CHAPITRE CINQUIÈME

Détermination des actes couverts par la garantie

administrative.

Il ne saurait être question d'accorder une protection à des actes délictueux commis par les fonctionnaires en dehors de leurs fonctions, pas plus que dans l'exercice de leurs fonctions.

‘En effet, aucune fonction n'autorise à commettre un délit, et le fait seul d’avoir délinqué est excessif du pouvoir.

La distinction fondamentale se pose donc entre les actes administratifs et les fautes personnelles, les premiers légitimement couverts par la garantie, les seconds abandonnés aux poursuites des corps judiciaires ou des parties lésées.

Mais là où la doctrine n'hésite pas un instant en présence d'un principe évident, là où le théoricien ne soupconne même pas l'existence d’une difficuté, s'élève une des contreverses les plus graves du droit public. Les passions humaines ont choisi cette question comme terrain d’une lutte entre les pouvoirs exécutif et judiciaire, ce dernier tentant de ressaisir indirectement l'ancienne influence des Parlements, et déniant même l'autorité souveraine du législateur.

Nous aurons à constater des arrêts rendus dans les deux sens,etconstituantréciproquement de réelles usurpations, des atteintes formelles au principe de la séparation des pouvoirs.

Excès de pouvoir. — Faute personnelle.

Antérieurement au décret du 19 septembre 1870, la Cour de Caen avait décidé que la garantie de l'art. 75 ne couvrait pas l'emploi des propos injurieux ou diffamatoires de la part d'agents qui contestaient la sincérité d’une déclaration de succession.

Son arrêt estime que des outrages ne peuvent jamais être considérés comme faits relatifs aux fonctions et cependant, il reconnaît que le fonctionnaire a été entrainé par l'indignation en présence d’une fraude préjudiciable au Trésor. (En l'espèce, l’agent avait qualifié de vol cettefraude — il avait raison en saine morale, et tort au point de vue juridique).

Au contraire la Cour de Cassation a décidé que les faits ou fautes imputés à un agent du gouvernement, dans l'exercice de ses fonctions, ne doivent pas être considérés comme étrangers à ces mêmes fonctions par cela seul que l’agent se serait écarté des règles de la prudence qui lui sont prescrites ou de tout autre de ses devoirs professionnels, (civ. cass. 16 juin 1858) et que par « délit commis dans l'exercice des fonctions » on ne peut entendre un fait même des fonctions: nulle fonction n’autorisant à commettre un délit; qu'on doit entendre seulement que le fait incriminé a été commis à l'occasion de l'exercice des fonctions.

En somme, comme criterium, le mobile du fait délictueux est-il purement personnel et se rapporte-t-il aux intérêts et sentiments de l'individu? il y a faute personnelle et délit commis en dehors des fonctions. Au contraire, est-ce par suite d'un manque de mesure dans l'exécution des ordres que l'agent s’est laissé entrainer à l'acte incriminé ? il importe qu'il soit couvert par la garantie constitutionnelle.

Cette doctrine de la Cour de Cassation était à la fois juridique et humaine; juridique, car les lois en repoussant la compétence de l'autorité judiciaire pour les délits commis dans l'exercice des fonctions, ne pouvaient viser que les délits

commis à l'occasion de ces fonctions, puisque aucune fonction n'autorise un délit ; Aumaine, car elle tient compte de l’imperfection de notre nature, laquelle comporte un mélange de qualités et de défauts dont ne sont pas exempts les agents de l'État : les fonctions publiques sont confiées à des hommes, et . non pas à des purs esprits. Ce qui importe, c’est moins de réprimer les légères infractions, difficiles à éviter dans des matières souvent mal définies, que d'éviter de voir les pouvoirs publics mis au service de passions particulières. (1)

Critérium de l’acte administratif. — On peut trouver un critérium pour la détermination de l’acte administratif, dans l'arrêt suivant : <

Ne sont pas actes administratifs les actes relatifs à la gestion des domaines de l'État, méme accomplis en la forme administrative. » (Trib. conflits, 30 mai 1850.)

