CHAPITRE QUATRIÈME

Séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire.

La violation du principe de la séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire peut provenir de l’un de ces deux pou- : voirs : les mesures édictées par la loi variant avec la qualité du pouvoir usurpateur, nous étudierons successivement.

4° L’empiétement de l’administratif sur le judiciaire;

2 L’empiétement du judiciaire sur l’administratif.

Empiétement du pouvoir administratif sur le judiciaire.

Pourvoi au civil. — Lorsqu'un administrateur ou ün corps administratif entreprend de connaître d’actes qui, par leur nature, sont de la compétence exclusive de la juridiction civile, il existe, pour réprimer cet empiétement, deux recours, l’un au civil, l’autre au criminel.

Lorsque l'acte aura été commis par un administrateur proprement dit, la partie lésée exercera son recours devant le Conseil d'État, à qui elle demandera l'annulation pour excès de pouvoir. Quelle que soit la décision de cette Assemblée, elle constitue un acte qui ne peut être attaqué devant le Tribunal des conflits.

C'est là une conséquence du principe de la séparation des

pouvoirs — et dans cette hypothèse, il n'existe d'autre garantie pour le particulier que dans l’art. 131 du Code Pénal, que nous étudierons plus loin.

Au contraire, si l’empiétement est le fait d’une juridiction administrative, le Tribunal des conflits est compétent pour trancher le litige.

Mais par qui peut être saisi le Tribunal des conflits ?

La loi du 3 mars 1849 (art. 47) confère au Ministre de la Justice le droit de revendiquer, devant la section du contentieux du conseil d’État, toute affaire qui lui semble du ressort de l'autorité judiciaire. Cette revendication comporte deux actes : le premier est un déclinatoire d'incompétence soumis à la question du contentieux, le second, dit « acte de revendication » est un acte d'autorité qui saisit directement le Tribunal des conflits et prononce le sursis devant le Conseil d'État.

C’est là une procédure absolument analogue et, en quelque sorte, symétrique à celle de conflit que nous trouverons plus loin.

Mais est-elle suffisamment tutélaire pour les particuliers ? Il est permis d'en douter. En effet, le ministre de la justice peut se refuser à cette revendication. Dans ce cas, la partie elle-même pourra-t-elle agir et saisir le Tribunal des conflits ?

La loi de 1849 ne paraît pas avoir prévu cette hypothèse ; en l'absence d’un texte formel, il importe de rechercher si, dans l'esprit du législateur, ce droit est accordé ou dénié à la partie défenderesse.

Il est inutile d’insister sur l'utilité que peut présenter pour les particuliers cette faculté précieuse : la leur refuser serait les livrer sans garantie à l'arbitraire administratif, duquel il serait impossible d'appeler à une Autorité supérieure.

L'institution du Tribunal des conflits serait elle-même singulièrement amoindrie dans ses conséquences, si, établie

pour trancher les luttes de compétence entre les deux pouvoirs rivaux, cette juridiction suprême ne pouvait jamais être saisie que par une seule des parties, l’'Administration.

L'équité, la nécessité même de sauvegarder la séparation des pouvoirs exigent donc que le particulier poursuivi devant la juridiction administrative ait le droit, après le rejet de son exception d’incompétence, de porter la solution du litige devant le Tribunal des conflits, sans attendre le bon vouloir du ministre de la justice.

Nous soutenons que ce recours sera légal.

En premier lieu, c’est l'application pure et simple du droit commun, qui ouvre l’accès des voies de recours à toutes les parties sans distinction. Pour qu'il y fut dérogé dans l’espèce, il serait nécessaire de produire un texte formel.

On répondra que le décret du 28 octobre 1849, portant règlement sur la procédure devant le tribunal des conflits, repousse absolument l’hypothèse d’une instance introduite devant le Tribunal par une partie : tandis qu’il est très-explicite sur l'effet du conflit ou de la revendication jémanés de l’autorité acministrative, il est muet sur les actes introductifs d'instance, de la part de simples particuliers. Bien plus, l’art. 13 de l'ordonnance du 1% juin 1898, en autorisant les parties à présenter leurs observations sur la question de compétence devant la première juridiction, a implicitement prohibé tout autre mode d'intervention de leur part. De même, les art. 4, 8 et 13 du décret du 26 octobre 1849 excluent tout dépôt de conclusions de la part des parties, dont le rôle se borne à présenter des « observations. » Dans le même ordre d'idées, l'ordonnance du 12 décembre 18921 (art. 4, 5, 6) prohibe toute opposition aux décisions rendues en matière de conflit.

