CHAPITRE

PE LA NATURÇ DE l'aCTE DOMMAGEABLE

SECTION I. - Aotea lé^sUUfs.

En principe, les actes législatifs ne sont pas de nature à engager la responsabilité du patrimoine administratif et cela pour la double raison suivante :

1* L'acte législatif est, par essence, une règle de droit générale et impersonnelle qui n'atteint directement, ni ne modiOe aucune situation juridique individuelle. Illixe l'état du droit pour un pays et pour une époque donnés, el il est vrai de dire qu'au regard de la loi, il n'y a point de tiers (1), Sans doute, en restreignant ou en étendant les pouvoirs généraux des individus, en créant des services nouveaux ou en supprimant des organismes anciens, l'acte législatif peut, dans son exécution, léser spécialement les intérêts de certaines catégories de citoyens: néanmoins qu'une loi limite plus étroitement le degré

(1) Hauriou, op. eit., p. 302 : 't Dans la voie d'autorité, l'aclioD de la puissance publique produit des effets juridiques vis-à-vis des admiuislrés. .., mais ces ciïets juridiques n'intéressent pas des droits acquis et la volonté administrative n'est pas engagée comme elle le serait vis-à-vis de tiers, c'est-à-dire que dans la voie d'autorité let adminiÊlrés ne aonl pat des tient... t V, saprà, p. 136. — Cf. Jèie, op. cil., p. S6 et p. 101.

DE LA NATURE DE l'aCTE DOMMAGEABLE 151

successoral ou édicté la liberté absolue de tester, qu'une loi prohibe la vente de la saccharine, élève ou abaisse des droits de douane, qu'elle interdise aux congréganistes l'exercice de la profession d'instituteur, aucune action en indemnité n'est ouverte aux individus qui se prétendront pécuniairement atteints par la promulgation de ces états de droit nouveaux. Et c'est là la conséquence logique (lu principe de souveraineté tel que nous l'avons analysé : les plus forts imposent aux plus faibles la règle sociale qu'ils préfèrent (1).

Mais souvent, soit par équité et conformément au principe de l'égalité des charges, soit pour ne pas exaspérer les ressentiments de la minorité, les gouvernants prévoient l'allocation d'une indemnité au profit des individus qui souffrent plus particulièrement de la mise en vigueur de la loi nouvelle; ceux-ci trouvent alors, dans la loi même, la source de leur droit même à réparation (2).

(1) On ne saurait s'étonner que les minorités atteintes par un état de droit nouveau n'aient aucune action pour faire valoir leur droit collectif; dies ne sont même pas représentées politiquement.

(2) V. Laferrière, t. II, p. Set s. V. suprd, p. 69, n. 1. — V. loi de finances du !•' mai J822, article 10, interdisant la fabrication et la distillation des eaux-de-vie et esprits dans Paris et règlement d'administration publique du 11 mai 1822 ; loi du 18 juillet 18ti6 sur la suppression des courtiers en marcliandises ; loi du 2 août 1872 attribuant à l'Etat le monopole de la fabrication des allumettes chimiques, Cons. d'Etat, Moroge, 5 février 1875, Leh., p, 89 ; loi du 14 mars 1904 relative au placement des employés et ouvriers des deux sexes et de toute profession, article 1" et article H ; loi du 1" juillet 1901 sur les associations ; loi du 7 juillet 1904 sur la suppression de l'enseignement congréganiste ; loi du 9 décembre 190S, article II, sur la séparation des Eglises et de l'Etat qui accordent des pensions et allocations aux congréganistcs et ecclésiastiques.

2" L'organisation des pouvoirs publics en France, le jeu du régime parlementaire tel qu'il foncUonne dans ce pays, confèrent au pouvoir législatif une suprématie qui est absolue : les corps judiciaires n'ont aucun contrôle direct, ni même indirect comme en Amérique, sur les actes législatifs émanant du Parlement. Ils doivent les appliquer alors mfime qu'ils seraient inconstitutionnels ou entachés d'excès de pouvoir ; à plus forte raison, doivenl-ils se refuser à connaître des recours en indemnité formés h l'occasion des dommages occasionnés parl'autorilé parlementaire dans l'exercice du pouvoir législatif.

De fait la jurisprudence, faisant application de ces principes, a toujours rejeté, en l'absence d'un texte formel, ces sortes de demandes (1).

La même solution prévaut lorsque le pouvoir législatif est exercé, non plus par les Chambres, mais par l'autorité executive, par le chef de l'Etat qui est souvent le

(1) Loi du 12 février 1835 supprimant l'industrie du tabac factice : Cona. d'Etat, Dochatelier, ii janvier 1838, iei., p. 7, ~ V. supri, p. 69 et 85, Matkon, 28 mai 1838, Leb., p. 106.

La jurisprudence a rejeté les demandes formées par des titulaires d'offices ministériels qui se plaignaient d'une diminution de leurs bénéfices par suite de l'intervention de lois limitant leurs attributions ou la nécessité de leur interrenlion, ou remaniant leurs circonscriptions territoriales : Cons. d'Etat, Payerne, 13 janvier 186S, Ub., p. 52 iMalotse, 20 février 1883, Leb., p. 228.

V. également, k propos de l'application du décret-loi du 18 septembre 1870, sur ta liberté de la profession d'imprimeur et de libraire : Cons. d'Etat, Goiipy, i avril 1879, Leb., p. SSi et la note et, sur l'application des décrets pris en exécution du sén.-cons. du IS juin 1860, après l'annexion de la Savoie : Cons. d'Etat, avoués d'Annecy, 26 férrier 1862, Leb., p. 126.

DE LA NATURE DE l'aCTE DOMMAGEABLE 153

législateur en matière coloniale. Si l'on conçoit alors la possibilité d'un contrôle juridictionnel sur la légalité de l'exercice de ce pouvoir, du moins doit-on admettre qu'il n'existe pour le premier motif indiqué aucun recours en ndemnité contre le patrimoine administratif dans ces hypothèses (1).

SECTION II. — Actes réglementairoB.

Comme la loi, le règlement est une mesure générale et impersonnelle, une formule de droit qui ne porte, par elle-même, aucune atteinte aux situations juridiques individuelles.

Sans rechercher si le règlement n'est que le complément de la loi ou en diffère par essence, si le règlement d'administration publique comporte un régime juridique distinct de celui des règlements ordinaires, nous nous bornerons à constater qu'à raison de sa nature intrinsèque l'acte réglementaire, comme la loi, ne peut donner lieu, en principe à l'allocation d'une indemnité en réparatioD des préjudices qu'il peut occasionner (2). Mais il

(1) V, Cons. d'Etat, kériliert Burion, 15 février 1872, L*i., p. 93. — Sur la possibilité du contrôle de 1b lé^alilë de l'acte : V. Laterrière, op. cit., t. H, p. 8 et 9 ; Jèie, op. ci;., p, 103; Cons. d'Etat, Cons. général de (a Nouvelle Caléilonie, 16 novembre 1894, p. 593,

{2) Cf. Jèie, op. cit., p. 56 et p. IH. — V. surtout la démonstration de Moreau, Le règlement adminiilratif, 1902, p. 283 et suiv., et le remarquable ouvrage de Georges Cshen sur Le pouvoir réglementaire. — Cpr, Hauriou, op. cit., p. 202.

Aai colonies, le pouvoir réglementaire est souvent délégué sus

n'en est pas de même des mesures d'application individuelles prises en exécution d'un acte réglementaire et le juge aura souvent à apprécier si tel règlement, tel arrêté municipal, ne cache pas sous sa forme impersonnelle et générale, une mesure destinée à atteindre un citoyen spécialement visé.

SECTION m. — ActeBp8rlamentaireB(4).

Il existe dans noire droit positif un certain nombre d'actes qui seraient soumis au droit commun s'ils émanaient d'une autorité administrative quelconque, mais qui bénéficient d'un régime spécial du fait qu'ils émanent de l'autorité parlementaire. Rationnellement on devrait considérer comme de simples actes administratifs :

1* Les loi s relatives aux déclarations d'utilité publique, aux grandes naturalisations, à la gestion du domaine, aux déclarations d'état de siège politique, aux autorisations données à des congrégations, etc. ;

2* Les actes émanant d'une seule Chambre, règlements intérieurs, élections, etc. ;

3° Les actes des présidents des Chambres, sanctions disciplinaires, mesures de police, etc. (2) ;

gouverneurs ; Bon exercice n'entraioe de responsabilité ni pour la colonie : Cons. d'Etat, Carasius et Ma ;a//on -Grain eau, 13 décembre 1895, Ici., p. 818, ni pour l'Etat : V. Cons. d'Etat, Aëriitec» Harion, 15 février 1872, p. 9.1.

(1) Sur ce point ; V. Laferrière, op. cil., t. Il, p. 16 et Buiv. ; Jèze, op. cit., p. 104 et suiv.

(2) Cons, d'Etat, Mertey, 17 novembre 1882, Leb., p. 933 : « Coosi-

DE LA NATUBE DE l'aCTE DOMKAGEABLE 15S

4° Les actes des commission parlementaires (l), des questeurs, etc.

En fait, le prestige de l'autorité législative couvre par rayonnement tous les actes qui émanent du Parlement. D'autre part, il paratt difficile que le Conseil d'Etat, juge de droit commua en ces matières, considère les Chambres comme des » autorités administratives » sur lesquelles, aux termesde l'articleQde la loi du 24 mai 1872, il pourrait exercer son contrôle. A la vérité ces arguments ont d'autant plus de force que l'acte dommageable se rapproche davantage de l'acte législatif et d'autant moins qu'il s'en éloigne. Aussi la jurisprudence s'efforcet-elle d'écarter le principe d'irresponsabilité dans les cas les plus favorables, lorsque le principe des prérogatives parlementaires n'est pas en jeu, lorsque l'acte dommageable est un acte de gestion courante, de simple administration : c'est ainsi que la juridiction administrative s'est déclarée compétente pour connaître d'un litige entre l'architecte du Palais-Bourbon et les questeurs de la Chambre qui lui refusaient le paiement de ses honoraires (2). Mais il est à prévoir qu'en l'absence d'un texte

dérant que les décisions par lesquelles les président du Sénat et de la Chambre des députés règlent l'admission du public ou de la presse aux séances de ces assemblées ne sont pas de nature h être déférées au Conseil d'Etat. »

Sur les mesures disciplinaires : V. Bnvdry /i'Asson, Trib. Seine, 24 février 1880 et G, Paris, 14 février 1881 . — V. luprà, p. 85.