En conséquence c’est l’objet et non la forme de l’acte qui fixe son caractère. On peut généraliser cette décision et l’appliquer à la distinction entre la faute personnelle et l'acte administratif. Cet arrêt prouve qu’il faut selivrer àun examen

(1) Les arrêts suivants ont proclamé le même principe :

« Le caractère d'acte administratif n'appartient pas à tous les actes faits par les fonctionnaires publics, mais seulement à ceux que la loi les autorise à faire. (Dijon, 15 décembre 1875).

» Les tribunaux civils ne sont compétents pour statuer sur les demandes en dommages intérêts formées contre les fonctionnaires publics que lorsqu'elles sont fondées sur des faits personnels à ceux-ci, et non sur des actes administratifs. » (Trib. conflits 29 nov. 1879 et 13 Décembre 1879).

« Mais l'autorité judiciaire ne peut pas apprécier même ce point de savoir si le fonctionnaire & excédé ses instructions en interprétant les ordres donnés par le supérieur à son subordonné. » (Conflits 15 nov. 1879.) S. 1881, 3, 47.

Comme conséquence, le Tribunal des conflits, par de nombreux arrêts, dont le premier date du 13 juillet 1873, avait décidé que le conflit ne pouvait jamais être élevé pour couvrir une faute personnelle.

C'était rompre heureusement avec la jurisprudence ancienne du Conseil

: d'État qui réfusait l'autorisation préalable de l’art. 75, à des poursuites visant de véritables crimes de droit commun. (V.infrà).

de l'acte pour déterminer exactement sa nature, malgré ses apparences de légalité. (1)

Espèce du bulletin des communes. — Le 6 juillet 1877, le Bulletin des communes publiait le compte rendu d'une revue de l’armée de Paris, et signalait à cette occasion l’attitude des anciens députés républicains qui, d’après cette feuille, « ne pouvaient s'associer au succès d’une armée qu'ils avaient tenté de désorganiser. » Plusieurs députés intentèrent une action en responsabilité civile contre le Ministre de l’intérieur, d’une part, et, d'autre part, contre les éditeurs.

(1) Cette recherche sera parfois très-délicate, comme le prouve l'arrêt suivant :

« Un maire n’est pas responsable pour les termes employés dans un rapport adressé au Préfet, sur une matière rentrant dans ses attributions — telle que la révocation d’un agent de l'octroi. |

» Cependant, si les motifs étaient calomnieux et mensongers, l'autorité judiciaire aurait le droit d’y voir un acte étranger aux fonctions, qui n’autorisent pas de délits ou quasi-délits — et de se déclarer compétente pour allouer des dommages-intérêts. » (Cour de Bourges, 10 février 1878.)

La distinction entre les motifs et le dispositif d'une décision administrative constitue, à notre avis, une erreur : nous discutons plus loin une espèce semblable.

Une autre espèce caractéristique se présentait dans l’arrêt cité plus haut de la Chambre des requêtes. (3 janvier 1876.)

Deux agents des télégraphes avaient quitté leur bureau sans faire parvenir à sa destination une dépêche : or, ils prétendaient en vain être couverts par la disposition de l’art. 6 de la loi du 29 nov. 1850, qui dispose que l'État n’est soumis à aucune responsabilité à raison du service de la correspondance privée par voie télégraphique.

Un jugement du tribunal de Nevers, qui a fixé le débat, a déclaré que cette disposition de la loi de 1850 faisait participer les agents à l’irresponsabilité de l'État, mais seulement dans la mesure des fautes commises dans le service, c’est-à-dire notamment dans le cas d’une erreur de transmission. Or, dans l’espèce, il n’y avait pas seulement irrégularité dans le service, mais absence même de service. (Nevers, 30 août 1875.)

() Nous citerons à titre de nouvel exemple ingénieux jusqu’à la subtilité, une décision portant qu'un employé chargé de répandre des boulettes empoisonnées dans un établissement militaire, commet un excès de pouvoir et une faute personnelle en offrant une boulette à un chien déterminé.

Le tribunal de Montbéliard s'étant déclaré incompétent quant au ministre, et compétent quant aux imprimeurs, le conflit fut élevé sur le second point.

Nous discutons plus loin la seconde partie de ce jugement.

