CHAPITRE SIXIÈME

Distinction entre l’excès de pouvoir et l’abus de

pouvoir.

L'autorité administrative compétente, c’est-à-dire le Conéeil d'État, saisie de la question préjudicielle, peut déclarer que l’acte est administratif, ou bien qu'il est entaché d’illégalité.

Dans le second cas, il importe de distinguer s’il a prononcé l'annulation pour excès de pouvoir où pour abus de pouvoir ; cette distinction, essentielle quant aux conséquences, a été récemment établie par la jurisprudence; nous avons rencontré, en eïffet, dans quelques anciens arrêts que nous avons cités, ces deux expressions employées indifféremment.

Leur portée ést aujourd'hui complétement dissemblable,

L’excès de pouvoir consiste dans l’usage irrégulièrement étendu, d'un pouvoir légitime : il suppose la bonne foi de l’agent, et pour unique mobile, le zèle du bien public. Dans ces limites, « l’illégalité et l'excès de pouvoir dont un acte préfectoral peut-être entaché, ne lui enlèvent pas le caractère d’un acte d'administration et ne le font pas dégénérer en faute personnelle. » (Trib. conflits, 23 nov, 1878.)

Tout autre est l'abus de pouvoir; c'est l'acte empreint d'une passion personnelle à l'agent, commis sous le couvert de son pouvoir administratif, abusivement exercé.

C'est seulement cet abus de pouvoir qui constitue le quasi-

délit ou le délit, et donne lieu à une action devant les tribunaux judiciaires.

Cette distinction qui peut, au premier abord, sembler dangereuse dans sa subtilité, a été clairement justifiée dans un arrêt remarquable.

. L’annulation pourexcès de pouvoir n’entraîne pas la responsabilité personnelle du fonctionnaire. — Le préfet de Maine et-Loire avait fermé la fabrique d’allumettes de M. Laumonnier-Carriol, en vertu d'ordres ministériels : déféré au Conseil d'État, son arrêté fut annulé pour eæcès de pouvoir. M. Laumonnier-Carriol l'ayant poursuivi en réparations civiles, le préfet éleva un conflit qui fut confirmé par le Tribunal des conflits, le 5 mai 1877, sur les conclusions de M. Laferrière, commissaire du gouvernement.

« On distingue l'excès de pouvoir de l'abus de pouvoir : le second seulement constitue une faute personnelle à l'agent. Au contraire, dans l'espèce, il n’y avait eu qu’excès de pouvoir, c’est-à-dire que le préfet s'était trompé sur l'étendue de ses droits : mais l’acte conservait un caractère essentiellement administratif : on y voyait agir le fonctionnaire, et non pas l’homme avec ses faiblesses ou ses erreurs : aucun intérêt privé n’était en jeu de sa part.

» Quand même cette mesure aurait été inopportuneet cette obéissance irréfléchie, il n’en résulterait nullement qu’il y eut faute de droit commun, et que la personnalité de l'agent l’eût emporté sur le rôle administratif du fonctionnaire. » (Conclusions de M. Laferrière, commissaire du gouvernement.)

Mais en concluant à l'irresponsabilité du fonctionnaire, M. Laferrière admettait la responsabilité éventuelle de l'État, pour les actes de son agent (art. 1384, C. C.).

C’est là la véritable doctrine en ce qui concerne le caractère des actes administratifs : aussi le Tribunal des conflits a-t-il adopté dans les motifs qu’on va lire la théorie du commissaire du gouvernement.

« Attendu que les deux arrêtés incriminés sont des actes

administratifs — que l'annulation par le Conseil d'État ne leur a pas fait perdre ce caractère, — que la décision du Conseil d'État, déclare, au contraire, que ces arrêtés préfectoraux ont été pris en exécution d'instructions ministérielles, — que le demandeur n’allègue aucune faute personnelle qui puisse engager le personnalité des fonctionnaires assignés. — que l’action intentée est en réalité dirigée contre l'État, dans la personne de ses agents, afin d'obtenir la réparation du préjudice causé par des mesures prises par les deux ministres exerçant la puissance publique et par le préfet en vertu de leurs instructions... »

Les résultats de cette doctrine avaient été ainsi exposés par M. Leferrière : « Cette solution, en apparence restrictive, est, au fond, la plus libérale. Le Conseil d’État hésiterait à prononcer des annulations, si elles devaient avoir pour conséquence la responsabilité personnelle et pécuniaire du fonctionnaire : sa jurisprudence qui a progressé par équité pour les citoyens, reculerait par équité pour les fonctionnaires. »

Nous acceptons complétement cette théorie; elle n’a rien de dangereux pour les particuliers, à qui elle conserve intactes toutes leurs actions; en effet, la qualification d’excès de pouvoir n'interviendra jamais qu’en cas de quasi-délit (on concoit qu’en cas de délit, il y aura nécessairement acte étranger aux fonctions et par conséquent abus de pouvoir). Or, restreinte au quasi délit, la doctrine nouvelle ne lèse en rien le droit du particulier à une réparation pécuniaire, puisqu'elle substitue la responsabilité de l’art. 1384 à celle de l’art.1389, et donne à la victime, pour débiteur, l’État au lieu du fonctionnaire. C'est au contraire une garantie de solvabilité précieuse au cas où les dommages-intérêts s’élèveraient à une somme considérable, et où l’on pourrait craindre que le fonctionnaire ne fut dans l'impossibilité de se libérer.

Enfin il se peut que l'acte, bien que régulier en la forme et valablement pris par un fonctionnaire dans la limite de ses

attributions, constitue cependant un abus spécial, c’est ce qui résulte de l’espèce suivante.

Acte administratif régulier en cette qualité et constituant un abus spécial. — « L'arrêté pris par un maire dans l'exercice des pouvoirs qu'il tient des lois du 14-22 décembre 1789 et 16-24 août 1790, à l'effet de régler les condilions dans lesquelles une procession pourra avoir lieu, peut être l’objet d’un recours pour abus, par application de l’art. 7, de la loi du 11 germinal an X, lorsqu'il est allégué que cet acte a porté atteinte au libre exercice du culte.

Mais il n’est pas susceptible d’être déféré au conseil d’État par excès de pouvoir par application des lois des 7-11 octobre 1790 et 24 mai 1872. (C. d'état, 22 décembre 1876.)

Comme conclusion, il faut reconnaître que nulle condamnation ni réparation pécuniaire ne peut être prononcée; le maire étant l’objet d’une déclaration d'abus, sera abrité, quant aux conséquences, par la séparation des pouvoirs ; il en résultera cette constatation platonique qu’un maire peut, dans la limite de ses attributions, porter atteinte au libre exercice du culte, ou si l’on veut, que son droit de police réglementaire peut devenir abusif à l'égard du culte, sans cesser d'être légal.