FONDEMENT DE LA RESPONSABILITÉ DANS LE DROIT PUBLIC

rement comparables aux actes des particuliers que régit le Code civil, et non les actes de puissance publique. Or, M, Laferrière, nous l'avons vu, accepte cette distinc* tion entre les actes qui émanent des représentants de la personne morale et ceux qui sont faits au nom de la puissance publique. Dès lors, puisqu'il est admis que l'expression « l'homme » peut désigner une personne morale quelconque, pourquoi ne s'appliquerait-elle pas àl'Etat-personne?{l).

Nous ne croyons pas non plus devoir insister sur l'argument tiré par M. Laferrière de la nature juridique du lien qui réunit le fonctionnaire à l'Etat et qui ne pourrait être assimilé & aucun des rapports prévus par le droit privé.

M. Michoud répond, avec raison, que quelle que soit la nature juridique de la fonction publique, quel que soit le contrat qui unit le fonctionnaire à l'Etal, vis-à-visdes tiers, rien ne s'oppose à ce que l'Etat soit envisagé comme un commettant et le fonctionnaire comme un préposé, la préposition ne faisant point l'objet d'un contrat spécial entre le commettant et le préposé.

Nous admettons, par contre, la plupart des autres arguments présentés par les auteurs dont nous exposons la doctrine en vue d'écarter l'application du droit privé. Un point, tout d'abord, nous semble acquis au débat. Les

(1) En ce seas : Berlhélemy, op. cit., p. 76, note:

rédacteurs du Gode civil entendaient certainement ne légiférer que sur les rapporls des particuliers entre eux et leur intention de ne pas soumettre les administrations publiques au texte qu'ils élaboraient n'est pas douteuse. S'ils avaient voulu, en effet, trancher la question de la responsabilité de rEtat,la solution d'un problème d'une pareille importance n'eût pas été admise sans discussion. Or les travaux préparatoires des articles 1382 et suivants sont muets à cet égard. Les procès-verbaux de la Section de législation, ou de l'assemblée générale du Conseil d'Etat, le rapport de Treilhard au nom du Conseil, celui de Tarrible au nom du Tribunat ne portent pas trace d'une allusion à notre matière. « Jamais, écrit M. Laferrière (1), les auteurs du Code n'ont pensé que la question pût même se poser sur ces textes, et i! y avait pour cela deux raisons péremptoires : la première, c'est qu'ils faisaient un Code civil et que, pendant toute la durée de leur œuvre, ils avaient maintes fois manifesté leur volonté de ne tra* cer que des règles de droit civil et privé, et de ne les rendre applicables aux administrations publiques qu'en vertu de dispositions expresses. Ils ont même cru nécessaire de procéder ainsi dans beaucoup de cas où l'Etat n'agit que comme propriétaire (2).

" La seconde raison, c'est qu'en 1804 le caractère ad-

(1) Laferrière, op.cil., l. I, p. 678.

(2) V. au Code civil : article S36 et suirants relatifs aux biens ; article 636 sur les droits d'usage dans les bois et forêts ; article 650 relatif aux servitudes ; article 3231 sur la prescription, etc.

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ministratif de la responsabilité de l'Etat était consacré d'une manière absolue, quelquefois même trop absolue, par la jurisprudence de la période révolutionnaire et par celle que le Conseil d'Etat venait d'inaugurer ; la pensée de lui ôter ce caractère par les articles du Code civil, d'ailleurs muets sur cette question, n'avait pu venir h l'esprit de personne. »

En admettant même que l'hypothèse n'eût pas été envisagée par les rédacteurs du Code, ne pourrait-on pas, par une interprétation extensive, appliquer tes articles 1382 et suivants aux administrations publiques ? Pour satisfaire à des besoins nouveaux et imprévus n'at-oD pas échafaudé des jurisprudences fécondes sur tel texte ou tel article dont les auteurs n'avaient pu évidemment concevoir de semblables conséquences ? Nous □e croyons pas qu'une interprétation même extensive du Code civil donne la solution du problème.

La doctrine civiliste elle-même est en désaccord avec le Code civil sur la question initiale et principale du départ de la responsabilité entre le patrimoine de l'agent auteur de l'acte et le patrimoine administratif. Dans quelle mesure chacun de ces deux patrimoines peut-il fitre actionné en vue de la réparation du dommage? En droit civil, le préposé auteur de l'acte, k moins qu'il n'ait agi en exécution d'un ordre formel, est toujours directement et personnellemen* responsable, par application de l'article 1382, nonobstant l'action ouverte par l'article 1384

contre le commettant, la victime du dommage, pouvant agir contre l'un et l'autre patrimoine. D'autre part, le commettant poursuivi à raison d'un dommage occasionné par son préposé peut réclamer à ce dernier le montant de l'indemnité qu'il a dû payer. Enfin le commettant est responsable des dommages qui sont le fait du préposé, alors même qu'ils résultent d'un délit ou d'une faute lourde de celui-ci : il suffît que le préposé ait matériellement agi dans l'exercice de ses fonctions.