Quant au premier point, le ministre, qui avait fourni l’article, corps du délit, prétendait être couvert par les décrets du 12 février 1852 et du 27 décembre 1871, qui, prescrivant la publication du Bulletin des communes, en avaient fait un acte administratif. Le tribunal avait admis cette défense, et avait visé dans les trois lois constitutionnelles de 1875 les textes qui excluent, pour les actes de cette nature, la compétence judiciaire.

Or, la question semble avoir été mal posée. D’après les principes déjà admis, lorsque le fonctionnaire a commis un acte placé évidemment en dehors de ses attributions, délit ou quasi-délit, le tribunal, se trouvant en présence d'un abus de pouvoir caractérisé, n’a pas à surseoir pour faire apprécier l’acte par l'autorité administrative ; à plus forte raison n’avait-il pas à se déclarer incompétent; sur ce dernier point, notamment, sa déclaration contenait un déni de justice, car si, après vérification, le tribunal administratif ne reconnaissait pas dans l'acte le caractère administratif etse déclarait également incompétent, il en résulterait un conflit négatif, qui serait certainement tranché contre le tribunal

Mais nous allons plus loin, et nous soutenons que, sans aucune hésitation, l’article du Bulletin des communes devait être déclaré constituer un abus de pouvoir, un délit étranger aux fonctions. En effet, le décret de 1852 décide que le Bulletin des communes n’a d'autre but que de remplacer le Bulletin des lois dont l'abonnement n’est plus désormais imposé qu'aux communes chefs-lieux de canton (modifiant l'art 30, 3æ de la loi du 18 juillet 1837). Aux termes dudit décret et de celui du 27 décembre 1871, cette publication doit contenir

« les lois, décrets et instructions du gouvernement et les travaux de l’Assemblée nationale ».

Tout article publié en dehors de ces prescriptions n’est plus qu'un acte individuel, un abus de pouvoir, sur lequel les tribunaux peuvent statuer immédiatement.

C'est d’ailleurs en ce sens que M. Charrins, commissaire du gouvernement, a conclu, en affirmant avec une grande netteté, la distinction fondamentale entre l'excès et l’abus du pouvoir.

Dans l'espèce, le fait d'insérer un article diffamatoire n’était pas plus un acte d'administration, que ne l’eut été l’insertion d’un article immoral contenant un outrage aux bonnes mœurs. L'un comme l’autre étaient radicalement étrangers aux matières qui, seules, doivent figurer dans le Bulletin des communes. Hésiterait-on, par exemple, à reconnaître ce caractère abusif à un article fantaisiste inséré dans le Bulletin des lois, dont le Bulletin des communes n’est que le succédané ? Dans le même ordre d'idées, et à titre d'exemple, ne déclarerait-on pas abusif le fait, pour un ministre, d'établir une maison de jeu dans son hôtel ? (art. 410. Code pénal).

Cependant le Tribunal des conflits, contrairement à l’opinion du Commissaire du gouvernement, a déclaré que la distinction ne pouvait être faite, et que la partie non officielle, (c'est-à-dire illégale) du Bulletin des communes présentait encore le caractère administratif. (Trib. conflits, 29 Décembre 1877.) (1)

Ce n’est pas la seule décision dans laquelle nous aurons à critiquer l’abus du conflit. (2)

(1) La Cour de Bourges jugea dans le même sens le 11 février 1878.

(2) Les deux espèces suivantes montrent l'application des principes à des cas tout à fait spéciaux.

Faute personnelle. — « Les percepteurs ne sont pas les préposés, ni les mandataires des trésoriers généraux ou des receveurs particuliers lorsque, par la permission de ceux-ci ou de l'autorité supérieure, ils prêtent officieu-

Espèces relatives aux décrets du 29 mars 1882. — L'exécution des lois prohibant la constitution de congrégations religieuses non reconnues donna lieu à une campagne active dans laquelle de nombreux arrêts intervinrent.

On sait que les décrets parus le 29 mars 1880 rappelaient l'existence des lois des 13-19 février 1790 — 18 août 1792 — 18 germinal an X — et du décret du 3 Messidor an XII. Datant d'une époque où l'exécution des lois était prompte et énergique, ces différents textes avaient omis d’édicter une sanction pénale : le droit du gouvernement n’en subsistait pas moins, mais il était restreint à la dissolution ; l'autorité pouvait d’ailleurs employer ce moyen sans relâche, contre toutes les tentatives de réunion des congréganistes dispersés une première fois. (Quant à l’art. 291 du Code Pénal il ne paraît pas qu'il ait pu s'appliquer dans la matière.) Telle était la situation légale ; on la trouve établie dès 1879 dans un ouvrage profondément étudié, écrit sans passion et à un point de vue exclusivement juridique. (De la situation légale des congrégations religieuses non reconnues, par M. Alfred Dain. Thèse de doctorat, prix de la faculté de Paris.)

