CHAPITRE HUITIÈME

Législation du confit.

A côté de l'exception péremptoire résultant de l’art. 64 du Code Pénal, il existe une protection qui s'attache spécialement aux actes administratifs, et qui, dans la doctrine, recoit le nom de garantie réelle. Elle se présente sous la forme de la procédure de conflit.

Fréquemment employée pendant la période révolutionnaire, cette procédure, bien que maintenue dans la loi, avait été délaissée par les gouvernements qui s'étaient succédé depuis le Directoire. En effet, il leur suffisait de recourir à l'art. 75 de la Constitution de l’an VIII, pour couvrir leurs agents par une décision du Conseil d'État, rendue à huis-clos et non motivée ; au contraire, l'élévation du conflit présentait un caractère plus gênant: l'examen s’attachait alors aux actes mêmes du pouvoir, et provoquait des discussions bruyantes. Ceci explique comment la jurisprudence ‘n'avait pas eu l’occasion de s'établir sur cette procédure avant: que le décret du 19 septembre 1870, en supprimant l'art. 75, eut fait du conflit la seule égide du pouvoir contre les accusations téméraires. ;

On sait que l’on appelle conflit la situation résultant de décisions contradictoires rendues par deux tribunaux ; si ces tribunaux sont de même ordre, il y a conflit de juridiction ;

s'ils sont d'ordre différent, il y a conflit d'attribution.

Le conflit est positif si les deux tribunaux ont affirmé leur compétence ; il est négatif, s'ils se sont tous deux déclarés incompétents.

En cas de conflit de juridiction, la question est tranchée par le tribunal supérieur de l’ordre auquel appartiennent les tribunaux ; les juridictions d'Appel, puis la Cour de Cassation pour ceux de l’ordre judiciaire, le Conseil d'État pour ceux de l’ordre administratif. (Art. 363. C. Procéd. civile).

Au contraire, s’il s'élève un conflit d’attributions, il importe de confier la solution du litige à une autorité à la fois étrangère et supérieure aux deux corps rivaux.

C'est en se plaçant à ce point de vue que, sous le régime monarchique de 1790, la décision fut confiée au Roi lui-

* même.

La loi des 7-14 octobre 1790, porte:

« Les réclamations d’incompétence à l’égard des corps administratifs ne sont, en aucun cas, du ressort des tribunaux ; elles sont portées au Roi, chef de l'administration générale ; et, dans le cas où on prétendrait que les ministres de Sa Majesté auraient fait rendre une décision contraire aux lois, les plaintes seront portées au Corps législatif. » (L. 7. 14 Décembre 1790).

La loi du 21 Fructidor an III transféra le droit au nouveau pouvoir exécutif (art. 27) « En cas de conflit d'attribution entre les autorités judiciaires et administratives, il sera sursis jusqu’à la décision du Ministre, confirmé par le Directoire exécutif quien réfèrera, s’il est besoin, au Corps législatif. |

« Le Directoire exécutif est tenu, en ce cas, de prononcer dans le délai d'un mois. »

Le principe était parfaitement respecté par cette loi, qui constituait Juge du Conflit le ministre, avec confirmation, soit par le Directoire constitué ainsi juge d'appel, soit, éventuellement, par le Corps législatif, En exécution de ce texte, nous

trouvons, à la date du 93 Fructidor an VII, un-arrêté du Directoire, annulant un jugement du Tribunal civil de Sambre-et-Meuse, pris en conflit avec l'administration.

L'arrêté du 5 Nivôse an VIII, organisant le Conseil d’État, déroge gravement à la règle que nous avons posée. L'art 11. décide que le Conseil d'État prononce sur les conflits qui peuvent s’élever entre l'Administration et les tribunaux.

Qui ne voit que c'est constituer une des deux parties juge

en sa propre cause, et consacrer définitivement la prépondé-

rance de l’autorité administrative? Tel fut évidemment le but du nouveau gouvernement.

La matière des conflits fut réglementée par l’arrêté du 43 brumaire, an X.

