DOCTRINES CIVILISTES DE L'IRRESPONSABILITÉ

Néanmoins la distinction proposée par M. Michoud présente cet intérêt que la personne morale n'est responsable de ses préposés qu'autant que les liens ordinaires de la préposition existent, c'est-à-dire qu'autantque le commettant a librement choisi et peut diriger et surveiller son préposé. Ainsi s'expliqueraient, d'après M. Michoud, certains arrêts (1) déchargeant l'Etat de la responsabilité de dommages occasionnés par des militaires en service, les militaires étant des préposés imposés à l'Etat et non choisis par lui (2).

Il convient enfln de signaler que le principe que l'on n'est pas responsable du préposé de son préposé permet de limiter, dans certains cas, la responsabilité de l'Etat si l'on distingue parmi les agents ceux qui sont les organes directs et ceux qui sont les préposés.

Si l'on doit prendre le Codecivil pourfondement juridique de la responsabilité des établissements publics lorsque l'acte dommageable est un acte de gestion, il n'en saurait être de même lorsque l'Etat, le département, la commune agissent comme organes de la puissance publique. Quelques auteurs proposent, il est vrai, d'ap-

H) C. d'Etat, IB mars 1875, D. 75.3.109 ; 15 mars 1876, D. 78.3.73.

(S) Dans ce système, l'Etat ne serait responsable des dommages occasioDnés par des militaires en service que si l'acte dommageable résulte d'un ordre donné par un organe direct de l'Etat, auquel cas l'article 1382 serait applicable, ou lorsque le militaire est préposé à une gestion bien déterminée et désigné, choisi i. cet effet, par exemple chargé de conduire une voiture r Michoud, op. cil., n° 23 et surtout 11° 28. Ces solutions sont, d'ailleurs, en opposition avec la jurisprudence actuelle.

28 PREMIÈBE PABTIE. — CHAPITRE PREMIER

pliquer le droit privé même aux actes d'autorité (1), et la Cour de cassation a longtemps admis que, dans toutes les hypothèses, les rapports de l'Etat et de ses agents étaient régis par le Code civil (2). Mais cette opinion et cette jurisprudence sont, aujourd'hui — sinon en ce qui concerne les communes, du moins en ce qui concerne l'Etat — détinitivement abandonnées. La plupart des partisans de la doctrine civiliste (3),limitent aux actes de gestion l'application du droit privé. Le Code civil,en effet, règle les rapporfs des particuliers entre eux : l'Etat-personne se présente, dans la vie juridique, comme un simple particulier ; on peut donc, disent les civilistes, sans une interprétation trop extensive, lui appliquer les articles 1382 et suivants ; tout au contraire, l'Etat puissance est, par essence, supérieur aux individus ; il est souverain ; il commande ; il prohibe ; il est hors du droit commun.

(1) Demolombe, t. XXI, n° 637 ; Aubry et Hau, t. IV, a>447 ; Marcadé, op. cit. — Celle opinion est partagée, i l'élrang-er, parGiake, op. cit., p. 743 ; Mincci, op. cit., p. 341 ; Laurent, t. XX, n- 418 et suiv.

(2)CaBs., i" aynliSii, Depeyre, S. 45.1 .363 et ch. civ-, 19 décembre 1854 (AdminUt dei Postes, S. B5.1.265.

(3) Sourdat, op. cit., n" 1304 et suiv., t. V, p. 570 : » Que les tribunaux judiciaires soient JDCompétents pour connaître des suites d'un acte de puissance publique, d'un acte d'administration proprement dit, cela est certain, et nous l'admettons sans hésitation. > Larombière, article 1384, n" 14 ; Michoud, op. cit. ; Berthélemy, op. cil., ioc. cit. — M. Michoud, op. cit., n" 32, cite également, parmi les auteurs étrangers : Zacharite, op. cit., Primker, Lùning, Piloty, en Allemagne ; Giron, en Belgique ; Ziegler, en Suisse ; Bonasi, Gidrgi, en Italie^

bOCTRINES CiViLtSTBS DE L 'IRRESPONSABILITÉ 29

Qu'un acte de puissance publique vieone à léser un citoyen, celui-ci ne pourra donc pas invoquer les articles 1382 etsuivanldu Code civil pour réclamer réparation du dommage subi. Sur quel texte pourra-t-il alors fonder son recours ? Sur aucun : en droit positif français, il n'existe actuellement aucun texte permettant, d'une manière générale, de rendre la puissance publique responsable des dommages occasionnés par les actes d'autorité.