Les congréganistes conçurent la pensée d'utiliser la biensement leur concours pour l’achat ou la vente d'inscription de rentes sur l'État : ce n’est pas une commission mais une faculté.

« En conséquence, c’est là un acte qui engage la responsabilité personnelle; ce n’est pas là un fait directement relatif aux fonctions, pouvant engager la responsabilité de l'État. (Cass. 9 août 1982.)

Et, par conséquent, à un autre point de vue, pouvant être couvert par l’élévation du conflit et dérobé à l'appréciation des tribunaux judiciaires.

« Le maire accomplit un acte administratif lorsqu'il refuse de délivrer un permis d’inhumation et de remettre la clef du cimetière. (Paris 18 juillet 1879.)

« Ou lorsqu'il ordonne de cesser des travaux relatifs à une concession faite par arrêté municipal, alors même que le demandeur excipe d’un prétendu droit de propriété résultant de la concession. (Bordeaux, 25 avril 1979.)

« Au contraire, il y a faute personnelle se mêlant à l'acte administratif, entrainant, dans la mesure de cette faute, la compétence civile, lorsqu'un maire a fait fermer les portes d’un cimetière pour s'opposer à l'entrée d’un

enterrement civil, et l’a forcé à passer par une brèche : il y a là des mesures qui ne sont pas commandées par l’ordre public. » (Req. 4 août 1880.

veillance du corps judiciaire, pour faire échec à l'exécution des lois précitées. Des actions furent intentées tant au civil qu’au correctionnel et au criminel contre les agents qui avaient coopéré à la dispersion des associations illégales.

Certains tribunaux n’hésitèrent pas et reconnurent la compétence de l'autorité judiciaire. (Ord. Président de Lille. 1* juillet 1880. Trib. Nantes, 18 juillet 1880, et autres).

Au contraire il fut déclaré que les faits d'exécution constituent des actes administratifs, dont ne peuvent connaître les tribunaux ordinaires. (Tribunal des conflits, 13 nov., 20 nov. 1880). car les lois visées par les décrets confèrent le droit de dissoudre et de disperser administrativement, et, en dehors de toute poursuite judiciaire, les congrégations religieuses non autorisées. (Trib. Toulouse, 2 avril 1880).

La première opinion contestait la légalité de la dispersion, et, par conséquent, assimilait les actes d'exécution à des délits de droit commun : violation de domicile, violences illégitimes, bris de clôtures, séquestration arbitraire, vol avec effraction, etc.; et partant de ce principe que l'illégalité était évidente, n’admettait pas qu'il y eût une question préjudicielle à cet égard, et que la connaissence en füt réservée aux tribunaux administratifs.

Pour construire ce raisonnement, il fallait dénier l’existence des textes cités plus haut; mais les tribunaux n'’hésitaient pas à soutenir la théorie de l’abrogation tacite des lois et d’une sorte de prescription acquise contre elles, par la tolérance partielle des gouvernements précédents. D'ailleurs, ajoutaient-ils, s’il y a délit,il faut le poursuivre en vertu de l’art. 292 du Code Pénal. |

La réponse était facile : les loisne s'abrogent pas par le fait de leur violation répétée ; or, le pouvoir exécutif est tenu par l'art. 3 de la loi du 98 février 1875 d'appliquer les lois, il a le. droit d'empécher leur violation, avant de la faire punir: la force publique est chargée de ce rôle ; partout où la coercition est efficace, à est inutile de recourir à la répression ;

c’est précisément pour cela que les législateurs de 1790, 1792, de l’an X et de l’an XII, avaient négligé de prononcer un châtiment, et cette absence même de pénalité prouve que la sanction résultait dans la mise en mouvement de la force publique ; loin de lui dénier ce droit, elle le confirme.