On synthétise ces dispositions, et l'on en infère que le conflit de juridiction n'est vas une contestation de compétence entre particuliers, mais une lutte entre deux pouvoirs

publics sur l'application des lois constitutionnelles. (Sic. Cons. d’État, 7 avril 1835.) dans laquelle ne peuvent intervenir les particuliers.

Bien que ce soit là la doctrine universellement admise, il ne paraît pas qu’elle doive être considérée comme définitive.

S'il est vrai que le Tribunal des conflits tranche des questions d'ordre public, il ne faut pas oublier qu'il est chargé des règlements des juges ; c’est là un double caractère qui doit autoriser l'intervention de l'État, mais qui ne doit pas exclure celle des particuliers, non moins intéressés que lui.

D'ailleurs, il est un cas où les particuliers tiennent de :la même loi le droit formel de saisir le tribunal des conflits, c’est lorsqu'il y a eu conflit négatif. Or, siles raisons invoquées plus haut mettaient obstacle à leur intervention directe devant le Tribunal des conflits, on ne voit pas pourquoi elles auraient moins d'effet dans ce second cas : ils’agit toujours d’une question de compétence : peu importe, aw point de vue juridique, qu’elle soit soulevée à la suite de deux déclarations de compétence ou de déclarations d’incompétence. L'intérêt à obtenirunesolution est le même dans l’une et l’autre Éypothèse, dans le conflit positif comme dans le conflit négatif.

Or, il y a un motif bien évident pour que le particulier ne puisse élever le conflit positif : ce n’est pas la raison de principe faussement invoquée ; elle est plus simple : c’est qu’il est impossible, en fait, que le particulier élève le conflit devant l’autorité judiciaire ; elle est pour lui la juridiction de droit commun et, soit comme demandeur, soit comme défendeur, il ne doit pas en réclamer d'autre. Seul, le pouvoir exécutif peut avoir intérêt, comme défendeur, à porter la question devant la juridiction administrative : d’où le conflit, organisé uniquement en vue de son emploi par l’administration. t

Maïs il n’en est pas de même pour le particulier, lorsqu'il est poursuivi devant la juridiction administrative : ilimporte

qu'il puisse faire trancher la question de compétence par le Tribunal des conflits : il doit, à cet égard, jouir du même bénéfice que l'Administration lorsqu'elle est défenderesse : à la vérité, il ne procédera pas par arrêté de conflit, mais par la procédure ordinaire de pourvoi devant une magistrature supérieure; l’art. 131 du C. Pénal qualifie ce recours de « réclamation » et n’en trace pas la procédure; mais il ne s'ensuit pas qu'elle n'existe pas, et pour la mettre en jeu, on emploiera les modes de droit commun, c’est-à-dire la requête, aux termes de l’article 12 de la loi du 22 juillet 1806, sur la procédure devant la section du contentieux au conseil d’État, à laquelle la loi du 24 mai 1872 a substitué le Tribunal des conflits.

Quant à l'argument tiré de ce fait que les parties n'’interviennent devant le tribunal des conflits que sous forme d'observations, qu’elles ne peuvent prendre copie des pièces que « sans déplacement, » ce qui excluait l’idée de conclusions déposées par elles, il n’a aucune valeur. Il suffit, pour s’en convaincre, de rapprocher les art. 4 et 13 du décret du 28 octobre 1849, de la loi du 24 mai 1872, qui, en ce qui concerne la procédure devant le Conseil d’État, réduit les parties aux observations orales et réserve les conclusions au Commissaire du gouvernement (art. 18).

On voit, par conséquent, que le fait de n’agir que par observations n’est nullement exclusif du droit d'introduire une instance.

En résumé :

La partie défenderesse peut, après rejet de son exception d’incompétence par un Tribunal administratif, saisir directement le tribunal des conflits par voie de requête :

. C'est là,.en effet, le droit commun.

Il n’y a pas été dérogé par l'organisation de la procédure des conflits, qui, en vertu de sa nature même, ne peut être usitée que par le gouvernement.

Il n'y a pas. été dérogé par l’organisation de la procédure

de revendication par le Ministre de la Justice devant la section du contentieux du Conseil d'État, — qui n’est qu'un recours dans l'intérêt de la loi, lequel n’exclut pes le recours des parties intéréssées.

Il n'y a pas été dérogé par le texte des art. 4 et 13 du décret du 18 octobre 1849.