En l'absence d'un texte écrit, le droit public, la coutume, fournissent-ils du moins des principes généraux suflisammentfermes et assez bien établis pour servir de base à une action en responsabilité ? 11 n'en est rien, répondent les auteurs de la doctrine civiliste (1), et, par suite, aucune action ne peut être intentée contre la puissance publique par la victime du dommage.

Fondée exclusivement aur l'absence d'un texte positif, la thèse de l'irresponsabilité de puissance publique nous apparaît comme rigoureusement et juridiquement établie : le Code civil, dans ses articles 1382 et suivants, établit la responsabilité de la personne morale à raison des actes dommageables de ses agents, aucun texte analogue ne peut être invoqué à l'encontre de la Puissance publique : elle est donc irresponsable. Telle est la doctrinede M. Michoud : il ne nous présente pascet état de droit comme rationnel, ni satisfaisant, mais comme le

(t) Notamment MH, Berlhélemj, op. cit., et Michoud, op. cit.

30 PBEMIÊRE PAKTÎE. — CHAPITRE PREMIER

résultat certain d'une lacune de notre droit positif; il serait souhaitable, d'après lui, que le législateur adoptât un texte qui poserait, sous certaines conditions, le principe général de la responsabilité de la Puissance publique.

Nous examinerons ultérieurenientla question de savoir si notre droit public ne contient pas les éléments d'une doctrine intégrale de la responsabilité administrative. Nous nous proposons d'exposer ici les divers arguments invoqués en faveur de l'irresponsabilité de l'Etat, du département, de la commune, par les auteurs de l'école civiliste.

Certains, en effet, ne se bornent pas à mettre en évidence l'absence de base juridique d'une action en réparation pour en conclure à l'irresponsabilité de la puissance publique en droil positif français ; ils se proposent d'établir que la puissance publique est irresponsable par nature et qu'au surplus, cet état de choses est, dans une certaine mesure, rationnel eu égard à notre organisation politique.

Et d'abord la puissance publique est irresponsable par nature. \. l'appui de cette opinion,M. Berthélemy a fourni des arguments particulièrement saisissants : la puissance publique, dit-il, n'est pas seulement distincte de la personne morale; elle lui est absolument étrangère ; aucun rapport juridique ne peut s'établir entre ces deux éléments ; les actes faits au nom de la puissance publique

DOGTRI^KS CIVILISTE3 DE l'iRRESPONSABILITÉ 31

ne sauraient réfléchir sur la personne morale. En d'austermes, l'Eta^puissance n'est pas superposé à l'Etatpersonne,il est juxtaposé et distinct (1) ; quand Tun agit, l'autre s'etTace et inversement ; leur activité n'est jamais concomitante. Comme le dieu antique, l'Etat, dans ce système, est « une personnalité à double face ■> (2) dont l'une n'est visible que lorsque l'autre est cachée.

Si de cette conception, on rapproche la division des actes en actes d'autorité et actes de gestion, les conclusions suivantes s'imposent: les actes de gestion sont,/ par définition, analogues à ceux que font les particuliers dans le commerce juridique usuel. Or les actes des particuliers ont pour but et pour effet d'engager, d'accroître ou de diminuer un patrimoine. 'Par suite, les actes de gestion et seals les actes de gestion sont dénature à engager, à accroître ou à diminuer les patrimoines administratifs. La personne morale, «Chargée de la gestion de ces patrimoines, répond donc des dommages causés par les actes de gestion, mais elle ne répond que de ceux-là.

Tout au contraire les actes de puissance publique ne présentent, à aucun degré, le caractère patrimonial des actes juridiques de la vie civile. Ils ne sont

(1) V.«uprà....CettP conception n'est pas intégralement acceptée par M. Michoud : V. op. cit., Responsabilité de l'Etat, n" 19. D'après cet auteur, il n'y a pas dans l'Etat deux personnes distinctes et indépendantes l'une de l'autre ; néanmoins l'Etat doit être envisagé comme « une personnalité à double face », car il est, à certains égards, une personne morale de droit privé ; à d'autres égards, un être juridique supérieur et souverain,

(3) Michoud, op. cit., Betp. de l'Sitl, u' 19.