Quant à l’art. 299, dont on aurait pu invoquer l'extension résultant de la loi du 10 avril 1834, il confère au gouvernement un double droit : 1° dissoudre, 2 poursuivre les chefs et administrateurs des Sociétés. L'exercice du second n’est nullement indispensable à l'usage du premier ; bien plus, il est spécial aux chefs et administrateurs, tant que le droit général du pouvoir consiste uniquement dans la dissolution.

Des décisions d'espèce vinrent d’ailleurs assurer le respect de la loi. Il fut jugé que l'arrêté par lequel un préfet ordonne la fermeture d’une chapelle non autorisée constitue un acte administratif accompli dans la sphère légale de ses attributions et ne peut être, sans excès de pouvoir, ni contesté, ni contrôlé par l'autorité judiciaire ».

(Trib. Toulouse, 2 août 1880 ; Trib. Seine, 9 juillet 1880 ; Nancy, 31 juillet 1880, Crim. c. 9 déc. 1880, Trib. des confl. 5 et 13 nov. 1880).

Il en est de même en ce qui concerne les agents inférieurs, notamment le commissaire de police.

« En conséquence l'autorité judiciaire est incompétente pour connaitre de l’action dirigée contre le préfet et le commissaire de police, afin d'obtenir la révocation des mesures prises en exécution de l'arrêté préfectoral ». (Chambre des requêtes 26 janv. 1881).

D’autres arrêts constatent qu'iln’y à pas eu faute personnelle de la part du préfet et que l'autorité judiciaire est incompétente. (sic. Trib. conflits 20, 27 nov. et 4 déc 1880).

Il n'appartient donc pas aux tribunaux judiciaires d’annuler les effets des actes administratifs .......…. par exemple en statuant sur une demande d’indemnité fondée, soit sur des dégâts causés à la propriété, soit sur un attentat à la liberté

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individuelle, alors que le demandeur n’allègue aucun fait étranger à l'exécution des décrets, de nature à engager sa responsabilité dans les termes du droit commun. (Trib. conf. 27 nov. 1880).

« Enfin, le juge d'instruction saisi par le ministère public d'une plainte en bris de scellés apposés sur une chapelle en exécution d’un arrêté préfectoral, ne peut motiver son refus d'informer sur la raison qu'il n’y aurait ni crime, ni délit, Ledit arrété ayant été illégalement pris: cette appréciation constitue un excès de pouvoir (Cass. crim. 9 décembre 1880).

Théorie des actes complexes.

Les diverses doctrines que nous avons étudiées jusqu’à présent supposent parfaitement déterminé le caractère de l'acte. Il est ou exclusivement administratif, ou abusif.

ll existe toutefois des actes mixtes, dans lesquels le fonctionnaire, tout en faisant acte administratif, attente à la propriété, ou lèse des droits dont la connaissance est dévolue par les lois à la seule autorité judiciaire.

Dans ce cas, nous n’hésitons pas à déclarer qu'il se produit une usurpation de la part du pouvoir exécutif, et que la connaissance doit en être portée, au moins sous la forme de question préjudicielle, devant les tribunaux civils.

C'est seulement lorsque ceux-ci auront statué que les tribunaux administratifs seront compétents pour en connaître.

Doctrine. — Avant d'aborder l'examen des espèces qui confirmeront sur ce point notre théorie, il importe de la préciser formellement.

La matière de la séparation des pouvoirs est dominée tout entière par la méfiance réciproque des deux juridictions. Il faut d’ailleurs reconnaître qu’elle est malheureusement justifiée par des actes nombreux d’empiétement.

Le législateur, cédant à la nécessité de crises politiques, at-il apporté dans la solution de ces difficultés un calme et

une prévoyance suffisants ? Il a organisé un tribunal spécial pour régler les conflits, mais c’est là un simple palliatif. Sans doute, cette juridiction supérieure, par une jurisprudence sage et modérée, aurait pu fournir les éléments d’une solution. Les événements ont prouvé qu'il ne fallait pas compter sur l’impartialité des hommes, fussent-ils réunis en tribunal. Sans répéter ici le cri désespéré de Juvénal : Sed quis custodiet ipsos custodes ? — ne peut-on imputer au législateur un défaut de prévoyance? pourquoi organiser une juridiction, sans lui tracer sa voie par quelques règles de procédure et quelques axiomes de droit qui, revêtus de la sanction de la loi, eussent mis fin aux longues incertitudes de la doctrine?