(1) Sur les décisions des commissions de revision des grades : V. Cons. d'Etat, Carrey de Bellemare, 15 novembre 1873, Leb., p. *0; Loiiithn, 3 janvier 1873, p. 1 ; Valenlin, 2 juillet 1880, p. 619.

(2) Cons. d'Etat, 3 février 1899, kérilieri de Joly, Leb.,f. 83. — Dans

formel, ces efforts légitimes resteront forcément limités.

SECTION IV. - Actes juridicUonneU.

Dans l'exercice de la fonction judiciaire, la puissance publique est, en principe, irresponsable (1). En droit positif, c'est un point qui n'est pas douteux : nous verrons que les travaux préparatoires de la loi du 8 juin 1895 sur

cette affaire le Conseil d'Etat, pour affirmer la compétence du juge administratif, a évité de mettre en cause la Chambre et ses questeurs ; il s'est borné b constater que les travaux ï effectuer au palais avaient '< le caractère de travaux publics >. M, Laferricre avait prévu cette solution, loc. cil,, p. 27; contrairement à son opinion, le principe de la responsabilité serait probablement élendu, le cas échéant aux divers marchés passés par les questeurs. — V. infrà, p. 236.

Souvent le Conseil d'Etat s'est born^ h indiquer au législateur la solution qu'il ne pouvait lui imposer et le législateur s'y est, parla suite, conformé. — V. Cons. d'Etat, 7 décembre I89i, Société générale algérienne; 9 août 1896, Fabrique de Sl-Jtan de Mauiienne, Leh., p. 163 et le commentaire de ces arrêts par Jèze, op. cit., p. 106.

(1) La responsabilité, dans l'ordre judiciaire, ne ae conçoit qu'en cas d'eiTeur ou d'irrégularité dans le fonctionnement du service : entre parties, les jugements, théoriquement, ne modifient pas les situations juridiques individuelles préexistantes; ils constatent les droits; ils ne les créent pas. En matière pénale, l'atteinte portée aux droits des individus a sa cause dans la faute personnelle du condamné. Le droit à réparation ne peut donc s'ouvrir que lorsqu'une sentence erronée a créé une situation juridique nouvelle. Remarquons, li ce propos, qu'on peut soutenir que les actes répressifs, comme les actea de juridiction gracieuse, sont, en réalité des actes administratifs pris par l'autorité judiciaire. Néanmoins, au point de vue de la responsabilité, ils sont soumis au régime spécial qui englobe tous les actes émanant du service judiciaire. — Sur ce point ; V. Jèie, op. cit., p. 57 et s, ; cpr. Duguit, op. cit., l, p. 318 «t B. ; p. 430 et s. ; II, p. 464 et s:

DE La NATbSlE DE LAËTE DOMMAGEABLE 157

la réparation des erreurs judiciaires ne laissent place à aucune controverse h cet égard (1).

Celte irresponsabilité tient à deux causes: en premier lieu, le principe de l'autorité de la chose jugée s'oppose à ce que le débat soit rouvert sur un procès définitivement jugé. L'action en réparation ne sera donc possible qu'à titre exceptionnel, lorsqu'il sera dérogé à l'adage rea judicata pro verilaie habelar, c'est-à-dire comme corollaire d'une procédure de revision.

En second lieu, tandis que les autres ser\'ices publics trouvent chez les administrés des collaborateurs d'ordinaire pleins de bonne volonté, le service judiciaire est en présence de justiciables, c'est-à-dire de plaideurs ou de prévenus qui trop souvent s'efforcent d'égarer la justice et de compliquer sa tâche.

Quoi qu'il en soit, le service judiciaire eM soumis, au point de vue de la responsabilité, à un régime spécial qui englobe tous les actes émanant des autorités juridictionnelles.

En matière civile, et devant les juridictions administratives, les cas qui permettent d'introduire une demande en revision sont très rares, et, alors même que la sentence définitive serait reconnue erronée, la loi n'a prévu l'allocation d'aucune indemnité. La puissance publique n'est jamais responsable ; seule, et dans des hypothèses déterminées,la responsabilité personnelle des magistrats peut être engagée.

(i) V. infrà, p. 161.

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La mâme solution doit être étendue, lorsque la fonction juridictionnelle est exercée parles consuls en Orient ou par les administrateurs coloniaux aux colonies (1).

La jurisprudence se refuse de même à déclarer l'Etat responsable des actes des auxiliaires de la justice accomplis sur délégation des tribunaux (2j, des actes des officiers de l'état civil, des dommages résultant de la surveillance et du contrôle des auxiliaires de la justice (3). Mais nous croyons que relativement à ces actes d'administration judiciaire une évolution est à prévoir : à raison de leur caractère quasi-administratif, il est probable que la jurisprudence se départira de sa rigueur.

En matière criminelle, le principe de l'autorité de la chose jugée a toujours subi de notables atténuations: déjà les cas de revision prévus par les articles 443, 444, 445 du Code d'instruction criminelle de 1806 avaient été élai^is par la loi du 29 juin 1867. Une série de propositions de lois, déposées depuis 1883, puis un projet du gouvernement, élaboré par le Conseil d'Etat et déposé au Sénat donnèrent naissance à la loi du 8 juin 1895 (4). Celle-ci a réalisé une innovation considérable: non seulement elle a étendu les hypothèses où la revision des

(1) Cons. d'Etat, Compagnie rusH de navigation à eapear tTOdesta, 8 janvier 1875, Leb., p. 21.

(2) CasB. req., Brun, 8 aoAl 1876, D. 77.1.158, conclusions de M. ReTerchon.

(3) Cons. d'Etat, Malotse, 20 lévrier 1885, Leb., p. S28.

(4) V. Berlet, De la réparation des erreur» judiciaire»; Garraud,

DE LA NATURE DE l'acTB DOMMAGEABLE 159

procès criminels peut être demandée, mais surtout elle a posé )e principe du droit de la victime de l'erreur judiciaire à la réparation du préjudice causé par la condamnation reconnue injustifiée. A la vérité, ce droit à réparation, réparation morale par la publicité donnée au jugement ou à l'arrêt de revision, réparation pécuniaire par l'allocation de dommages- intérêts, a été très contesté, et cela fort tieureusement car, à cette occasion, oa vit sombrer dans les débats parlementaires l'antique doctrine de la raison d'Etat. Sous l'influence de M. Laferrière, le Conseil d'Etal avait élaboré un projet qui, respectueux du dogme de la puissance publique juridiquement irresponsable, ne prévoyait, en faveur des victimes d'erreurs judiciaires, que l'allocation d'indemnités accordées à titre gracieux (1). La Chambre des députés, k l'inverse, proposa non seulement de reconnaître le droite indemnité, mais d'édicter l'obligation pour le juge d'allouer une indemnité quand elle était demandée (2). Au Sénat, le Garde des Sceaux, M. Guérin, soutint la thèse

Droit criminel, 8" édit., p. 928 h 944 ; Garçon, De» effet» de la revilion rfej procè» criminel» {Joum. des Parq., 1903) ; Lailler et Vonoven, t*» Erreurs judiciaires et leurs causes,

[i] V. Laferrière, op. cil. , p. 2) 4 et la note ; le rapport du conseiller d'Etat Jacquin ; " L'Elat ne saurait être engagé pécuniairement par les erreurs commises par le juge. . . il n'est pas lié par une obligation juridique... a La solution contraire serait « un renversement des principes de notre droit public >.

(2) La Chambre proposait le texte suivant : n La revision prononcée, des dommages-intérêts deuronf être alloués par le tribunal, la Cour, ou la Cour de cassation à la personne victime d'une erreur judiciaire, si elle le demande. »

îdtvGoo^lf

160 thoisièMe partie. — chapitre m

de l'irresponsabilité juridique de la puissance publique. Nous avons indiqué, au début de cette étude, commeot cette thèse, vivement combattue par M Bérenger, fui rejetée par le Sénat comme elle l'avait été par la Chambre : « Cette prétendue doctrine de l'infaillibilité de l'Etat, de son irresponsabilité, disait l'honorable sénateur, n'est plus de notre temps : c'est une thèse féodale et je regrette de la voir partagée par le gouvernement. »

Le droit à réparation fut reconnu (1) et largement reconnu : lavictimen'a pas à justifier que l'erreur résulte d'une faale du juge, au sens du droit civil ; elle n'a qu'à justifier du préjudice qu'elle a subi ; même si la condamnation est le fait d'une erreur excusable, d'un concours de circonstances malheureuses, la victime aura droit à réparation : la loi de 189C) a oi^anisé un régime de responsabilité pour fait et non pour faute.

Ajoutons que si la demande d'indemnité émane de la victime, de son conjoint, de ses ascendants ou descendants le juge devra tenir compte non seulement du pré-

(1) Séance du Séoat du février 1894. Pour mieux marquer le droit de la victime à l'indemnité, les mots « dommage h -in té rets » furent substitués à l'eipressiou « indemnité ». — Sur ce point : V, le rapport de M. Pourquery de Boisserin à la Chambre des députés, Journ. aff., 31 juillet 1895, Doc. pari. Ch., p. 1062.

II est à remarquer, k ce propos, que lors de la discussion devant le Sénat, les 3 et 7 juin 1904, de la proposition de loi de H. Gourju sur l'article 108 de la loi du 5 avril 1884, la théorie de l'irresponsabilité de la puissance publique fut reprise par le gouvernement. Elle a soulevé, ii nouveau, les protestations de la plupart des orateurs.

DE tA NATURE DB l'aCTE DOMMAGEABLE l6l

judice matériel, mais aussi du préjudice moral (1). Toutefois il pourra refuser ou atlénuer les dommages- intérêts suivant les circonstances de Taffaire, par exemple si la condamnation erronée a pour cause, une faute — men. songe ou faux aveu — de la victime (2).

En dehors de ces dispositions de la loi de 18%, l'irresponsabilité de la puissance publique, dans l'ordre judiciaire, est absolue : la Chambre des députés, lors de la discussion de cette loi, avait tout d'abord proposé un texte qui donnait droite indemnité aux personnes poursuivies pour crimes ou délits et acquittées, et aux personnes préventivement arrêtées et relaxées sur ordonnance de non-lieu.