32 PBÉMIÊRE PARTIE. — ChAPlt8E PREUllErt

donc pas de nature à engager les patrimoines administratifs. La nolion de la personnalité morale esl limitée aux actes de gestion ; elle esl étrangère aux actes de puissance publique. La personne morale ne répond donc pas des dommages causés par les actes d'autorité accomplis au nom de la puissance publique.

Cette doctrine, que l'on peut appeler doctrine de l'inaffinilé de la personne morale et de la puissance publique, a été remarquablement et rigoureusement exposée par M. Bertbélemy : » La notion de la personnalité morale de l'Etat, des départements et des communes est étrangère aux actes d'autorité. » « Les actes d'autorité sont accomplis par les administrateurs en vertu de la souveraineté dont ils ont l'exercice partiel. Ils n'impliquent pas l'existence d'une personne juridique au nom de laquelle ils sont faits. » « Au lieu de dire : Etat personne privée, Etat personne publique, il est infiniment plus simple de dire Etat-personne, et Etat-puissance. Les actes de gestion sont faits par les fonctionnaires représentants juridiques de i'Etat-personne ; les actes d'autorité sont accomplis par les fonctionnaires organes de l 'Etat-puissance » (1). « L'acte d'autorité, n'étant pas faitparlesadministrateursenleur qualité de représentants juridiques des établissements publics, ne saurait engager la responsabilité pécuniaire de ces derniers. Au contraire, l'acte de gestion, qu'il s'agisse de la gestion du

(i) Berthélemy, op. cit., éd. 1905, p. i2, p. 44 et t&.

bOCTRlNÉS ClVILlSTEâ DE L 'IRRESPONSABILITE 33

domaine privé ou de la gestion des services publics, doit

engager la responsabilité pécuniaire de rétablissement

au nom duquel il est fait » (I),

L'irresponsabilité delà puissance publique se justifie

donc en droit rationnel, par le concept théorique des éléments constitutifs de l'Etat, comme elle s'est justifiée en droit positif, par des arguments de texte.

Il n'est pas niable qu'ainsi développée la doctrine de M. Berthélemy présente une cohésion et une force remarquables.

Au surplus, ajoute l'éminent auteur, il n'est nul besoin de ces considérations spéculatives pour justifier l'irresponsabilité de la puissance publique : cette notion s'im' pose à l'esprit. Le souverain est, par essence, supérieur aux intérêts particuliers ; contre sa volonté quasi-divine il n'est nul recours ; ses actes portent l'empreinte de son pouvoir suprême et infaillible. Les torts du souverain ne se réparent pas (V).

(1) Berthélemy, TraUéét. du dr. &dminUtr., éd. 190i,p. 48. — Nous n'sTOQspsB trouvé cette dernière prapoBÏtian dans l'édition de IdOS mise au courant de l'évolution de Is jurisprudence. Nous croyons néanmoins devoir la reproduire au teite : nous nous efforçons ici de préciser l'état de la doctrine classique, au début du ix* siècle.

(2) M. Berthélemy rappelle à ce propos la formule anglaise : The king ean do no uirong. — Nous ne croyons que l'on puisse tirer da droit comparé des arguments bien topiques pour la solutiou du problème en droit français. En Angleterre notammeot,la question de réparation des dommages causés par l'exécution des services publics est dominée par des principes absolument opposés b ceux qui sont admis en France. L'établissement public est rarement responsable ; le fonctionnaire, presque toujours, et cela alors même que ce

L'irresponsabilité de la puissance publique esi, d'ailleurs, un principe, qui est général dans notre organisation politique. Il apparaît, à certains, comme choquant lorsque l'acte d'autorité émane d'un fonctionnaire de l'ordre administratif. N'est-il pas très ordinairement accepté quand la puissance publique se manifeste et agit, non plus par l'organe administratif, mais par l'oi^ane législatif ou par l'organe judiciaire?

