CHAPITRE PREMIER

Nécessité d’une procédure spéciale.

Il semble, au premier abord, que la question de la responsabilité des agents du pouvoir doive se résoudre par la simple application des règles du droit commun, et que l'action civile : en réparation du dommage causé par un fonctionnaire à un particulier, suffira à garantir ce dernier contre les abus de pouvoir. (Art. 1382. C. civil, art. 1, 2, 3, C. Instruct. crim.)

Nous allons démontrer que cette procédure serait à la fois inefficace pour le particulier et dangereuse pour l'Etat.

Application du droit commun aux abus des fonctionnaires.

Exercice de l’action civile.

L'action civile peut aboutir à des allocations pécuniaires considérables; on verra dans une espèce que nous examinerons plus loin, qu’un tribunal avait alloué cent mille francs de dommages-intérêts ; c’est ainsi qu’à Rome les Comices par tribu forçaient un magistrat à s’exiler.

En est-il de même en France?

De deux choses l’une : ou bien le fonctionnaire sera désavoué par le gouvernement, et alors celui-ci mettra même au service de la victime l’action publique : frappé de la peine légale, le coupable sera en outre ruiné.

Ou bien, et c’est là le seul cas où la question acquière une réelle importance, le gouvernement soutiendra son agent.

Il ne faut pas oublier, en effet, que nous recherchons par quels moyens légaux le particulier pourra obtenir justice, en l'absence des pénalités disciplinaires ou légales qui, dans notre droit, constituent le véritable exercice de la responsabilité. Nous supposons donc que le gouvernement, maître de l’action publique et supérieur hiérarchique du fonctionnaire, n’estime pas qu'il soit coupable : comment l’action civile suppléera-t-elle alors à la répression pénale ?

Deux cas se présentent : 1° Le fonctionnaire a commis un crime. 2 Il a commis un délit ou une contravention.

En cas de crime, la victime ne pouvant mettre en jeu l’action publique, portera sa demande en dommages-intérêts devant les tribunaux civils.

Il se peut alors que le fonctionnaire, quoique ayant l’approbation du gouvernement (c’est là la condition essentielle de notre hypothèse) reconnaisse juste la condamnation qui le frappe, il se peut que, par une délicatesse tardive, et peu vraisemblable puisqu'elle eut dû empêcher le crime, il s’acquitte intégralement, sur son traitement et sur ses biens personnels.

Mais tant d’abnégation ne doit pas se présumer. Le fonctionnaire a commis un crime — spoliation violente, attentat à la liberté individuelle — il a conscience qu'il a fait un acte politique, il est soutenu par le parti qui occupe le pouvoir, il ne cèdera pas.

A Rome, les condamnations pécuniaires étaient sanctionnées par la pignoris capio, par la manus injectio, et c'était l'esclavage qui attendait le débiteur insolvable.

Dans l'État actuel de notre droit, il en est tout autrement ;

En fait, les condamnations pécuniaires demeurent illu-

soires lorsque le condamné sait user des facilités que lui laisse une législation trop clémente. Sauf les cas restreints où le fonctionnaire a un cautionnement, et où, aux termes de l’art. 21092-7 du Code civil, les créances résultant de ses abus et de ses prévarications sont munies d’un privilège sur ces fonds et sur ces intérêts dus, le paiement d'une condamnation civile n’est pas assuré. La saisie-arrêt du traitement est limitée par la loi du 21 ventôse an IX à des quotités minimes (un cinquième sur les premiers mille francs, un quart sur les cinq mille francs suivants, un tiers sur ce qui excède six mille francs.)

Les immeubles et les valeurs mobilières peuvent être dérobés à temps par des ruses de procédure aujourd’hui vulgaires. Le législateur, dans un but de crédit public, a déclaré insaisissables les titres de rentes sur l'Etat. (L.8 nivôse an VI, art. 4 et 22 floréal an VII, art. 7, 8.) Enfin la loi du 22 juillet 1867 a aboli, en matière civile, la contrainte par corps dont la menace était souvent décisive.

En résumé, le fonctionnaire maintenu en place peut être contraint à payer une quotité de son traitement, que des allocationssupplémentaires de l'État compenseront facilement.