La commission du Sénat rédigea également un texte en ce sens, que défendit M. Bérenger. Ce texte fut repoussé par le Sénat. On ne peut donc mettre en doute le caractère limitatif des dispositions dC'la loi de 1895, mais on peut le regretter : il est à souhaiter que dans un avenir rapproché, le législateur fera un nouveau pas dans ia voie qu'il a si heureusement ouverte.

{{) La Cour de cassation, par arrêt clu 16 décembre 1897, a alloué aux enfants de Pierre Vaux, recoonu innocent, une somme de 100.000 francs. La Gliambre criminelle, par arrêt du 25 ma! 1899, a accordé une indemnité de 15.000 francs au sieur Petit, condamné i tort par la Cour de Bordeaux, sans qu'un préjudice matériel ait été nettement constaté.

(2) < L'arrêt... pourra allouer des dommages-intérêts, * C, Inst, crim,, art, 446, S i.

T. - Il

SECTION V. — Actes de gouTeraemeat .

Il existe, dans notre droit positif une catégorie d'actes émanant du pouvoir exécutif contre lesquels il n'est pas de recours juridiclïonnel : ce sont ceux qu'une longue tradition désigne sous le nom d'actes de gouvernement (1). Qu'il n'y ait pas, rationnellement, une autorité gouvernementale distincte de l'autorité administrative, qu'il soit contraire à l'esprit de notre droit public età toute logique de soustraire auconlrôlejuridictionnel des actes qui ne diffèrent point, en réalité, des autres actes administratifs, ceci n'est guère douteux (2). Mais il n'en est pas moins certain que la loi dispose formellement que « les ministres ont le droit de revendiquer devant le Tribunal des Conflits les affaires portées à la Section du contentieux et qui n'apparliendraienl pas au contentieux administratif » (3).

Il existe donc des actes qui n'appartiennent pas au contentieux administratif. Quels sont-ils ? Longtemps la iurisprudence,couvrant l'arbitraire des gouvernants,con-

(1) V. Laterrière, op. cit., t. II, p. 32 et s. ; Berthélemy, op. cil., p. 101 et a. ;Hauriou, op. ci(., p. 274et b. ; Jèie, op.cit.,p. 107 et s, ; Michoud, Des actes de goaverneinent, 1889 ; Brémond, Des actes de gottoernemenl, Rev. dr. pub. 1896, t. I, p, 23 ; R. Jacquelin, op. cit., p. 297 et s. ; Uaurice le Courtois, Théorie des actes de gouvernement

(2) V. la démonstration de M. Berthélemy, op. cit., p. 101 et s. et p. 105 et s.

(3) Loi du U mai 1872, art. 26 ; cbn. loi du 3 mars 18t9, art. 47.

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DE LA NATURE DE l'aCTE DOMMAGEABLE 163

sidéra comme act^ de gouvemement ceux qui apparaissaient comme ayant été inspirés par des mobiles politiques (1) ; dès lors, aucune sécurité n'était assurée aux justiciables : tout acte administratif pouvait devenir acte de gouvernement suivant les circonstances, ou la personnalité de la victime. Depuis 1872, la doctrine et la jurisprudence se sont ingéniées à limiter la portée des dispositions légales qu'elles ne pouvaient éluder. Le critérium du mobile politique a été définitivement abandonné : désormais, a-t-on dit, échapperont au contrôle juridictionnel iesacteslimitativementénumérés qui.d raisonde leur naîure intrinsèque, auront été classés acte de gouvernement (2). Mais comment caractériser la nature intrinsèque de l'acte de gouvernement? En fait,rabsence d'une définition de ce que serait la fonction gouvernementale permet seulement de constater que « l'acte de gouvernement est celui qui figure dans une certaine énumération d'actes politiques, dressée par la jurisprudence

(1 ) Sur la mise en œuvre de la théorie des actes de gouvemement, sous la Restauration et le second Empire: V. Cons. d'Elat, Laffiiie, 1" mai 1822, Leb., p. 371 ; Dachette de Sl-Leu, 5 décembre 1838, Leb., p. 64i ; Prince LouU iVapo«on,22 août 1844. LeA,,p, 508 ; Prin, ce» d'Orléans, 18 juin 1852, Leb., p. 508 ; Boulé, S janvier 1835, Leb., p. 48; Dâufreuijfe, 10 janvier 1856, Leb., p. 23 ; CoAen e( co/wor/s, 26 février 1857, Leb., p. 167.

{2) V. Cons. d'Etat, Prinee Napoléon,i9 février 1875. Leb., p. (5B ; Prince d'Orléans et Prince Maral,20 mai 1887,leA.,p. 409 ; Dafeuille, Mélran et Lafreney,2^ mars 1889,teA., p. 411 ;— V également :Trib. Conaits,2 décembre i902,préfel du HMnec.Soc.imin. de Ht-Just, Leb., p. 716 et les conclusions de M. Romieu.— Sur l'évolution de la jurisprudence : V. Lafeiriëre, op. cit., toc. cit.

administrative, sous l'autorité du Tribunal des Conflits » (1), c'est-à-dire que l'acte de gouvernement est celui que la jurisprudence déclare tel. Ratioanellement, pour établir la liste des actes de gouvernement, liste qui sera aussi brève que possible, on doit s'attacher à interpréter raisonnablement et avec le souci de respecter les concepts juridiques modernes ,ce qu'a été l'intentio n du législateur de 1848 et de 1872 en disposant qu'il y aurait des actes qui échapperaient à tout contrôle juridictionnel. Or l'esprit des textes en cause est évidemment que le fait de livrer certains actes à un débat juridiciaire, à la publicité de l'audience, à la critique du juge, serait de nature à entraîner des complications politiques, à compromettre la sûreté de l'Etat, à susciter des conflits diplomatiques avec les puissances étrangères. Puisque notre droit positif prévoit une catégorie d'acles inattaquables, nous dirons donc qu'il convientd'y ranger ceux pour lesquels un débat judiciaire serait plus particulièrement susceptible de susciter des difflcultés politiques, c'est-àdire ceux qui intéressent directement la sûreté intérieure ou extérieure de l'Etat et ceux qui concernent les rapports constitutionnels des pouvoirs publics.

Dans l'état actuel du droit, et la jurisprudence semble en ce sens, nous proposons de limiter la liste des actes de gouvernement :

(1) Hauriou, op. cit., p. 277.

DE LA NATURE DE l'aCTE DOMMAGEABLE 1 65

1" Aux actes qui ont pour objet d'assurer, conformément aux règles conslitutionnelles, le fonctionnement du pouvoir législatif par l'inlervention du pouvoir exécutif; décrets portant convocation, ou ajournement des Chambres ; dissoîution de la Chambre ; promulgation des lois ; présentation des projets de loi ; rejet ou exécution des pétitions accueillies par le Parlement, etc. (1) ;

2" Aux actes dont le Parlement s'est explicitement réservé le contrôle : application de la loi du 11 juin 1892, article 8, en ce qui touche les mesures de rétorsion contre un pays étranger, en matière douanière (3) ;

De la loi du 13 décembre 1897, dite loi du cadenas, qui donne au gouvernement la faculté d'appliquer les projets de loi portant relèvement des droits de douane, dès qu'ils sont déposés au Parlement ;

De la loi du 3 août 1878, relative à l'état de siège fictif, dont la déclaration exige le contrôle immédiat du Parlement.

II convient d'ailleurs d'observer que dans ces diverses hypothèses, si l'acte même est inattaquable par la voie contentieuse, les mesures d'application, d'après la jurisprudence, restent sous l'empire du droit commun, ce qui revient, par une voie détournée, à limiter, presque à an-

(1) Coqs. d'Etal, Prince Je Wagram, 17 mars 1853, p. 329 ; Pré- Boat, 17 lévrier 18S8, p. Ii9; Cens. d'Etat, Parquet, 13 juio 1902, p. 454.

(2) V. Cons. d'EUl, Bàpal, 29 décembre 1859, Leb.,p. 791.

nuler, en pratique, les inconvénieots de l'acte de gouvernement (I) ;

3<* Aux actes qui concernent les rapports deTEtatTrançais avec les gouvernements étrangers : dans cette dernière catégorie il convient de distinguer, selon nous: 1° les actes diplomatiques ; 2* les actes administratifs ou judiciaires émanant des agents diplomatiques ou consulaires.

Les premiers seuls sont, à vrai dire, des actes de gouvernement : c'est ainsi que l'Etat n'encourt aucune responsabilité à raison de la signature ou de l'exécution des conventions diplomatiques (2), des traités de protectorat (3), des traités d'annexion de territoires conquis (4),

(1) ce. Laferrière, op. cit., t. Il, p. 37 ; Tnb. coafllts, P«f/efi«r, 26 juillet 1873; Chéron, 5 juin iSlt,.

(i) Cons. d'Etat, Corso, 31 décembre 1861, p. 936 ; Sac. anonyme belge de chemin* de fer, 5 décembre 188i, p. 885; Ssaniauiki, It novembre 1884, p. 779 ; Jecker, 10 novembre 1869, p. 890 ; Trib. Conflits, Sicard, 15 novembre 1879, p. 707.

(3) Cons. d'Etat, Lucat, 1" février 1851, p. 85 ; Sareoman, 26 février 1886, p. 173.^— V. également ilaad, 25 mai 1900, p. 365.

(4) Cons. d'Etat, Dame Ravero, 5 août 1904, p. W2 ; Mante frèrei el BorelU de Régis. 3 mars 1905, p. 226.