Nous en donnons le texte, qui contient des décisions intéressantes. (1)

Nous ferons sur cet arrêté deux observations : en premier

lieu ce quidifférencie essentiellementle conflit de l'autorisation

préalable, de l’art. 75. (Voyez infra) c’est son caractère dé rigoureuse légalité : tandis que, dans ce dernier cas, le Conseil d'État, comme nous le verrons, accordait ou refusait l’autorisation de poursuite, sans motiver sa décision, le Préfet au contraire ne peut revendiquer une. affaire pour les tribunaux administratifs que si la loi la lui attribue expressément.

(1) ARTICLE PREMIER. — Aussitôt que les Commissaires du gouvernement seront informés qu'une question attribuée par la loi à l'autorité administrative a été portée devant le tribunal où ils exercent leurs fonctions, ilsseront tenus d’en requérir le renvoi devant l'autorité compétente, et de faire insérer leurs réquisitions dans le jugement qui interviendra. ( |

ART. 2. — Si le tribunal refuse le renvoi, ils en instruiront sur-le-champ le Préfet du département auquel ils enverront, en même temps, copie desdites réquisitions, ainsi que des motifs sur lesquels elles sont fondées.

ART. 3. — Le Préfet, dans les vingt-quatre heures, élévera le conflit et transmettra, sans aucun retard, copie de son arrêté au Commissaire du gouvernement, avec déclaration qu'aux lermes de l’art. 27 de la loi du. 21 fructidor, an IIT, il doit être sursis à toutes procédures judiciaires jusqu’à ce que le conseil d'État ait statué sur le conflit.

ART. 4. — Indépendamment des Commissaires du gouvernement près les tribunaux, les Préfets élèveront le conflit entre les deux autorités, toutes les fois qu'ils seront informés d’ailleurs qu’un tribunal est saisi d'une affaire qui,

ar sa nature, est de la compétence de l'administration, et, dans ce cas, le Dé niiaité du gouvernement sera tenu de faire la notification prescrite par l’art, précédent, quelle que puisse être son opinion sur la compétence. 4

D'autre part, il est assez singulier de voir l’art. 3 de cet arrêté, invoquer l’art. 27 de la loi du 21 fructidor an II, pour attribuer les conflits au Conseil d'État, alors que l’article auquel on se réfère l’attribuait aux ministres, au Directoire et, éventuellement, au Corps législatif. C'est là une erreur trop évidente pour n’être pas intentionnelle.

Le rôle de chaque juridiction fut précisé par un avis du Conseil d'État des 3-12 nov. 1811, intervenu dans les circonstances suivantes :

La Cour de Cassation, par arrêt du 24 oct. 1809, avait sursis à statuer sur une question d’incompétence, alors qu'il n'y avait pas de conflit :

Le conseil d'État déclara que, sauf le cas de conflit positif ou négatif résultant de décisions contraires émanant de deux tribunaux d'ordre différent, il appartient à la Cour de Cassation de statuer sur la question de compétence.

L'autorité judiciaire devait donc, si elle le jugeait convenable, se déclarer incompétente, mais elle ne pouvait pas surseoir d'office, et suppléer ainsi au conflit.

Un avis du Conseil d'État (22 janvier 1813) décida que les conflits seraient instruits par la section du contentieux avant d'être portés devant le Conseil d'État, (c’est-à-dire tranchés en Assemblée générale.)

Plus tard, une ordonnance du 12 décembre 1821 vint édicter quelques règles de procédure dont aucune ne touche au fond.

Nous arrivons au texte le plus considérable de notre matière, celui qui est actuellement en vigueur et qui soulève d'importantes questions de doctrine : c’est l'ordonnance du 1# juin 1898.

Ordonnance du 1° juin 1828. — Une question se pose, au début :

La matière des conflits pouvait-elle être réglée par ordonnance ?

M. de Barante (Chambre des pairs, séance du 31 mai 1898)

prétendit qu’en raison de la gravité du sujet, des conséquences que pourrait avoir pour l'intérêt public l'instabilité des règles posées par ordonnance, et par conséquent révisables au gré du gouvernement, il était convenable que cette matière fût réservée au législateur.