Ces règles de droit, c’est notamment en matière d'actes complexes, qu'il eut été désirable de les voir poser par le législateur,

A notre avis, lorsqu'un acte participe à la fois du caractère administratif et de la forme civile, il faut chercher dans une matière analogue des motifs de décision.

N’existe-t-il pas, en matière des conflits entre la juridiction civile et la juridiction criminelle, une procédure précise, claire, inattaquable au point de vue juridique, dans la théorie des questions préjudicielles ? Pourquoi ne pas l’avoir transportée dans le domaine des conflits d'attribution ?

Nous l'avons vue, il est vrai, invoquée par le Tribunal des conflits pour retirer aux tribunaux judiciaires la connaissance des actes administratifs; ( V. art. 3 de l’ord. du 4* juin 1828.) mais de nombreux exemples prouvent que le même principe est méconnu lorsque c’est devant le tribunal administratif que se soulève une question civile.

Nous avons déjà cité un texte qui nous parait condamner formellement de pareils agissements: l’art. 131 du Code Pénal reproduit la pénalité édictée par l’art. 198, qui frappe les juges civils au cas où ils ont passé outre à un arrêté de conflit. Le châtiment est donc le même lorsque l’usurpation émane des administrateurs « qui entreprendront sur les fonc-

tions judiciaires en s’ingérant de connaître de droits et intéréts privés du ressort des tribunaux. » Sans examiner ici la portée de ce texte au point de vue répressif, (vide suprà) il résulte bien du rapprochement des art. 131 et 128 que, pour les auteurs du Code, l’empiétement était exactement aussi dangereux et condamnable lorsqu'il était commis par l’autorité administrative, que lorsque le corps judiciaire en était l’auteur. La conséquence de cette constatation doit être, au civil, l'adoption de la procédure préjudicielle contre les empiétements administratifs, comme elle existe déjà pour dérober aux tribunaux civils la connaissance des actes administratifs.

En conséquence, lorsqu'un tribunal administratif se trouve en présence d’une question relative à l’état des personnes ou à la propriété des biens, réservés formellement à la juridiction civile par l’art. 3826 du C. civil et les lois diverses sur la compétence, il doit, sans même attendre la réclamation des parties, surseoir à statuer jusqu’à ce que la question préjudicielle d'état ou de propriété ait été tranchée par le tribunal compétent. (art. 424. Proc. civ.) Si l’art. 131 du Code Pénal ne punit leur usurpation qu’au cas où elle aurait été accomplie malgré l'exception d’incompétence proposée par l’une des parties il n’en est pas moins vrai que l’incompétence de la juridiction administrative est d'ordre public et doit être suppléée d'office par le tribunal, en tout état de cause. (art. 182 code forestier. 168, 170, 424. Proc. civile.)

Il peut sembler étrange que de semblables vérités aient besoin d’être affirmées : l'étude des espèces suivantes prouvera combien ces notions sont encore ignorées ou méconnues. |

Espèces remarquables..— Un premier arrêt (Trib. conflits, 30 nov. 1850) s'était conformé strictement aux principes, en reconnaissant que « ne sont pas actes administratifs les actes relatifs à la gestion des domaines de l’État, même accomplis en la forme administrative. »

Il résulte de cette décision que c’est l'objet et non la forme qui détermine le caractère de l’acte. Telle est en effet la véritable doctrine à laquelle nous nous référerons pour apprécier les autres espèces.

L'arrêt suivant a fait du même principe une application d'autant plus intéressante que l’acte d’empiétement se présentait sous une forme nettement et exclusivement administrative, laquelle était de nature à inspirer quelque incertitude, si l’on s’en fut tenu à un examen superficiel.

« Lorsque un Maire, au cours d’une instance engagée avec des tiers, fait procéder à un acte qui suppose tranché le litige pendant, il ne commet pas un acte administratif — bien qu'il agisse en exécution d’une délibération du Conseil municipal approuvée par le Préfet. (Confl. 3 mai 1879).

