction, le Conseil d'Etat a résolument marqué son intention de rejeter la théorie de l'irresponsabilité de la puissance publique : « Considérant, dit l'arrêt, qu'il est de principe que VElal n'est pas, en tant que puissance publique, et notamment en ce qui touche les mesures de police, responsable de la négligence de ses agents ;... qu'en admettant même que Lépreux pût relever une faute personnelle de la part des agents... cbai^és d'assurer la sécurité sur la voie publique... il ne serait pas fondé à soutenir que l'Etat dût en être déclaré pécuniairement responsable. »

Les exemples que nous venons de citer suffisent à établir qu'en jurisprudence comme en doctrine, le "problème de la responsabilité pouvait, jusqu'à ces deux ou trois dernières années, se résumer, sauf quelques diver-

[i] Cons. d'Etat, 13 janvier i899,tepreua;, S. 1900.3.1. — V- également 5 mars 1880, Bitton, S. 81.3.6i ; 8 août 1873, Qaidor et Qain- Uine, D. 74.3,18.

l'ibbesponsabiuté en jurisprudence 91

g;ences, dans la formule suivante qui est celle que nous avons énoncée au début de cette étude :

Si le dommage subi a été occasionné par un acte de gestion, lavictime obtiendra réparation, la personne morale étant responsable;

Si le dommage subi résulte d'un acte dautorité, toute indemnité sera refusée, la puissance publique étant irresponsable.

Nous devons mainienant examiner si cette proposition est exacte, si les doctrines d'irresponsabilité reposent sur une base juridique sûre.

Tel est l'objet de la seconde partie de cette étude.