Répression pénale. — Il existe un second procédé de répression contre les empiétements de l’éxécutif sur le judiciaire : l’art. 131 du Code pénal le prévoit dans ces termes : « Lorsque des administrateurs entreprendront sur les fonctions judiciaires en s’ingérant de connaïtre de droits et intérêts privés du ressort des tribunaux, et qu'après la réclamation des parties ou de l’une d'elles, ils auront néanmoins décidé l'affaire avant que l'autorité supérieure ait prononcé, ils seront punis d’une amende de seize francs au moins, et de cent cinquante francs au plus. »

En analysant ce texte, nous y trouvons deux hypothèses.

Première hypothèse. — Un administrateur, séatuant en qualité de juge, ou des administrateurs composant un tribunal administratif sont saisis d’un litige. Le défendeur, cité devant eux, dépose un déclinatoire d’incompétence; le juge administratif écarte l'exception et retient l'affaire pour être jugée au fond : la partie se pourvoit devant le conseil d'État qui confirme le jugement (car si le Conseil d'État infirmait le jugement, la partie n'aurait pas le droit d’invoquer l’art. 181, puisque le juge d'appel du méme ordre aurait réformé l'erreur du juge inférieur, et que par conséquent il n’y aurait pas usurpation sur le domaine judiciaire.)

La partie se pourvoit alors devant le Tribunal des conflits, lequel attribue la compétence aux tribunaux civils. Cet arrêt du Tribunal des conflits est déclaratif de la culpabilité des juges administratifs. Et comme l’usurpation commise par le premier juge a été confirmée par la juridiction d’appel, la pénalité de l’art, 131 sera encourue non seulement par les

administrateurs, mais par les Conseillers d'État qui se sont associés à l’ingérence abusive.

Ici se présente une objection au système que nous développons : l’hypothèse, dira-t-on, n’est pas prévue par l’art. 131, car il serait sans précédent et sans analogie dans notre législation que l'erreur de compétence fut érigée en délit. Le texte ne vise que notre second cas, celui où l’administrateur agit comme agent au pouvoir exécutif.

Nous répondrons que l’art. 131 n’est que la reproduction de l’art. 198, lequel frappe d’une peine égale «les juges qui, sur la revendication formellement faite par l’autorité administrative d’une affaire portée devant eux, auront néanmoins procédé au jugement avant la décision de l’autorité supérieure. »

On voit que, en cas d’empiétement du judiciaire sur l’exécutif, la loi n’hésite pas à frapper l’erreur de compétence.

Or, comment s’exprime l’art. 131? « Lorsque ces administrateurs (Préfets, sous-préfets, maires, ow autres administrateurs, ce qui comprend les conseillers de Préfecture) entreprendront sur les fonctions judiciaires en s’ingérant de connaître de droits et intérêts privés du ressort des tribunaux, et qu'après la réclamation des parties ou de l’une d'elles, ils auront néanmoins décidé de l'affaire avant que l'autorité supérieure ait prononcé... »

Nous réfuterons à l’avance l’objection qui consisterait à soutenir que ce n’est pas l’erreur de compétence, mais la résistance à un arrêté de conflit qui, dans l’art. 198, constitue la culpabilité ; c’est cet acte, dira-t-on, qui réalise la rebellion, l’usurpation ; c’est la persistance, et non l'erreur primitive qu'on veut réprimer. — A notre avis, l'arrêté de conflit, émanant d’une autorité qui n’est à aucun point de vue hiérarchiquement supérieure à la judiciaire, n’a pas le caractère d'un acte de commandement qui serait obligatoire pour les juges : ce n’est autre chose qu'une seconde et plus énergique

exception d’incompétence, c'est un acte de procédure ie

sant le tribunal des conflits et entrainant nécessairement la surséance, jusqu'à ce que le règlement de juger ait été fait par le tribunal. C’est en ce sens que l’ordonnance d'août 1737 (Titre I, art. 8.) portait que : « les lettres ou l'arrêt qui introduira le règlement de juger portera clause de surséance à toutes poursuites et procédures dans les juridictions saisies du différend des parties. » Cet effet nécessaire de l'instance en règlement de juges n’est pas maintenu par l’art. 364 du Code de Procédure, qui la rend simplement facultative, et décide que le tribunal saisi de la question de compétence entre deux tribunaux « peut ordonner qu'il sera sursis à toute procédure dans lesdits tribunaux. » Mais si en matière de conflit de juridiction, s’élevant entre deux tribunaux de méme ordre, la surséance est facultative et abandonnée au tribunal supérieur, il n’en est pas de même lorsqu'il s’agit d’un conflit d’attributions, soulevé entre deux tribunaux d'ordre différent.