Le premier de ces arrêts a élé vivement critiqué par M, Jèie, Rev. de Dr. pub., janvier 1905, p. 90. Voici les faits : la dame Bavero ayant prêté des sommes d'argent au gouvernement malgache et Madagascar ayant élé annexée à la France avant le remboursement intégral du prêt, la créancière demanda à l'Etat français le remboursement du reliquat des sommes prêtées. Le Conseil d'Etat, saisi A u litige, a répondu « que la question soulevée par cette demande se rattache à l'exercice des droits de souveraineté résultant pour la France de la prise de possession de l'île de Madagascar et de ses dépendances, et que ce n'est pas au Conseil d'Etat qu'il appartient d'apprécier si, par suite de cette prise de possession, l'Etat français

DE LA NATURE DE l'aCTE DOMMAGEABLE 167

qu'il a pleine liberté pour assurer la protection des nationaux à l'étranger, pour accorder ou refuser l'intervention diplomatique en vuede sauvegarder désintérêts privés (1).

est tenu des dettes de l'Etat malgache h. M. Jèze estime qu'au fond OD oe discute plus eu droit international public la question de savoir si l'Etat qui absorbe un autre Etat est tenu de ses dettes ; que, d'autre part, le Conseil d'Etat aurait dâ, quelle que fût sa décision en l'espèce sur le fond, ne pas rejeter la requête comme non recevable, alors que lui seul peut assurer le respect des droits individuels en la matière. Avec M. Jèze nous estimons v qu'il n'est pas possible de maintenir plus longtemps la thèse de l'irresponsabilité absolue de l'Etat dans les matières de droit international public ». Nous indiquons au texte l'évolution probable de la jurisprudence. Mais, contrairement il son opinion, nous croyons que, dans l'espèce en cause, il était difficile au Conseil d'Etat de se départir de son ancienne jurisprudence. Tout d'abord, au fond, ie principe qu'en droit international public l'Etat anneiant est tenu des dettes de l'Etat annexé est loin d'être absolu et hors de controverse, surtout en ce qui touche les droits de créance. — V, la magistrale démonstration de Gilbert Gidel dans son excellente étude sur Lei Effets de l'annexion, Larose, 1904. Après l'annexion, « parmi les droits acquis disparaissent :... Tous les droits de créance résultant au profit de particuliers de contrats passés entre eux et l'Etat annexé », p. 97 et surtout p. 95. Quant à la question de recevabilité, dès lors que le principe de la mise k la charge de l'Etat annexant des dettes de l'Etat annexé est contesté, ie litige se rattache directement aux conditions de l'annexion, qui est un acte de gouvernement. Comme l'a décidé le Conseil d'Etat, l'appréciation de ces conditions appartient au gouvernement seul et non à lui. La solution pourrait être difTêrente si les clauses du traité de paix réglaient explicitement le sort des dettes et si le litige ne portait que sur l'interprétation de ces clauses, sur le montant ou l'existence d'une dette déterminée, c'està-dire sur des questions d'application individuelle.

(11 Cons. d'Etat, Dupuy, 12 janvier 1877, p. 47 ; Thubé-Zourmand, 10 février 1893, p. 113 ; Povjade, 23 décembre 1904, p. 878 et Rev. dr. public, janv. 1905, p, 97, la critique de cet arrêt et les arrêts cités par Jèze : dans cette espèce, le Conseil d'Etat a rejeté comme non recevable une demande d'indemnité formée contre l'Etat pour avoir négligé de soutenir et d'appuyer les réclamations des requérants auprès du gouvernement ottoman.

168 TROISIÈME PABTIE. — CHAPITRE lU

Surcederaier point toutefois, il faut, croyons-nous, slrictement limiter l'irresponsabilité à la phase diplomatique : lorsque, par exemple, sur la réclamation faite par le gouvernement en faveur de nationaux lésés, l'indemnité demandée à l'Etal étranger a été remise à l'Etat français et qu'il ne reste plus qu'à la répartir entre les intéressés, la phase diplomatique est close, la phase administrative s'ouvre ; si des contestations s'élèvent à l'occasion delà répartition, iln'y a aucune raison pour que la juridiction contentieuse n'en puisse connaître (1).

Quant aux actes administratifs pris par nos agents à l'étranger, nous estimons, contrairement k la jurisprudence, qu'ils ne constituent pas, à proprement parler, des actes de gouvernement : le droit d'expulsion exercé par les consuls, l'octroi ou le retrait des privilèges conférés

(1) La jurisprudence du Conseil d'Etat parait distinguer, un peu subtilement, selon nous, entre la requête présentée à l'occasion d'une indemnité réclamée collectivement en faveur d'um groupe de nationaux lésés et celle qui est obtenue en faveur d'un citoyen déterminé. Dans le premier cas, Is principe de l'irresponsabilité triomphe, parce que, aemble-t-il, le Conseil d'Etat estime que le gouvernement étant libre de refuser son action, peut par suite, l'eiercer discrétionnairement en faveur de tel ou tel intéressé. Dans le second cas, du moins, la requête est examinée au fond ; 1" hj>p. : Cons. d'Etat, Coaritan, 5 janvier 18*7; Casauranne, 12 février 1870, p. 75; 2" hyp. : Poajnde, 23 décembre 1904, (oc. cit.

« Sur les conclusions tendant à ce que l'Etat soit condamné ï payer aui requérants une partie de l'indemnité que le gouvernement français aurait obtenue du gouvernement ottoman en faveur du sieur Bambino : Considérant qu'il résulte de l'instruction... que jamais le gouvernement français n'a obtenu ni même réclamé du gouvernement ottoman aucune indemnité en faveur du sieur Bambino. *

DE LA NATURE DB l'aCTE DOMMAGEABLE 169

aux protégés fraiiçnis, en Orient et dans les pays de Capitulations, nous apparaissent plutôt comme l'accessoire d'une sorte de pouvoir de police dont le foDCtionnement peut être soumis au droit commun (1).

Enfin les agents consulaires participent, en qualité de juge, de notaire, d'huissier, au rôle dévolu & l'autorité judiciaire et & ses auxiliaires : à ce titre, leurs actes n'engagent pas la responsabilité de l'Etat (2).

Hors de ces trois catégories d'actes, nous dirons qu'il n'est point d'actes de gouvernement : tous les autres sont des actes administratifs. Contrairement à l'opinion de M. Larerrière, on doit considérer comme actes administratirs les mesures prises contre les épidémies, la famine, etc., alors même que ta responsabilité pécuniaire de l'Etat est écartée par un teste (3). Les faits de guerre seront rattachés à la théorie de la force majeure : selon que

(t) En sens contraire ; Cods. d'Etat, Richard, 8 août 1888, p. 775 ; Trib. Seine, 8 mars 1904, Le Droit, 8 avril 190t. — V. surtout: Cons. d'Etat, Bachatori dit Bachadour, 12 février 190S, Leb., p. 105 et la note, et la critique de Jèie dans Bev. dr. pab., 1905, p. 78.

(2) Cons. d'Etat, Ridel, 19 décembre 1868, p. 1052; Compagnie raste de navigation à vapeur d'Odessa, 8 janvier 1875, p. 21 ; Trib. Conflits, Ville de Châleaubriant. 6 avril 1889, p. 483. — V. surtout : Cons. d'Etat, Poujade, loe. cit. eL la critique de Jèie »... sans qu'il y ait lieu de rechercher si les actes accomplis par les consuls lors de l'ouverture à l'étraDger de succession intéressant des Français, sont de nature k engager la responsabilité pécuniaire de l'Etat,, >i.

(3) Loi du 3 mars 1832, art. 7 et s. ; lot du 21 juillet 1881, art. 18 et s. ; — Cpr. Laferrière, op. cit., t. II, p. 32 et s.

la pression de rennemi sera plus ou moins immédiate et coercilive, la responsabilité de l'Etat sera, ou non, mise enjeu (I).

Dans le cadre même que nous lui assignons, la théorie des actes de gouvernement sera encore restreinte dans sa portée par la tendance de la jurisprudence à affirmer, comme nous l'avons indiqué, la compétence juridictionnelle sur les mesures d'exécution des actes qui eux-mêmes échappent à son contrôle. Nous ne croyons pas, par contre, que la jurisprudence consente, de longtemps, à limiter, comme on l'y a invité (2j, la théorie des actes de gouvernement dans une simple négation du recours en annulation : sans doute, dit-on, à raison de considérations d'ordre politique, l'acte de gouvernement même illégal ne peut être annulé ; mais, du moins, s'il est dommageable, que l'action en réparation soit ouverte à la victime du dommage; le patrimoine administratif ne doit-il pas supporter les conséquences d'un acte maintenu dans l'intérêt de la collectivité ? Si logique que soit cette argumentation, si généreuse que soit la tentative, nous ne pensonspas que la jurisprudence accepte cette distinction un peu subtile, contraire, d'ailleurs, au développement d'un contentieux qui est plus largement ouvert à l'action

(!) V. infrà : Force majeure, p. 223.

(2) Aucoc, coDclusioDS sous Coos. d'Etat, 9 mai 1867, S. 67.2.121; Jèze, op. cit., p. 110. V. également: Hauriou, op. cil., p. 3SI . — En sens contraire ; Cons. d'Etat, Vandelet el Fanud, IS décembre 1891, S. 93.3.129 et la noie. - V. encore: Maurice Le Courtois, op. eil., p. 118 et s.

DE LA NATURE DE l'aCTB DOMMAGEABLE 171

en annulation qu'à l'action en réparation. Il est, au reste, évident que l'intention du législateur a été de soustraire l'actede gouvernemenlà tout débat judiciaire, qu'il tende à l'annulation de l'acte ou à l'allocation d'une indemnité.

SECTION VI. - Actes adminittratifi.

Les restrictions que nous venons d'exposer sont tes seules que la théorie de la responsabilité puisse recevoir du chef de la nature de l'acle dommageable. Elle trouve sa pleine application lorsque le préjudice résulte d'un acie administratif proprement dit. Nous croyons avoir établi que la distinction souvent proposée de l'acte d'autorité et de l'acle de gestion n'avait pas à intervenir en matière de responsabilité : c'est ici qu'apparaît le résultat des développements que nous avons consacrés à démontrer le caractère purement artificiel de la doctrine qui, Fondée sur l'antithèse de la puissance publique et de la personne morale, rattachant l'acte d'autorité à la première et l'acte de gestion à la seconde, déduit de ces prémisses l'irresponsabilité du patrimoine administratif à raison des dommages causés par les actes d'autorité. Sans doute, parmi les actes des gouvernants les uns comportent à un haut degré l'usage des pouvoirs de commandement, tandis que d'autres n'impliquent pas l'exercice de facultés supérieures à celles des individus et se rapprochent singulièrement, par là-méme, des actes qu'accomplissent les particuliers. Mais, des uns comme

i72 TROISIÈME PAHTIE. CHAPITRE IH

des autres la personne morale doit répondre : il n'y a pas de puissance publique irresponsable (1).