En effet, l'approbation du Préfet n’est qu’un acte de tutelle et ne confère pas à la délibération du Conseil municipal le caractère administratif, si d’ailleurs cette délibération est intervenue au nom de la commune, en qualité de partie contractante, engagée dans un procès ; l'arrêté du Maire ne peut donc pas être wn acte de commandement: c’est le fait pour un plaideur de préjuger de la décision du juge du litige, qui a seul qualité pour apprécier, en ce cas, l’acte du Maire.

La jurisprudence commenca à dévier avec les espèces suivantes, dont la solution eut été facile, si l’on eut adopté le système de questions préjudicielles que nous avons préconisé.

Espèces. — Droits réels immobiliers. — Dans deux espèces soumises au Tribunal des conflits et jugées le même jour, les deux commissaires du gouvernement avaient émis des avis contraires.

La difficulté résidait en ce fait que les Frères d'Alais (Hérault) et de Brignolles (Var) remplacés comme instituteurs publics par arrêté préfectoral, occupaient des immeubles qui avaient été donnés aux dites villes, à la condition qu’elles y entretiendraient des Frères des écoles chrétiennes, en qualité

d'instituteurs, :

Les tribunaux civils, jugeant en référé, avaient ordonné la réintégration de ceux-ci dans les immeubles, en fondant leur compétence sur ce qu'il y avait là l'interprétation d’un contrat civil de donation.

Le Tribunal des conflits valida les arrêtés de conflits élevés par les deux préfets, pour ce motif, qu’en accordant l’action en réintégrande aux demandeurs, les Tribunaux mettaient obstacle à l'exécution d'actes administratifs : en effet le Préfet a le droit de nommer et de révoquer les instituteurs. (L. 14 juin 1854, art. 8 et D. 9 mars 1852, art. 4.) et les instituteurs doivent être mis en possession par le Préfet du logement que leur doit la commune. (L. 15 mars 1850, art. 817,et D. 7 octobre 1850, art 8.)

Dans l'esprit du tribunal, l'interprétation de la donation était bien réservée à l'autorité judiciaire, mais l'intervention judiciaire devait se borner à la révocation de la donation pour inexécution des conditions. (art. 1184.) C'est seulement lorsque la commune aurait été déclarée avoir perdu la propriété de ses locaux, que linstituteur communal auraït dû quitter la place. Quant à la réintégration provisoire des Frères, elle eût été régulière, en vertu de la maxime spoliatus ante omnia restituendus. si l'expulsion n'était pas le fait d'un Administrateur, et si pour la faire cesser, on ne se heurtait pas au principe de la séparation des pouvoirs, qui interdit absolument à l'autorité judiciaire de faire obstacle à l’exécution d’actes administratifs. (Trib. conflits, 14 janv.1880, deux arrêts).

On voit facilement en quoi consiste l’erreur du Tribunal des conflits: il reconnait bien la compétence générale des tribunaux civils, mais il admet que leur droit se bornait à la révocation de la donation : il oublie que, aux termes de l’art. 1184, le co-contractant a le droit, soit d’invoquer la condition résolutoire, en demandant l'allocation de dommages-intérêts, soit de contraindre à l'exécution de l'obligation. Or, il ne serait pas impossible de soutenir que l'exécution de l'obligation

pouvait être imposée aux dites communes. (art. 1121). , Ce point est d’ailleurs en dehors de notre thèse.

Mais le vice de la théorie consistait à affirmer que le principe de la séparation des pouvoirs mettait obstacle à l'exercice de la réintégrande (interdit wnde vi). Cette prétention n'est basée sur aucun texte ; au contraire, le principe de la séparation des pouvoirs est bilatéral, il interdit absolument à un administrateur de trancher des questions de propriété, (art. 131 du C. Pénal) et, à fortiori, de procéder violemment à la confiscation d’un immeuble, avant que le fond du droit ait été examiné par les tribunaux civils.

D’autres espèces ont confirmé la jurisprudence erronée du tribunal des conflits. Nous citerons notamment l'arrêt de février 1883 par lequel, dans une espèce analogue (congréganistes contre la Ville de Montauban) le tribunal des conflits a confirmé le conflit, pour ce motif, que l'arrêté du Préfet, en nommant un instituteur, avait pu trancher, au moins quant à la possession, la question de propriété, l'habitation n'étant que l'accessoire de la fonction d'instituteur.