S'il est vrai que la question de convenance pouvait se poser, en revanche la légalité de l'ordonnance était au-dessus de toute contestation. En effet, aux termes de l’art. 14 de la Charte, article dont il fut fait plus tard un abus fameux, le roi avait qualité pour procéder par ordonnances « pour l'exécution des lois. » Or, l'ordonnance de 1828 a un caractère netternent réglementaire et n’empiète nullement sur les attributions législatives ; ses décisions ne touchent pas au fond du droit, et se bornent strictement à des dispositions de procédure.

Bien plus, dans cette lutte engagée entre les deux autorités judiciaire et administrative, cette dernière intervenait seule, il est vrai, mais pour renoncer proprio motu aux avantages que lui avait concédés la pratique antérieure, et pour se dépouiller généreusement en faveur de sa rivale.

La valeur de ce sacrifice eut disparu, si cette révision s'était opérée par voie législative ; la réforme imposée par les Chambres eut perdu le caractère de spontanéité qui la rendait méritoire de la part de l'administration ; déclarée par la loi déchue de ses prétentions, celle-ci eut semblé vaincue et fût sortie du débat, amoindrie, dépréciée, au profit de la magistrature; or, l'administration n’est qu'unrouage inférieur, mais nécessaire, du gouvernement, et toute atteinte ressentie par elle porte directement sur le pouvoir exécutif : c’est lui que les Chambres eussent condamné, avili, au profit de la magistrature. Il était à la fois plus digne et plus habile de la part du gouvernement d’abdiquer des prérogatives qu’il jugeait excessives, et, bien loin de constituer un empiétement, cette ordonnance devenait ainsi une reconnaissance amiable du droit de l'autorité judiciaire.

Nous reproduisons ceux des articles de l'ordonnance du 4% juin 1828 qui contiennent des décisions de ‘principe: sur lesquelles nous aurons à revenir.

ARTICLE PRÉMIER. — À l'avenir le conflit d'attribution entre les tribunaux et l'autorité administrative ne sera jamais élevé en matière criminelle:

ART. 2. — Il ne pourra être élevé de conflit en matière de police correctionnelle que dans les deux cas suivants :

1° Lorsque la répression du délit est attribuée, par une disposition législative, à l'autorité administrative.

2 Lorsque le jugement à rendre par le Tribunal dépendra d’une question préjudicielle dont la connaissance appartiendra à l'autorité administrative en vertu d’une position législative.

Dans ce dernier cas, le conflit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle.

ART. 8. — Ne donneront pas lieu au conflit :

do Le défaut d'autorisation, soit de la part du gouvernement lorsqu'il s’agit de poursuites dirigées contre ses agents, soit dela part du Conseil de préfecture lorsqu'il s’agira de contestations judiciaires dans Sc 8 din les communes ou les établissements judiciaires seront parties.

2 Le défaut d’accomplissement des formalités à remplir devant l’administration préalablement aux poursuites judiciaires.

ART. 4. — Alors le cas prévu ci-après par le dernier paragraphe de l’art. 8 de là présente ordonnance, il ne pourra jamais être élevé de conflits après des jugements rendus en dernier ressort ou acquiescés, ni après des arrêts définitifs.

Néanmoins, le conflit pourra être-élevé en cause d’appel s’il ne l’a pas été en première instance, ou s’il l’a été irréguliérement après les délais prescrits par l’art. 8 de la présente ordonnance.

Formes du conflit. — ART. 5. — A l'avenir le conflit d'attribution ne pourra être élevé que dans les formes et de manière déterminées par les articles suivants.

ART. 6. — Lorsqu'un Préfet estimera que la connaissance d’une question portée devant un tribunal de première instance est attribuée, par une disposition législative, à l'autorité administrative, il pourra, alors même que l'administration ne serait pas en cause, demander le renvoi de l'affaire devant l’autorité compétente. À cet effet, le Préfet adressera au Procureur du Roi un mémoire dans lequel sera rapportée la disposition législative qui attribue à à l'Administration la connaissance du litige.

‘ Le Procureur du Roi fera connaître, dans tous les cas, au Tribunal la demande formée par le Préfet et requerra le renvoi, si la revendication lui paraît fondée.