Il en résulte que des condamnations très-fortes, comme il en a été prononcé dans des cas graves, et comme il faudrait qu’il en intervint pour réprimer véritablement les abus, ne s’exécuteraient pas : la quotité saisissable suffirait à peine à payer les intérêts annuels. Le préjudice ne sera donc jamais réparé, et d'autre part l'agent coupable trouvera dans la connivence du Ministre, son supérieur, un ample dédommagement à cette perte minime.

Or, c’est ce qui se présentera précisément en matière de crime commis par un fonctionnaire. C’est l’impunité absolue pour l'agent à qui son supérieur a prescrit ou demandé de de commettre l’acte criminel.

Quel est le remède à cette situation ? Il réside, non pas dans une plus grande facilité accordée à la poursuite, mais

dans la responsabilité effective du ministre, supérieur hiérarchique. Nous venons d'établir, en effet, que c’est la protection de ce dernier qui, seule, constitue linefficacité du recours contre le subalterne ; c’est elle que l’on doit détruire. ’

Action civile devant les tribunaux correctionnels. Par une singulière anomalie, la répression serait mieux assurée si le fonctionnaire n’était coupable que d’un délit ou d’une contravention. En effet, une jurisprudence constante a décidé que les art. 158, 161 et 182 du Code d’'Instruction criminelle doivent être entendus en ce sens « que le tribunal de simple police ou le tribunal correctionnel est valablement saisi par la citation directe de la partie civile, et qu'il peut appliquer la peine en l’absence de toute réquisition du ministère public. » Pour atténuer la contradiction entre cette interprétation et le texte de l’art. À du même code, lequel porte « l’action pour lapplication de la peine n’appartient qu'aux fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi », les criminalistes ont élevé une subtile distinction entre l'exercice de l’action publique, et sa mise en mouvement. La première demeure réservée au ministère public, la seconde résulte de la citation directe de la partie. Il faut avouer qu'en réalité les deux art. 1 et 182 sont inconciliables ; mais si l’un d'eux devait fléchir, n’était-ce pas celui qui ne contenait qu’une décision partielle, et non pas celui qui proclamait, en tête du Code, le grand principe de la procédure inquisitoriale? La jurisprudence introduit ainsi une étrange anomalie dans notre loi; deux systèmes y sont superposés, le régime accusatoire pour les délits et contraventions ; (quoique pour ces dernières le texte ne soit nullement formel) le régime inquisitorial, pour les crimes. Ce défaut d'unité dans les vues du législateur serait bien invraisemblable.

D'ailleurs la jurisprudence avait porté une première atteinte au principe inquisitorial quand elle avait décidé que l’abandon ou le retrait de la poursuite par le ministère publie ne

dessaisissait pas l'autorité judiciaire, qui demeurait maîtresse de statuer sur l'infraction.

Quoiqu'il en soit, la procédure accusatoire existe dans notre droit, pour la poursuite des délits et contraventions, avec cette grave restriction cependant, que l’accusation n’appartient pas cuidam ex populo, mais seulement à la partie lésée. C’est plutôt un régime mixte entre le régime accusatoire proprement dit, et la procédure inquisitoriale rigoureusement exclusive de l'intervention de la victime.

Il en résulte, qu’à s’en tenir au droit commun, un fonctionnaire pourrait être traduit directement devant un tribunal correctionnel par un individu se prétendant lésé.

Or, il y a là un danger social.

Certes, nous ne méconnaissons pas la nécessité d’une responsabilité, et nous l’avons maintes fois affirmée, mais en face de l'intérêt de l'individu se dresse l'intérêt de l’État. Il importe que les fonctionnaires ne soient pas à la merci de ces accusations téméraires si fréquentes à Rome. Que deviendrait le fonctionnement des services publics, si l’administration devait chaque jour aller répondre de ses actes devant un tribunal ? La première condamnation prononcée aurait pour effet immédiat d’inquiéter tous les agents del’État. N'oublions pas, en effet, que les lois constituent des restrictions incessantes à la liberté absolue, etimposent desobligationsgênantes aux citoyens. A ce titre, ceux qui les appliquent sont fréquemment en butte à l'animadversion, à des rancunes quise fixent sur l'individu, ne pouvant atteindre la loi.