Dans ce cas, le principe de la séparation de pouvoirs intervenant, sa violation doit entraîner une peine, de quelque côté qu’elle soit commise. Or, l’art. 128 frappe les juges civils ; si l’art. 131 ne frappe pas les juges administratifs, n’y a-t-il pas là une choquante inégalité? Le principe sera impunément violé par l’administrateur ! Ce n’est pas à ce résultat que nous devons aboutir, et pour appliquer à l’art. 131 les règles d'interprétation qui veulent qu’un texte « soit entendu dans le sens avec lequel il peut produire un résultat, » (art. 1157, C. civ.) décidons que l’art. 131 s'applique dans tous les cas où un administrateur empiétera sur la compétence civile.

Peu importe qu'il ait siégé en qualité d'administrateur simple, ou de juge administratif : dans l’un et l’autre cas, il n’est à l'égard de pouvoir judiciaire, que le représentant d’un pouvoir usurpateur.

Quant à l’acte qui caractérise cette usurpation et qui correspond, pour le juge administratif, à ce qu'est pour le juge

civil, l'arrêté de conflit, c’est la réclamation de l'une des parties, L'analogie est évidente : nous venons d'établir que l’arrêté de conflit n’est pas, malgré sa forme, un acte de commandement, c’est un acte de procédure saisissant le tribunal des conflits, c'est la réclamation de l’une des parties. Il suffira, pour que cette réclamation, visée à l’art 131, produise le même effet, qu'après avoir été produite sous forme d’exception d'incompétence, elle se renouvelle sous forme de recours sur la question de compétence devant le tribunal des conflits.

2% hypothèse. Un administrateur, agissant dans la sphère de ses attributions, prend une décision qui lèse un droit de propriété ou qui attente à l’état civil d’un citoyen, matières réservées exclusivement à l’autorité judiciaire,

Dans ce cas, la partie lésée adresse au Conseil d’État un recours pour excès de pouvoir; mais elle peut en même temps se porter partie civile devant le tribunal correctionnel et melitre ainsi en jeu l’action publique.

Ce recours au Conseil d’État et l’action civile peuvent se poursuivre parallèlement ; en effet les deux procédures n’ont pas le même but ; l'une tend à faire annuler l’acte abusif, l’autre à le faire réprimer.

Devant le tribunal correctionnel, le gouvernement élèvera le conflit, et c’est après la décision du Tribunal des conflits que l'instance suivra son cours, s’il y a lieu.

Si le Conseil d'État a rejeté le recours pour excès de pouvoir, pourra-t-on, comme dans l'hypothèse précédente, citer également les conseillers d'État qui ont pris part au vote de rejet ? Je ne le crois pas. Ici, à vrai dire, ils ont approuvé une usurpation, mais üs ne s'y sont pas directement associés, dans le sens juridique du mot ; ils n’ont pas fait acte direct et personnel d'usurpation, et ont laissé à l'agent toute la responsabilité de son empiétement. Au contraire, dans la première hypothèse, en confirmant un jugement, ils proclamaient la compétence de la juridiction administrative, à {ous

ses degrés, et par conséquent la propre compétente du Conseil d'État, juge de dernier ressort. Ils s'étaient donc associés à l’empiétement.

Nous avons plusieurs espèces qui se rapportent à cette question ; mais comme elles ont été jugées dans un sens opposé à celui qui aurait pu sembler exact, nous en renvoyons la citation et la critique au chapitre des conflits

(Conflits).

Empiétement du pouvoir judiciaire sur l'exécutif.

C'est à l'égard des empiétements du pouvoir judiciaire sur l'exécutif que se pose réellement le principe de la séparation des pouvoirs, et que le législateur a pris les précautions les plus minutieuses pour lui assurer toute son efficacité.

Nous avons justifié cette préoccupation : nous n'avons plus qu'à en constater l'application dans les textes et dans la pratique.

Trois ordres de garantie ont été édictés pour sauvegarder l’indépendance du pouvoir exécutif.

Ce sont 1° l’excuse légale et la procédure spéciale inscrites dans les Codes pénal et d’Instruction criminelle ;

2 la procédure de conflit ;

3 le régime de l’autorisation préalable.

Nous les étudierons successivement avec les développements que chacun d'eux comporte. Le troisième est aujourd’hui aboli; mais nous ne pouvons le négliger, car il présente mieux qu'un intérêt historique : c’est à lui que, pendant une longue période, les divers gouvernements ont eu recours de préférence, et, c’est par conséquent sur lui que : s’est formée la jurisprudence fondamentale ; son abrogation a créé une situation particulièrement intéressante qui devra attirer notre attention, car en disparaissant, le régime de l'autorisation préalable a laissé un corps de doctrine qui a été recueilli par la procédure de conflit, et qui sert encore de guide pour la solution des prinripales difficultés de la matière.