(1) L'opposition de la gestioD et du commandement, que nous repoussons en matière de responsabilité, peut présenter une certaine utilité pour la solution d'autres problèmes de droit administratif, notamment de ceux qui concernent la situation des (onctioanaires : on conçoit, par exemple, que les fonctionnaires, dans l'exercice du commandement, soient particulièrement protégés par les lois pénales contre les injures des administrés. Mais la démarcatioD proposée entre les actes de gestion et les actes d'autorité est extrêmement imprécise : en pratique, l'activité administrative comporte un mélange intime de l'autorité et de la gestion et l'analyse la plus subtile ne permettrait pas, même aux partisans de cette distinction, de ranger certains actes dans l'une ou l'autre catégorie. Les pouvoirs de police, noua l'avons vu, peuvent être l'objet d'engagement contractuel ; on nous répondra qu'on est en présence d'un contrat, donc d'un acte de gestion ; mais voici qu'un contrat peut parfois constituer un acte de police 1 Certaines clauses contractuelles peuvent être, en effet, invoquées, à raison de leur caractère général et réglementaire, par le public qui n'était cependant pas partie au contrat : le Conseil d'Etat vient de déclarer recembU le recours pour excès de pouvoir formé par un commerçant habitant un immeuble riverain de la rue Béaumur contre un arrêté du préfet de la Seine autorisant la Compagnie du tramway qui traverse cette rue à établir provisoirement un conducteur aérien, en violation, soutenait le requérant, de la clause impérative du cahier des charges qui prohibe l'emploi des conducteurs électriques aériens dans l'intérieur de Paris: Cons. d'Etat, 3 février 1905, Storch, el le commentaire de Jèie, Hev. dr. pub., avril 1905, En doctrine, il est difficile de trouver un critérium précis, même pour les actes qui ne sont pas v h la limite » : l'acte d'autorité, dit-on, produit des effets juridiques parla simple déclaration de volonté de l'agent, ce qui le distingue du droit commun. Or il n'en est rien : la volonté unilatérale des particuliers peut être créatrice d'obligation ; le tiré qui accepte une lettre de change, le commergant qui fait, par une annonce, une offre su public sont engagés par ces manifestations unilatérales. On s'est attaché, d'autre part, à la mise à exécution particulièrement rapide des actes d'autorité ; ne reçoivent-ils pas immédiatement l'appui de la force publique 7 Mais toutes les créances de l'Etat, et aussi des départements et des communes, bénéficient de procédés de recouvrement

DE LA NATURE DE l'aCTE DOMMAGEABLE 173

Ces conclusions, jusqu'ici présentée» sous la forme d'uae négation des doctrines admises, trouvent maintenant leur expression positive et elles viennent de recevoir une éclatante consécration : la jurisprudence la plus récente, par une remarquable évolution, a solennellement marqué sa volonté de rejeter le principe longtemps accepté de l'irresponsabilité de la puissance publique à raison des dommages causés par les actes d'autorité.

Nous avons exposé (1) comment et dans quels termes les tribunaux judiciaires et les juridictions administratives ont, jusqu'à ces derniers temps, affirmé et appliqué la doctrine qui vient d'être abandonnée par le Conseil d'Etat. En réalité, de longue date, des laides brècbes avaient été faites aux principes que les arrêts proclamaient par ailleurs avec tant de fermeté. Indépendamment des hypothèses où la responsabilité des communes est engagée à raison des dommages causés parles attroupements, hypothèses qui font l'objet d'une législation spéciale (2),

exorbitants du droit commun : une simple déclaration du ministre, en ce qui concerne l'Etat, a force exécutoire et peut mettre en mouvement la force publique pour en assurer le recouvrement immédiat (Lois du 19 août 1791, art. 4, et du 22 frimaire an VII, art. 64 ; loi de finances du 13 avril 189S, art. 54). ^ Sur l'exposé de la question en doctrine : V, Jèie, op. cit., p. 60 et s. V. également infrà, p. 179, les conclusions de M. Romieu pour l'arrêt Zimmermann, in fine.

(1) V. tuprâ, p. 72.

(2) Loi du 5 avril 1884, art. 106. — loi V du 10 vendémiaire an IX; Cass., 22 juillet 1901, Pand. (t., 1903.1.145 ; C. Aix, Il janvier 1902, Pa.nà. {T., 1903.2.329; Trib. Quimper, 5 novembre 1902, Gis. Pal., i décembre 1903. — Cpr. la discussion qui s'est engagée devant le

i 74 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE III

les tribunaux judiciaires qui, en fait, se déclarent souvent compétents en matière de responsabilité communale, ont fréquemment condamné les communes à réparer des dommages occasionnés par des actes d'autorité. Au hasard d'une jurisprudence extrêmement flottante (l), nous relevons qu'on a admis ta responsabilité de la commune à raison d'une blessure faite par un agent de police dans l'exercice de ses fonctions (2], à raison des dommages causés par l'écroulement d'arènes mobiles k Marseille ou par récrouleaient de la passerelle du i Globe céleste » à l'Exposition de 1900, constructions dont l'autorité municipale avait autorisé l'exploitation avant d'en vérifier suffisamment la solidité (i), des dommages causés par la vente sur les marchés de denrées vénéneuses, ou malsaines, accidents que la surveillance des inspecteurs des marchés ou des vétérinaires municipaux chargés de vériQer la salubrité des viandes aurait dû empêcher (4), des dommages occasionnés par des pompiers, par des agents de police au cours d'un incendie ou d'un sauvetage par suite de la mauvaise organisation du ser-

Sénat les 3 et 7 juin 1904 sur la proposition de loi de M. Gourju, tendant h généraliser les dispositious de l'art. 106. — V. laprà. {!) V. tupri, p. 79,

(2) Ail, 24 février 1880, Canal», D. 80.2.343; Cass., 16 mara 1881, D. 81.1.194.

(3) Cass. req., 10 juin 1884, D. 84.1.36S ; Cass., civ., 3 novembre 1885, D. 86.1.397 ; Trib. Seine, 9 juillet 1903.

(4) Vente de champignons vénéneux : Trib. Carcassonne, 27 octobre 1890, Gai. Pal., 90.2.607 ; vente d'une vache charbonneuse, Rouen, 16 janvier 1891, Gâz. Pal., 92.2.644.

DE LA NATURE DE l'aCTE DOMMAGEABLE 17S

vice du feu ou du service d'ordre (I), des dommages causés par l'insufRsance des mesures de police ou des mesures de sécurité prises par l'autorité municipale dans l'oi^anisation d'une exposition où un panorama concédé par la ville a été incendié (2), dans l'organisation d'un feu d'artifice qui a été lire avec l'autorisation du maire sur un emplacement désigné par lui et qui blesse des spectateurs, etc. (3).

On s'est donné beaucoup de mal pour justifier ces solutions dont on s'accorde à reconnaître les effets salutaires dans la pratique : elles ne sont en fait que la mise en œuvre des priocipes que nous défendons, mais elles sont en contradiction absolue avec la doctrine civîlîste que les tribunaux judiciaires prétendent néanmoins appliquer. Comment expliquer que l'acte d'autorité, l'acte de commandement soient soumis au Code civil comme les actes des particuliers? M. Michoud (4) voit dans cette jurisprudence une survivance de l'ancienne conception

(1) Dommagea causés par les pompiers : Paris, Trib. Seine, 7 août 1889, Gai. Pal., 89. 2. 6S9 ; dommages causés par l'organisation d'un sauvetage : Paris, Trib. Seine, 9 juillet 1889, Gaa. Pal., 89.2.179.

(2) C. Montpellier, 28 mai 1900, S. 1901.2.278. — Cpr. Trib. Seine, 13 janvier 1893, La Loi, 4 avril 1893 : une ville o'est pas responsa. b!e d'un accident causé par un exercice de saltimbanques, alors même qu'ils sont autorisés à stationuer sur la voie publique par la municipalité, si celle ci n'a pas spécialement autorisé l'eiercicedan-

(3) Trib. Perpignan, 9 mars 1896, Le Droit, B mai 1896 ; Nancy. 26 mars 1896, Hec. arr. Nancy, p. 21 8. — Cpr. Trib. corr. Versailles, 1" décembre 1904, Le Droit, 15 janvier 1905, Het>. tfAdminUl., janvier 1905.

(4) V. Michoud, Bespon». de$ communes, op. cit.

de la commune : celle-ci n'était autrefois qu'une sorte d'organisme de droit privé, une association, une communauté d'habitants. C'est ce caractère traditionnel qui, enraciné dans l'esprit de certains magistrats judiciaires, aurait déterminé les solutions en question ,

Peut-être est-ce là une explication , ce n'est pas , à coup sûr, une justification (1) : depuis la Révolution, en effet, la commune est une unité administrative qui délient une part de la puissance publique ; en 1905, la Cour de cassation s'en est aperçu : nous avons vu que, par son arrêt du 5 avril 1905 elle vient de proclamer, en matière communale, le principe de l'irresponsabilité de la puissance publique.

A l'inverse, la jurisprudence administrative que n'entravaient pas les liens de la doctrine cîvitiste a sans cesse progressé dans le sens d'une plus large responsabilité de la puissance publique, d'une plus efîicace protection des droits de l'individu.

(1) Avec soD habituelle conscience scientiQque, M. Berthétémy reconnait que cette jurisprudence dans laquelle il Toit une efficace

garantie contre les abus de pouvoir des maires est inconciliable avec la doctrine dont il eat partisan : ( 11 faut conclure que si la responsabilité communale à raison des actes d'autorité accomplis par les agents communaux est contraire au droit, elle est utile en fait. El si un regret peut être exprimé, c'est moins celui que les tribunaux ne se conforment pas à la loi, que le regret qu'une loi, h litre exceptionnel et comme garantie contre les abus possibles du pouvoir municipal n'érige pas en principe, en en mesurant cependan t l'application, ce que les tribunaux ont admis dans la pratique. » Bèrlhélemy, op. cit., p. 526. — C'est celle pratique que M. Berthélemy loue les tribunaux judiciaires d'appliquer, que nous approuvons la juridiction adminisfrative d'instaurer à' Soti tour.

OE LA NATURE DE l'acte DOMMAGEABLE 177

Dans une évolution prudente et cODlinue elle a enveloppé de proche en proche la position qu'elle voulait atteindre : successivement elle a cessé de considérer comme actes d'autorité ceux qui étaient « k la limite >>, ceux dont le caractère était douteux ; peu à peu elle a modifié la rédaction de ses arrêts, abandonnant les formules trop absolues pour de plus élastiques; enfin, le terrain étant préparé, elle a résolument rejeté le principe d'irresponsabilité.