C'était méconnaiître toute la théorie des actions possessoires, en abrogeant à la fois l’art. 23 du Code de Procédure, et l’art. 6 de la loi du 4 avril 4838.

Nous ne serions pas en peine de rétorquer par des arguments décisifs cette singulière jurisprudence qui proclame hautement l’omnipotence des administrateurs en matière de questions de propriété, et ne va rien moins qu’à rétablir formellement la confiscation, à titre conservatoire : nous préférons en emprunter la formule précise et juridique à une ordonnance de référé rendue dans l'affaire dite « des sœurs de la rue de la Lune ». Le Préfet de la Seine avait cru pouvoir expulser des Filles de la Charité d’un immeuble sur lequel leur congrégation prétendait un droit réel. Nous n’avons pas à juger le fond même du droit, mais les règles de compétence nous semblent avoirétéclairement déduites dans l'ordonnance suivante :

« Altendu que des termes mêmes de l'exploit introduclif d'instance il résulte clairement que les demanderesses revendiquent sur l'immeuble de la rue de la Lune un véritable droit réel ;

» Aitendu que lestribunaux civils sont seuls compétents pour connaître de tout litige relatif à des droits de cette nature ; qu’ils le sont également pour interprèter le titre qui sert de fondement à cette revendication ;

» Attendu que le préfet n’occupe lui-même les lieux qu’en vertu d’un bail dont la valeur et les conséquences juridiques, à l'encontre des deux demanderesses, ne peuvent être appréciées que par cette même juridiction ;

» Attendu qu’à l'appui de son déclinatoire ledit préfet allègue que la demande telle qu’elle est introduite provoquerait l'examen d'actes administratifs, aurait pour but de faire échec à leur exécution et échapperait, par suite, à la connaissance des tribunaux de droit commun ;

» Mais attendu que la loi, en imposant aux communes l’obligation de fournir les locaux scolaires, ne les a point autorisées à sortir des règles du droit commun pour assurer ce service ;

» Que l'affectation de la maison de la rue de la Lune à l’usage d'école communale ne suffit point pour faire obstacle à l’action en revendication dont cet immeuble est l’objet, alors surtout que la ville en est simplement locataire ;

» Attendu que la prise de possession en date du 27 septembre dernier ne saurait être considérée que comme un acte d'exécution qui n’a pas pu attribuer à la ville plus de droits qu’elle n’en avait auparavant n1 modifier la compétence en ce qui concerne l'action en revendication ;

» Qu’au surplus cet acte subsiste et n'est point attaqué, mais que l'occupation qui en est résultée, simple fait n'ayant pas le caractère administratif, tombe sous la juridiction des tribunaux civils qui peuvent la faire maintenir ou la faire cesser;

» Attendu que cette juridiction, compétente pour apprécier le fond même du droit et pour ordonner, s’il y a lieu, des mesures d'exécution définitive, l’est au même titre et par application des mêmes principes pour statuer dans lestermes de 806 du Code de Procédure sur les difficultés relatives à l'exécution du titre authentique produit par les demanderessesetsur les mesures d'urgence qui paraîtraient justifiées ;

» Que si les lois des 16 et 24 août 1790 et 16 fructidor an III ne s'opposent point dans l’espèce à ce que les tribunaux civils connaissent de l’action en revendication, il n’apparaît d'aucune de leurs dispositions que provision soit due aux actes administratifs invoqués à l'encontre de la revendication jusqu'à ce que les tribunaux aient statué au fond, ni que lesdites lois ferment au revendiquant la voie des référés.

» Par ces motifs,

» Nous déclarons compétent. »

Il est regrettable que le Tribunal des conflits, persistant dans sa jurisprudence, n’ait pas reconnu le bien-fondé des raisons essentiellement juridiques invoquées dans cette ordonnance.

Nous avons donné ci-dessus la formule qui nous semble être la véritable en matière d'actes mixtes ou complexes ; tant que la procédure des questions préjudicielles ne sera pas entrée dans la pratique, la jurisprudence manquera de base et vaguera incertaine, sans pouvoir grouper ses décisions d'espèces autour d’une doctrine scientifique.