«Ne sait-onpasque,le pouvoir de légiférer implique le pouvoir de faire des lois iniques? Le pouvoir de juger, comporte ainsi le pouvoir de rendre des arrêts injustes... Quand un arrêt de justice est illégal, on peut en obtenir la cassation sans que l'Etat indemnise des dommages qu'il a pu produire ; cela est tellement conforme au bon sens que nul ne proteste contre ce résultat fâcheux de rimperfeclion inévitable des services judiciaires. Disons de même que l'administré lésé par un règlement illégal en obtiendra l'annulation sans que l'Ëlat ait à l'indemniser des dommages qu'a pu produire l'acte annulé... » (1 Le pouvoir de commander, de réglementer, d'exercer l'autorité administrative implique le pouvoir de donner des ordres susceptibles d'entraîner des dommages sans

fonutioDnaire est un magistrat judiciaire ou que l'acte dommageable est un acte de puissance pul>lique.

Sur ce point, d'ailleurs très cootroversé et très obscur comme tout ce qui touche au droit coutumier anglais : V. Morixot-Thibault, RespontAbiliti de» magUtrat», Mémoire présenté il l'Ac. des Se. mor. et pol., et surtout la discussion qui s'est engagée devant l'Académie, A la suite de la lecture de ce mémoire, les 21 et 28 janvier et U tévcier 1905.

DOCTRINES CIVIUSTES DE L 'IRRESPONSABILITE 35

que l'Etat ait plus à eu répondre qu'il ne répond des conséquences d'arrêts injustes ou de lois iniques » (t). Seul un texte spécial, sorte de mesure gracieuse pris par le souverain, permet, en ces hypothèses, à la victime du dommage d'obtenir une indemnité. C'est ainsi que la loi du 8 juin 1895 prévoit la réparation pécuniaire des erreurs judiciaires. Mais alors même que le législateur avancerait dans cette voie et accorderait, dans certains cas, un recours en indemnité aux victimes d'actes d'autorité anormaux ou illégaux, on ne saurait voir dans ces textes nouveaux qu'une législation d'exception.

Xi It ne faut pas, du reste, exagérer les conséquences de cette impossibilité d'obtenir une somme d'argent en compensation du dommage occasionné par un acte d'autorité, et il convient de réduire à ses justes proportions le problème de l'irresponsabilité de la puissance publique : le plus souvent le dommage disparaîtra par la ^eule suppression de l'acte dommageable et le recours en appel, en cassation ou en annulation suffira pour assurer ce qu'on a heureusement appelé ta remise des choses en l'état (2). Çu'importe, dès lors, l'absence d'une action en indemnité? Or le droit français ofTre précisément une incomparable variété de recours contre les actes entachés d'illégalité. Sans doute, ces recours sont-ils efficaces

(1) Berlhélemy, op. cit., p. 16. — V. également, p. 84, note 1 : n Le droit i, réparation des dommageH causés par l'exercice de U souTerainelé, ne saurait exister. >

(2) Jèie, fleo. de droit publie, octobre 1904, p. 796,

â6 t>REHlÉRE PARtiE, — CttAPtTflE f>REMIBÂ

seulement contre les actes impliquant une manifestation de volonté annulable et non contre les simples agissements matériels: aussi dans l'ordrejudiciaire, de profondes réfonnes sont-elles à souhaiter; c'est ainsi que la liberté individuelle est fort mal protégée : contre les conséquences de l'arrestation ou de la détention arbitraires, il n'est nul recours, sauf au cas où la passion du juge apparaît, elles garanties établies par la loi en vue de prévenir ces abus ou ces erreurs sont des plus fragiles. Mais dans l'ordre administratif, le prodigieux et fécond développement donné par la jurisprudence récente du Conseil d'Etat au recours en excès de pouvoir et la fermeté montrée par la Haute Assemblée pour contraindre l'administration à respecter,dans toutes leurs conséquences, ses arrêts d'annulation, permettent souvent à la victime d'un acte d'autorité illégal d'obtenir entière satisfaction. Un exemple suffira à éclairer celte considération : le lieutenant du vaisseau Viaud dit Pierre Loti ayant été irrégulièrement mis à la retraite d'office, introduisit contre cette décision un recours en excès de pouvoir. Le Conseil d'Etat,pararrél du 24 février 1899 annula le décret attaqué. Le lieutenant du vaisseau \iaudfut réintégre, à la suite de cet arrêt, mais dans des conditions d'ancienneté qui ne constituaient pas l'exacte remise des choses en l'état. Contre les mesures prises en exécution de son premier arrêt, le Conseil d'Etat accueillit un nouveau recours, et par un nouvel arrêt, annula le décret qui lui était déféré