Les premiers arrêts où se révèlent les origines de ce mouvement (1) sont relatifs à des dommages occasionnés à des navires par le fonctionnement de la police des

(1) Dans ses conclusioDs pour l'arrêt Crecco.V. in/rà,p.l89,M. Romieu fait obBcrrer qu'ayant 1870 la jurisprudence du second Empire

paraissait favorable à une extension de la responsabilité aux dommages occasionnés par les actes de police : .< Il est intéressant de remarquer que si, à cette époque, le Conseil d'Etat s'inclinait encore devant les actes politiques proprement dits, qualitlés d'actes du gouvernement ou de haute police (qui n'ont heureusement plus droit de cité aujourd'hui), il n'opposait aucune 6n de non-recevoir aux demandes d'indemnités fondées sur l'exécution d'actes de police ordinaires, et ne se refusait pas à examiner ces réclamations au fond. C'est ainsi que, dans son arrêt du 6 avril 1870, Mallet, il statuait sur la quotité d'une indemnité à allouer k un citoyen blessé par l'imprudence d'un gendarme qui avait tiré sur lui, en le prenant pour un contrebandier (Cpr, infrà, p. 190, Grecco), et l'Etat lui-même ne songeait pas ï contester l'action contentieuse relative aux conséquences de l'acte de police. C'est ainsi que le 26 février 1863, Gailhand, le Conseil d'Etat, saisi d'une demande d'Indemnité par des armateurs pour dommages causés à leurs navires par des mesures de police sanitaire, ne rejetait cette demande qu'après un long examen des circonstances de l'affaire. »

Pour nous, il n'est pas douteux que le développement de cette jurisprudence dont M. Romieu signale l'éclosion. a été entravé par la thèse des civilistes et l'influence de M. Laferrière.

i78 TBOISIÈHB PABTIE. CHAPITRE UI

porls, écbouemeats, abordages, etc., résultant des ordres donnés par les ofSciers de ports ou de l'insuffisance des mesures de sécurité (1). D'autres, plus récents, se rapportent&des accidents arrivés en rivière par suite de FinsufQsance du service de surveillance des crues (2). Dans ces diverses hypothèses le Conseil d'Etat a admis, puis étendu, le principe de la responsabilité de l'Etat nonobstant le caractère d'autorité de l'acte dommageable.

Mais depuis 1903, l'évolution s'est précipitée.

Des arrêts très importants ont été rendus qui sont de véritables arrêts de principe, si l'on veut bien considérer les circonstances dans lesquelles ils sont intervenus, et faire état surtout des conclusions des commissaires du gouvernement qui ont ouvertement combattu le principe de l'irresponsabilité. Voici les principaux :

1" Conseil d'Etat, 27 février 1903, Zimmermann et OlioierÇi). — Le sieur Zimmermann, propriétaire d'une sablière en bordure de la rivière la Nive s'était vu l'objet d'une série de mesures vexatoires prises par l'Administration en vue d'incorporer sa sablière au lit de la rivière,

(1) Coqs. d'Etat, 11 août 1861, Glau et Eltiot , S. 63.2.570 ; SOmara 1861, Georges, S. 68.2.128; 6 mai 1883, lysaek et Bramfort, Leb., p. 469 ; 21 juillet 1882, Tarnball, Ub., p. 705 ; 27 juin 1890, Chedru et CraqaeUn, Leb., p 619 ; 22 mars 1902, Gourdin et Patfoori, S. 05.3.23 ; 18 avril 1902, BrugalaU, S. 05.3.25.

(2) Cons. d'Etat, 13 janvier 1899, Soc. det PraduiU céramiqat» de Bonlogne-tur-Mer, S. 01.3.68 et 11 décembre 1903, id., Ub. , p. 777.

(3; Leb., p. 179, et S. 1905.3.1, et la note de H. Hauriou.

DE LA NATURE DE l'aCTB DOMMAGEABLE 179

c'est-à-dire au domaine public. Finalement, et dans les circonstances relatées ci-après par l'arrêt, le préfet, après avoir obtenu du conseil de préFecture la condamnation du requérant qui se refusait à observer une délimitation illégale, iît exécuter précipitamment cette décision bien qu'elle fût déférée au Conseil d'Etat. Or cet ordre d'exécution était évidemment un acte d'autorité. Devait-OD opposer le principe de l'irresponsabititéausieur Zimmermann qui réclamait devant le Conseil d'Etat une indemnité? M. Romieu, commissaire du gouvernement, s'éleva vivement contre cette fin de non-recevoir et contre le principe même de l'irresponsabilité (1) : conformément

(1) Voici le résumé des conclusions de M. Romieu, rapportées dans Leb., p. 179:

• La thèse de l'irresponsabilité de l'Administration pour tous les actes d'autorité ou de commandement, communément dénommés actes de puissance publique, est beaucoup trop absolue : dérivée de l'ancienne conception de l'irresponsabilité du pouvoir royal, elle n'est plus en harmonie avec l'idée moderne du droit ; elle a déjà subi des atténuations importantes et elle est susceptible d'en recevoir de nouvelles. Depuis longtemps une jurisprudence constante admet la responsabilité de l'Etat au cas de détournement de pouvoirs effectué dans un intérêt financier ; elle l'admet aussi, en dehors de tout détournement de pouvoirs, dans le cas de faute commise par les ofûciers de port dans les ordres donnés par eux aui navires tenus d leur obéir et endommagés par suite de la manœuvre qui leur a été commandée. Le Conseil d'Etat a encore décidé, en matière de recouvrement de l'impât, que les poursuites, exécutoires de leur nature, n'étaient faites qu'aux risques et périls de l'Administration, et qu'au cas où la taxe était ensuite reconnue illégale, les frais occasionnés par les poursuites devraient être remboursés aux contribuables (Cons. d'Etat, 23 juin 1882, De Royà, p. 583). De son côté la Cour de cassation, au cas de démolition d'une maison menaçant ruine en exécution d'un arrêté municipal annulé ultérieurement, admet que

à ces conclusions, le Conseil d'Etat reconnut le droit du requérant à une indemnité, ayant estimé que l'usage abusirpar l'Administration de ses pouvoirs légaux, le détournement de pouvoir, n'est pas seulement une cause d'annulation de l'acte, mais aussi ta source d'un droit à réparation, sans qu'il y ait lieu de tenir compte de la prétendue intangibilité de certains actes (1).

n Considérant que les requérants se plaignent d'un ensemble de mesures abusives et prises dans le but d'arriver à l'incorporation dans le domaine public d'une sablière leur appartenant; qu'en effet, il résulte de l'instruction que, pour faire dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie contre les consorts Olivier-Zimmermann,

l'annulation par le Conseil d'Etat, laisse sans cause légitime la démolition ordonnée et reconnaît le droit à indemnité (Cass. civ., 15 juin 1891, Courty.D. P. 92.1.5571. Il ne suffit donc plus aujourd'hui à l'administration, pour échapper à toute responsabilité, d'invoquer le caractère d'acte de puissance publique : d'une part, en effet, ce qu'on est convenu d'appeler les actes de g-estion et les actes de puissance publique sont bien souvent sinon confondus, du moins intimement liés les uns aux autres, et concourent à la gestion d'un même service public que la puissance publique a pour mission de taire fonctionner ; d'autre part, 11 peut y avoir dans l'illégalité d'actes d'autorité ou de commandement une faute de nature à engager U responsabilité du service public.

'< Dès lors, l'irresponsabilité de l'Etal poar les actes de paisssnce publique ne doit point conitilaer une fin de non-recetoir oppotée aux demandes des particuliers létég... n

(1) Une espèce analogue avait déjà été tranchée par le Conseil d'Etat: V, Commune de Sl-Christophe-en-Brionnai», U mars 1898, Leb., p. 218. — Mais, pour allouer l'indemnité, le Conseil d'Etat s'était alors rattaché à l'idée de iraoail public dommageable . Dans l'espèce présente, il a directement mis en cause le fait du service, la faute adminiitraliee.

DE LA NATCRE DE l'aCTE DOMMAGEABLE 181

l' Administra ti on a dû commencer par procéder à une délimitatioD jugée illégale de la Nive au droit de leur propriété el, qu'après avoir obtenu contre eux du conseil de préfecture un arrêté de condamnation, le préfet en a ordonné immédiatement l'exécution avant qu'il eût été statué sur le pourvoi contre le même arrêté;... qu'ainsi les requérants sont fondés à demander la réparation du préjudice qui a été pour eux la conséquence de l'ordre que le préfet a donné aux agents de t Administration de procéder à l'exécution de l'arrêté du conseil de préfecture avant qu'il n'eût été statué par le Conseil d'Etal sur le pourvoi dont ils l'aoaient saisi... «

2o Conseil d'Etat, 29 mai 1903, Le Berre (1). — Le sieur Le Berre, sous-oflicier, fut l'objet de deux cassation de grades ; or ces mesures disciplinaires qui, d'ailleurs, furent reconnues injustifiées, avaient été irrégulièrement prises. Elles furent rapportées par le ministre de la marine, dix ans plus tard. A raison du grave préjudice subi par lui, le sieur Le Berre réclama à l'Etat une réparation pécuniaire et morale.

Devant le Conseil d'Etat, le ministre soutint que H l'Etat ne saurait être pécuniairement responsable des conséquences d'actes de puissance publique». A l'inverse, M. Teissier, commissaire du gouvernement, après avoir intégralement développé les divers éléments du problème, proposa « d'écarter résolument et catégori-

(1) Leb., p. 414, S. Oi.3.121 et la note de M. Hauriou.

îdtyGoO'^k'

quement la fin de non-recevoir invoquée par le ministre et le prétendu principe de l'irresponsabilité de l'Etat en matière d'actes de puissance publique » (1). C'est à cette

{!) Voici quelques ptssages des conclusions de M. Teissier, rapportées dans Leb., p. 414 r

c Le ministre de la guerre oppose, tout d'abord, à la demande du sieur Le Berre, une fin de non-recevoir absolue, tirée, dit-il, des priDcipes généraux de notre droit public, principes eo vertu desquels l'Etut ne saurait être rendu pécuniairement responsable des conséquences dommageables résultant des actes de puissauce publique. Et il invoque à l'appui de cette prétendue règle absolue, la baute autorité de M. Laferrière et de nombreuses décisions de jurisprudence... Cette règle a-t-elle la rigueur qu'on lui prêle 7 Cette jurisprudence est-elle aussi absolue et aussi définitive qu'on le prétend? Nous ne le pensons pas.