Tous les auteurs s'accordent à reconnaître que ces solutions sont incompatibles avec le régime nécessaire de la garantie des fonctionnaires.

Le décret du 19 septembre 1870 a, sans doute, abrogé toutes les dispositions ayant pour but d'entraver les poursuites intentées contre les fonctionnaires. Mais on reconnaît généralement qu'il est impossible, dans la pratique, de ne pas protéger les agents contre certaines des actions en réparation dirigées contre leur patrimoine ; la multiplicité de leurs fonctions, les pouvoirs souvent étendus dont ils sont investis les exposent à causer aux administrés, par une erreur ou une négligence excusables, des dommages, qui peuvent être considérables et dont la réparation engloutirait la totalité de leur fortune personnelle. Il est évident que la crainte d'avoir à payer de semblables indemnités paralyserait toute initiative chez les fonctionnaires. Les magistrats judiciaires sont protégés, peut-être trop efficacement (1), (1) V. RetponsabiUtitiei majts(ra(», par Morizot-Thibaiilt; op'.cU\

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par la procédure de la prise à partie. L'abrogation, par le décret de 1870, du régime de l'autorisation préalable, a laissé le cbamp libre à toutes les solutions doctrioalefi relatives à ta garantie des fonctionnaires de l'ordre administratif ; mais malgré l'absence de texte contraire, toute thèse fondée sur l'interprétation du Code civil, nous paratt inacceptable. La plus rigoureuse est celle de M. Michoud :en principe, déclare cet auteur, le fonctionnaire est personnellement responsable de tous ses actes dommageables conformément aux dispositions du Code civil, et la responsabilité de l'établissement public ne supprime pas la sienne. « Mais il faut ajouter de suite que c'est lA de la théorie pure. L'Etat, en effet, n'excède pas ses pouvoirs en distinguant lui-même parmi les fautes de ses préposés celles dans lesquelles ceux-ci sont restés fidèles à l'esprit de leurs fonctions et en les prenant k sa charge exclusive » (1). M.Michoud reconnaît donc que l'application rigoureuse et intégrale des articles du Code civil est impossible en notre matière. Comment cette dérogation est-elle justifiée dans son système? Bien ne s'oppose, nous dit-il, & cette substitution de la responsabilité de l'Etat à celle du fonctionnaire, parce que l'Etat est réputé toujours solvable et que, par suite, la victime du dommage n'aura pas à en souffrir. Mais il n'en est pas de même si la personne publique est une commune : sou-

Uémoire présenté à l'Académie des Sciences morales et politiques, le 21 janYier 1905.

(1) Michoud, op. cit., n* 29.

vent l'auteur de l'acte, le maire par exemple, possédera une Fortune bien supérieure aux faibles ressources de telle petite commune rurale. Aussi bien M. Michoud admet-il une solution inverse en matière de responsabilité communale (1) : la commune, à ladifférence de l'Etat, ne peut pas se substituer d'onice à son représentant, notamment si elle est insolvable.

Il nous est à peine besoin d'insister sur le caractère artificiel de ces solutions qui ne trouvent aucune base dans les articles du Code civil. Comment, d'ailleurs, une question de solvabilité pourrait-elle influer sur la doctrine de la garantie des fonctionnaires envisagée dans son principe? Comment justifier une distinction entre l'Etat et la commune, alors qu'on adopte comme fondement juridique un texte unique, le Code civil?

La part de responsabilité qui incomberait à l'Etal, si l'on appliquait, dans leur rigueur, les articles du Code civil serait, en pratique, aussi inacceptable que celle mise à la charge du fonctionnaire, dans la même bypotbèse. Dès lors que les liens de la préposition existent, pour que le commettant soit responsable, il suffit, que le préposé ait agi matériellement dans l'exercice de ses fonctions. Aucune preuve n'est reçue, qui tendrait à établir la surveillance active, la diligence, l'absence de faute du commettant dans le cboix du préposé. Ledol, la faute lourde de l'auteur du dommage ne déchargent même pas

(1) Michoud, Hetp. det Commune*, op. cit., a' 12.