Pour apprécier les conséquences que ces poursuites peuvent amener en pratique, qu’on se rende compte des mobiles auxquels obéissent les agents de l’État. Possèdent-ils tous l’ardent désir de réaliser le bien publie ? Sont-ils déterminés uniquement par la conscience du service qu'ils rendent à la société? Certes, ces sentiments ne sont pas étrangers à tous, mais il faut savoir reconnaître que, dans la hiérarchie administrative, un certain nombre d'individus ne sont mus que’

par des considérations d'intérêt personnel. Ce qu’on doit redouter de leur part, c’est bien moins l'excès du zèle que leur indifférence et leur apathie.

Si donc l’on décourage les agents actifs, dévoués aux intérêts de l’État, par la menace d’une responsabilité directe, si, aux peines disciplinaires viennent s'ajouter lescondamnations civiles, il en résultera un relâchement général dans le fonctionnement des services publics, les agents se désintéresseront de leurs devoirs, dont l’accomplissement leur deviendra alors périlleux, et le gouvernement qui les abandonnera aux attaques du public en sera puni lui-même par leur défection latente.

N'oublions pas combien il est délicat, dans l'exercice d’une fonction, de distinguer nettement où commence l'acte personnel, constituant l’excès de pouvoir. S'il devient dangereux de franchir cette limite incertaine, si, comme dans l’une des espèces citées plus loin, l’agent est responsable civilement pour avoir qualifié de « vol » une fausse déclaration tendant à frustrer le Trésor, les fonctionnaires seront contraints, dans l'intérêt de leur sécurité, de s’abstenir de toute initiative, de toute activité. Ce résultat serait désastreux pour l'État. Il équivaudrait à l’abrogation virtuelle des lois.

Nous avons vu qu’à Rome des textes spéciaux sont venus protéger les magistrats en charge. Cependant nulle part la témérité des accusations n'était frappée de peines plus sévères ; malgré cela, dès la loi Servilia, (642 de Rome) c'est-àdire en pl ne période républicaine, alors que les citoyens portaient si haut le souci de leur dignité et la jalousie de leur indépendance, on estima que {a répression des calomniateurs ne suffisait pas, et que, pour assurer l’exercice de la fonction, lequel importait au peuple tout entier, la responsabilité du magistrat ne pourrait être invoquée contre lui qu'après sa sortie de charge (Vide suprà, pages textes cités).

Cest à l'étude des garanties spéciales aux fonctionnaires et magistrats publics que nous allons procéder.

Et pour ne laisser planer aucun doute sur l'esprit qui nous guidera dans ce travail, disons que nos conclusions, sérieusement déduites, aboutiront aux conséquences suivantes :

1° Irresponsabilité administrative ;

2 Responsabilité ministérielle.

Cette distinction n’a rien d’arbitraire ; nous avons vu qu’elle existait à Rome, sinon formulée dans les textes, du moins appliquée en fait; c’est l'explication que nous avons donnée de l’irresponsabilité du censeur « omni metu vacuus honos » dans l'exercice de sa fonction administrative, tandis que les magistrats politiques, consuls, tribuns, dictateurs étaient astreints, parfois en droit, mais toujours en fait, à une responsabilité rigoureuse.

Et les raisons théoriques de cette différence sont Les suivantes : la responsabilité des fonctionnaires pour les actes relatifs à leurs fonctions est assurée par la hiérarchie et, au besoin, par l'action publique ; cette double répression administrative et pénale est amplement suffisante ; il ne saurait dépendre d’une individualité sans mandat de mettre l’action correctionnelle au service de ses rancunes personnelles. Si toutefois l’agent est coupable, et si le ministre n’a pas fait son devoir, c’est la responsabilité ministérielle qui sera mise en jeu, avec le cortége de garanties qu’elle comporte.

L'irresponsabilité du législateur provient du caractère spécial de sa mission ; il n’est pas considéré comme un mandataire, mais comme un représentant.

Enfin le ministre doit supporter la double responsabilité administrative pour tous les actes fonctionnels de ses agents, et politique pour ceux qui lui sont personnels, en tant qu’agent du pouvoir, mandataire du pays, et comme tel, tenu de l’action mandali directa.