La tendance primitive de la jurisprudence a été, la chose est incontestable, très nettement orientée dans le sens de l'irresponsabilité absolue de l'Administration. C'était la doctrine des juristes de l'ancienne monarchie qui se ramenait, en dernière analyse, à une présomption d'infaillibilité de la puissance publique, présomption qui s'accommodait fort bien avec ta théorie du droit divin. La persistance de cette irresponsabilité générale de l'Administration, qui s'expliquait par une sorte de force acquise, ne pouvait évidemment, avec le progrès des idées de justice, au cours du siècle dernier, se maintenir dans toute sa rigueur. .. n H. Teissier rappelle i ce propos les arrêts relatifs à la police des ports, et l'arrêt Zimmermann récemment rendu, 'c Cependant, ,. le Conseil d'Etat, pour étendre le champ de la responsabilité de l'Etat étendait de plus en plus la no- IJon de gestion, au détriment de la notion de police. C'est qu'en effet, il est des actes de gestion qui se manifestent sous forme d'ordre, sous forme d'actes de police et on trouve de nombreuses mesures dites de police qui, en dernière analyse, ne sont que des actes de gestion d'un service public... Il n'est pas douteux que lorsque l'acte de commandement concernant le fonctionnaire (la mesure disciplinaire par exemple ou la révocation), si dommageable qu'il puisse être, quelle que soit la raison qui l'a motivé, est pris par l'autorité compétente et dans les formes légales imposées par les lois pour l'exercice de l'im/ieriam, il ne saurait être question d'une action eu

indemnité pour dommage contre l'Administration. Mais, an con-

DE LA NATURE DE L ACTE DOMMAGEABLE i OO

solution que s'est arrêté le Conseil d'Etat : il s'est borné à rejeter, au fond, la requfite du sieur LeBerre estimant

traire, s'il y a roéconnaiBBance des règles protectrices mises par la loi au fonctionnement des pouvoirs de l'Administration, s'il y a violation des conditions extrinsèques imposées pour l'exercice de lïmperium, il y a faute du service public, qui ■ fonctionné à faux, violation du droit qu'ontles fonctionnaires à une g-arantie tutélaire ; et, par suite, en cas de dommage, la responsabilité doit être considérée comme encourue. * M. Teissier fait ensuite remarquer que lorsqu'àprès avoir annulé la révocation irrégulière d'un fonctionnaire, la mise en réforme illégale d'un officier, le Conseil d'Etat alloue au requérant le rappel de son traitement et de sa solde, avec tous les accessoires qui en dépendent, il accorde, en réalité, une indemnité estimée être la représentation exacte du préjudice causé (Uorton, 21 décembre 1891, p. 702.

Toutain, 9 juin 1899, Leb., p. 421 : « Considérant que l'allocation au sieur Toutain de son traitement constitue la seule réparation à laquelle celui-ci soit fondé à prétendre. >

( Ainsi donc, ajoute M. Teissier, vous n'écartez plus la demande d'indemnité par le principe de l'irresponsabilité de l'Etat, mais seulement parce que, dans l'espèce, le seul dommage certain que le fonctionnaire ait souffert, c'est la perte de son traitement et vous lui attribuez une indemnité égale à ce traitement, aussi longtemps qu'il ne sera pas réintégré dans les cadres ; ce qui parait bien impliquer que, s'il y avait d'autres dommages, vous auriez accordé davantage. Nous croyons donc. Messieurs, qu'il faut écarter résolument et catégoriquement la fin de non-recevoir opposée par le ministre et le prétendu principe de l'irresponsabilité de l'Etal en matière d'actes de puissance publique, principe qui, dans le cas où il y a méconnaissance des garanties attribuées par les lois aux citoyens et violation des règles stipulées en faveur des fonctionnaires, est manifestement contraire à la plus élémentaire équité et aux nécessités pressantes d'un régime vraiment démocratique.

t Au surplus..., il nous parait qu'on doit, dans l'espèce, considérer qu'il y a eu violation d'obligations en quelque sorte contractuelles qui s'imposaient b l'Etat. C'est qu'en effet, si on ne peut pas dire que le fonctionnaire et l'Etat sont liés vis-à-vis l'un de l'autre par un véritable contrat, au sens strictement juridique du mot, il faut bien reconnaître néanmoins qu'un certain caractère contractuel apparaît dans leurs relations. >

suffisantes, en fait, les réparations qui lui avaient été accordées.

« Considérant que le ministre de la guerre a annulé comme ayant été irrégtilièrementprises, les mesures disciplinaires dont le sieur Le Berre avait été l'objet et que... il a comme conséquence de cette annulation prescrit le rappel des diverses allocations que le requérant aurait dû toucher comme sergent-major en activité de service ; que les réparations qui précèdent sont les seules auxquelles le sieur Le Berre était en droit de prétendre ; que d'ailleurs il a été ultérieurement relevé de l'atteinte portée h sa considération par l'attribution de la médaille miiitaireet sa nomination comme officier de réserve. »

3° Conseil d'Etat, 11 décembre 1903, Villenave (1). — Nommé au concours ingénieur en chef des travaux publicsde la ville d'Alger, le sieur Villenave fut licencié au bout de 18 mois, son emploi ayant été supprimé à la suite d'une réorganisation des services municipaux décidée par le conseil municipal. A tilre d'indemnité, trois mois de traitement furent alloués par la ville au sieur Villenave. Celui-ci trouvant cette compensation insuffisante se pourvut devant le Conseil d'Etat.

La ville d'Alger et le ministre de l'intérieur opposèrent le principe de l'irresponsabilité absolue de la commune à raison des actes d'autorité de son représentant.

(1) Leb., p. 767, la note et les conclusions de M. Teissier. Rev. dr. pub., 1904, p. 802 et s.; S. 04.3.121 et la note de M. Hauriou.

DE LA NATURE DE l'aCTB DOMMAGEABLE 185

Jusqu'alors, en effet, la jurisprudence du Conseil d'Ëtat avait refusé toute indemnité aux fonctionnaires communaux révoqués ou licenciés par suppression d'emploi, que le maire eût fait un usage régulier de ses pouvoirs, ou qu'il en eût même usé de telle sorte que l'acte dommageable, révocation irréguliére ou déguisée, fût susceptible d'être annulé pour excès de pouvoir (1).

Le commissaire du gouvernement, M. Teissier, a demandé au Conseil d'Etat de revenir sur cette jurisprudence et, conformément aux arrêts ci-dessus rapportés, de ne pas retenir la fin de non-recevoir tiré de l'ancien principe d'irresponsabilité. En l'espèce, la révocation n'ayant pas été irrégulière et l'indemnité de licencement accordée,pour brusque renvoi.par la ville d'Alger au sieur Villenave paraissant suffisante, M. Tissier a conclu àce qu'il plaise au Conseil de rejeter au fond, pour ces motifs, après avoir posé le principedu droit à réparation (2). C'est en ce sens que s'est prononcé le Conseil :

(1) ConB. d'Etat, 13 décembre 1889, Cadot, leb.,p. 1148 ; 28 mars 1890, Drancey, p. 339 ; 29 avril 1892, Wotllîng, p. 412 ; 11 juillel 1894, Nil, p. 477 ; 3 février 1899, Lecocq, p. 86 ; 15 décembre 1899, Adda, p. 734 : « L'arrêté de révocation d'un fonctionnaire communal ne peut, même s'il est irrégulier, engager la responsabilité pécu-

(2) V. les conclusions de M. Teissier rapportés sous l'arrêt, Leb., p. 767. Après avoir eiposé l'argument tiré par la TiUe d'Alger du

principe d'irresponsabilité, M. Teissier en propose le rejet ; " Le Conseil ne sera pas surpris que nous lui demandions de ne pas retenir cette fin de non-recevoir. Nous croyons avoir démontré dans nos précédentes conclusions {Le âerre] qu'elle n'est conforme ni au dernier état da ïotrq jurisprudence, ni auï principes généraux de notre droit. . . Nous crayons avoir démontré que, quand il y a méconnais-

îdtyGOO^IC

m Considérant qu'à aucun moment il n'est intervenu de contrat entre la ville et le requérant A roocasion du service A la tête duquel il a été placé et que c'est par arrêté du maire... qu'il a été nommé ingénieur-chef des travaux de la ville ;

Considérant que... le maire l'a licencié de cet emploi en même temps que le chef de section de la voirie,à la suite d'une délibération du conseil municipal décidant la réorganisation du service ; que cette délibération a fisé à trois mois de traitement l'indemnité que le conseil municipal

sance des règles protectrices mises par les lois et règlemeots au fonctionnenient despOUToirs de l'edmiDin (ration, quand il y a violation des conditions extrinsèques édictées dans l'intérêt des agents et sur le respect desquels ils ont le droit de compter, il y a faute du service public qui a lonctionné il [aux, violation du droit individuel, et conséquemment obligation par la commune de réparer le dommage subi. Nous avons indiqué que la jurisprudence paraissait bien s'orienter dans ce sens et qu'en ton» cas die n'opposait plus j'amain, dan) cet dernier» temp$, la fin de non-recevoir rigide et absolue tirée rfu prétendu principe de l'irreêpoiiaabililé de l'Administration à raison de» actes dits de paistance publique, i — Dans l'espèce, il n'était pas intervenu entre la commune et son agent un véritable contrat, aucune clause d'indemnité de licenciement n'était explicitement pré> vue. I Ce n'est pas à dire qu'il nous paraisse qu'une commune puiase, à toute époque et sans raison, renvoyer du jour au lendemain un de ses agents sens indemnité. Les principes généraux du droit, les règles les plus élémentaires exigent en pareil cas, suivant nous, l'allocation d'une indemnité pour permettre à ces agents ainsi sacrifiés de chercher une situation nouvelle. Il faut, pour employer une expression vulgaire, que ces agents aient le temps de se retourner. Mais il noua semble que l'attribution de trois mois de traitement allouée par ie conseil municipal constituait pour Villenave, qui n'a pas été illégalement révoqué, dont l'emploi a été régulièrement supprimé et qui n'avait point stipulé une durée minima de Tonctions, toute la réparation à laquelle nous estimons que, dans ces conditions, il pouvait légalement prétendre. . , »

DE LA NATURE DE l'aCTB DOMMAGEABLE 187

a jugé équitable de lui accorder ; que, dans les circonstances de l'affaire, cette indemnité est surfîsante et que le requérant n'est pas fondé à réclamer des dommagesintérêts. »

4* Conseil d*Etat, 1" juillet 1904, Nivaggioni {\). — Le sieur Nivaggioni, ancien maréclial- des- logis de gendarmerie, retraité, nommé portier-consigne, avait touché, durant de longues années, contrairement aux lois interdisant le cumul, A la fois les arrérages de sa pension de retraite proportionnelle, et sa solde de portier-consigne. Lorsque l'erreur fut découverle, le ministre réclama au sieur Nivaggioni te remboursement de sommes dont le montant était devenu relativement considérable et qui,vraisemblablement,eu égard au caractère quasi-alimentaire des pensions, avaient dû être dépensées par le sieur Nivaggioni au fur et h mesure que les versements lui étaient effectués. Le Conseil d'Etat a estimé qu'il y avait lieu de tenir compte du mauvais fonctionnement des services de l'Administration des finances qui auraient dû relever l'erreur, et que, de ce chef, la responsabilité de l'Etat était engagée :

<( Considérant que, pendant plus de quinze années, le requérant n'a pas cessé de toucher les arrérages de sa pension de retraite proportionnelle et sa solde de portierconsigne.bien que le cumul en fût prohibé; qu'une faute de service peut seule expliquer qu'une semblable erreur ait

(1) Leb., p. 536, S,04 3.1S1, et la note de M. Hat

été commise durant un si long intervalle de temps et qu'elle engage la responsabilité de l'Etat ; qu'ainsi le ministre n'est pas fondé à réclamer au requérant une somme importante à titre de remboursement de nombreux paiements, qui n'étaient pas de nature à accroître son patrimoine. »

5° Conseil d'Etat, 10 février 1905, Tomaso Crecco (1). — Cet arrêt est particulièrement décisif : il marqua l'abandon définitif du principe d'irresponsabilité en déclarant l'Etat pécuniairement responsable des dommages occasionnés par les actes de police. Un doute pouvait subsister depuis que, par son arrêt du 5 février 1904, Oinière, le Conseil d'Etat avait refusé de condamner l'Etat dans une affaire de police des mœurs et d'arrestation arbitraire; pour nous, ce doute n'était pas fondé: il noua parait qu'en l'espèce, le Conseil avait estimé que, « à raison des circonstances de l'affaire », seule la responsabilité personnelle des agents, auteurs de l'arrestation, pouvait être mise en cause (i). (Juoi qu'il en soit, avec l'arrêt Grecco, la question de la responsabilité a fail, sans conteste, un nouveau pas en avant. Ce progrèsconsidérable est soulifi^né par les conclusions de M. Ho-

(I) Ub.,p. 139, S. 05.3.113 et la noie de M. Hauriou.

{2) Cons. d'Etat, 5 février 1904, Ginière, Leb., p. 88. — " Coûïidéraot que, & raison des circonstances de l'alTaire, si la requérante se croit fondée à soutenir qu'elle a été victime d'uoe arrestation arbitraire et d'un retard injuslifié apporté à sa remise en liberté, ce n'est pas contre l'Etat et devant la juridiction ad ministre tire qu'elle doit porter son action. ■ — Cf. conclusions de M. Ftomieu ci-dessous,

DE LA NATURE DE l'aCTE DOMMAGEABLE 189

mieu, commissaire du gouvernement (l),et il apparaît

(i) Voici quelques passages des conclusions de M. Romieu, rapportées sous l'arrêt, dans Leb., p. 139,

f Nous ne saurions admeLtre la thèse de l'irretporuabililé de l'Etat, en droit, opposée par le ministre de la guerre.

I II est exact que, pendant un certain temps, la jurisprudence a cru pouvoir formuler cette règle que les actes de police et de puissance publique u'étaieut pas de nature à engager ta responsabilité pécuniaire de l'AdmiDistration. Mais on a flni par reconnaître les inconvéaienls, les contradictions, les const'quences iniques auxquelles pouvait conduire cette formule beaucoup trop absolue.

i D'une part, en efFet, le mot acte de puissance publique n'était pas nettement déSni et était souvent appliqué & de véritables contrats, comme celui qui lie les personnes publiques à leurs fonctionnaires ; le mot acte de police, mesure de police était encore beaucoup trop élastique, et l'on pouvait y faire rentrer tout le droit administratif (il y a la police des cours d'eau, de la voirie, des ports, de la défense nationale, dea cultes, des établissements insalubres, de l'industrie, de la sécurité, de la santé publique, elc, etc.).

• D'autre part, on ne voit pas en uertu de quel texte ou de quel principe de droit le citoyen lété par un vice d'organisation ou de fonctionnement du service public, par la faute grave de ceux qui le dirigent ou qui en sont les agents d'exécution nerail privé du droit d'obtenir réparation du préjudice souffert par le geai motif que l'acte incriminé serait un acte de cnmniandetnent ou que ta mesure critiquée serait une mesure de police ... Ce qui est vrai, c'est que toute erreur, toute négligence, toute irrégularité (même de nature k entraîner une annulation pour excès de pouvoir] n'entraînera pas nécessairement la responsabilité pécuniaire de la personne publique. > Cette responsabilité varie avec la nature du service, l'importance du dommage la gravité de l'irrégularité dans le fonctionnement du service.

" Aussi, depuis ces dernières années, votre jurisprudence n'oppose-t-elle plus aux demandes d'indemnité la fin de non-recevoir brutale tirée de l'ancienne qualiâcation d'acte de police ou de puissance publique. . .

I' On ne retrouve plus dans vos arrêts récents, la formule dea arrêts Upreui (13 janv. 1899) et Adda {15 déc. 1899) dont la rigueur inflexible pouvait facilement conduire à un véritable déni de justice. Dans les diverses affaires où dans ces derniers temps le Conseil d'Etat a été saisi de demandes d'indemnité pour te préjudice causé par des

itvGoo^lf

190 TBOISIÉHE PABri£. — CHAPITRE UI

d'autant plus nettement si l'on compare les formules employées, en 1899, dans l'arrêt icpreux pour affirmer l'irresponsabilité ft raison du fonctionnement du service de police et (a rédaction de l'arrêt Grecco qui, dans des circonstances absolument analogues, pose le principe du droit à réparation.

Dans l'arrêt Lepreax, 13 janvier 1899, la fin de nonrecevoir opposée à la demande d'indemnité était absolue :

« Considérant qu'il est de principe que l'Etat n'est pas, en tant que puissance publique, et notamment en ce qui touche les mesures de police, responsable de la négligence de ses agents; que, dès lors, en admettant même que le sieur Lépreux pût relever une faute personnelle de la

actes d'atilorité ou de police — ou bien le Conseil d'Etst a purement et simplement décliné sa compétence, quand, h. raison des circonstances de l'espèce, l'actioD lui a paru devoir être portée devant l'autorité judiciaire {GinLèi-e,5 fév. 1904) — ou bien il a examiné en fait la réparation à laquelle pouvait avoir droit un fonctionnaire irrégulièrement révoqué ou un agent communal brusquement licencié (Le Berre, Villenaïe), ou il a alloué une indemnité pour le dommage résultant d'actes de police ayant le caractère de mesures abusives (ZimmermBnn).Toul récemment encore (23déc. 190*,Poujade,V. jupi'd, p. 169), vous eiaminiez, au fonf/, une demande en responsabilité dirigée contre l'Etat pour fauLe commise par un consul dans Teiercice de ses fonctions en Orient... ■. — M, Romieu rappelle ensuite qu'avant 1870 la jurisprudence s'était déjà montrée favorable à l'eitension de la responsabilité en matière d'actes de police [V. «uprâ, p. m). Il conclut, au fond, en l'espèce, au rejet de la requête ; il n'est pas établi que la balle qui a blessé le requérant ait été tirée par le gendarme, tout le monde ayant tiré en même temps ; d'autre part, il n'y a pi^s eu, à vrai dire, faute du service public : » 11 faut tenir compte de l'étal de danger public, de péril ii lement général. >

DE LA MATURE DE l'aCTE DOMMAGEABLE l9f

part des agents qui étaient chargés d'assurer la sécurité sur la voie publique, il ne serait pas fondé è soutenir que l'Etat dût en être déclaré pécuniairement responsable. »

Dans l'arrêt Grecco, la demande d'indemnité a été rcjetée, mais uniquement parce qu'en fait, il n'était pas établi que l'accident à l'occasion duquel il était demandé réparation, fût imputable au service public ; voici dans quelles circonstances la requête a été introduite : un taureau s'étant échappé dans un village, un certain nombre de citoyens et des gendarmes dirigèrent contre lui une fusillade nourrie ; une balle atteignit le sieur Grecco ; celui-ci affirmant que la balle qui l'avait frappé avait été tirée par un gendarme et que sa blessure était le fait du service de la police, réclama une indemnité à l'Etat. Le Conseil d'Etat a décidé le rejet pour les motifs suivants :

« Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que le coup de feu qui a atteint le sieur Grecco ait été tiré par le gendarme M..., ni que l'accident, dont le requérant a été victime, puisse être attribué à une faute du service public dont l'Administration serait responsable ; que , dès lors , le sieur Grecco n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision par laquelle le ministre de la guerre a refusé de lui allouer une indemnité. »

6° Conseil d'Etat, 17 février 1905, Auxerre. — On peut enfin rapprocher de ces diverses décisions qui ont reconnu le principe de la responsabilité de l'Etat dans l'exercice du commandement, l'arrêt Auxerre qui a fait droit à une demande d'indemnité formée par le père d'un

soldat tué au cours de manœuvres où il devait être fait usage de cartouches à blanc, par un coup de feu tiré à balle et provenant d'une troupe qui participait à ces manœuvres :

H Considérant que le sieur Léon Auxerre a été tué au cours de manoeuvres... pour lesquelles il devait être fait emploi de cartouches chargées è blanc ; qu'il résulte des constatations médicales que la mort de ce jeune soldat a été causée par un coup de feu tiré à balle et provenant d'une troupe qui participait & ces manœuvres ;

« Considérant que cet accident, dans les circonstances oii il s'est produit, doit être attribué à une faute du service public de nature à engager la responsabilité de l'Etat, et que le requérant, père du sieur Auxerre, est fondé à demander réparation du préjudice qui a pu en résulter directement pour lui ... »