ART. 7. — Après que le Tribunal aura statué sur le déclinatoire, le Brobureur du Roi adressera au Préfet, dans les cinq jours qui suivront le jugement, - éopie de ses conclusions ou réquisitions, et du Li omvai rendu sur la compétence.

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La date de l'envoi sera consignée sur un registre à ce déstiné,.

ART. 8. — Si le déclinatoire est rejeté, dans la quinzaine de cet envoi pour tout délai, le préfet du département, s’il estime qu’il y ait lieu, pourra élever le conflit. Si le déclinatoire est admis, le Préfet pourra également élever le conflit dans la quinzaine qui suivra la signification de l'acte d'appel, si la partie interjette appel du jugement.

Le conflit pourra être élevé dans ledit délai, alors même que le tribunal aurait, avant l'expiration du délai, passé outre du jugement du fond.

ART, 9. — Dans tous les cas, l’arrêté par lequel le Préfet élèvera le conflit et revendiquera la cause devra viser le jugement intervenu et l’acte d’appel, s‘il y a lieu ; La disposition législative qui attribue à l'Administration la connaissance du point litigieux y sera textuellement insérée (1).

Délais. — Nous avons vu que le Directoire, sous l'empire de la loi du 21 fructidor an II, devait prononcer sur le conflit, dans le délai d’un mois. L’ordonnance du 12 mai 1831 (art. 6-7) contiennent la disposition suivante :

« Il sera statué sur le conflit dans le délai de 2 mois, à dater de la réception des pièces au ministère de la justice.

» Si, un mois après l'expiration de ce délai le tribunal n’a pas reçu notification de l'ordonnance royale rendue sur le conflit, il pourra procéder au jugé de l'affaire, »

Ce texte doit être rapproché de l’art. 16 de l'ordonnance du 1e" juin 1828 ainsi conçu :

« Si dans les délais fixés ci-dessus (40 j. ou, par mesure spéciale, 2 mois) il n’a pas été statué sur le conflit, l’arrêté qui l’a élevé sera considéré comme non avenu, et l'instance pourra être reprise devant les tribunaux. »

Ces deux articles ne sont pas contradictoires : en effet, dès qu’il sera certain que le Tribunal des conflits n’a pas statué dans les 2 mois, il est inutile d'attendre l'expiration du délai de notification, puisqu'il est alors évident que celle-ci ne sera pas faite.

La disposition de l’art. 7 prescrivant la notification n’a d'autre portée que l'établissement d’une présomption, en ce sens qu'après l'expiration du délai de 2 mois, et avant l’expiration du délai de notification, c’est-à-dire pendant le troisième mois, l'instance peut être reprise, mais à la condition de prouver que le Trib. des conflits n’a pas statué, tandis qu'après le troisième mois, la présomption contraire est établie par le texte, et dispense de cette preuve.

L'art. 15 du 26 octobre 1849 dispose que les délais précités sont suspendus pendant les mois de septembre et d'octobre.

Ces délais ont été portés à 3 mois par la loi du 4 février 1850. (art. 8.)

Le régime établi par l'arrêté du 5 nivôse an VIII demeura en vigueur jusqu’en 1848. A cette daie, lors de de la rédaction de la Constitution, M. Dupin ainé, dans son rapport à

l'Assemblée nationale, démontra en ces termes la nécessité

1. Les art. 10 à 17 contiennent des dispositions de procédure sans intérêt

doctrinal.

d’une modification: « Le cours de la justice ne peut pas rester interrompu ; quand il y a deux autorités qui se prétendent en droit de se saisir de la même contestation, il faut absolument quelqu'un qui résolve la difficulté. »

Jusqu’alors, en vertu du principe que « toute justice émane du roi » c'était lui qui statuait souverainement, le Conseil d'État ne faisait qu’instruire l'affaire et préparer la décision du monarque.

Mais, dans une constitution démocratique, la souveraineté se déplaçait ; il devenait impossible de confier à un fonctionnaire, si élevé qu'il fut, la décision à intervenir : il importait dès lors de constituer un tribunal dans la composition duquel entrassent dans des proportions égales les représentants des deux autorités qu'il devait départager.

Toutefois, cette pondération établie entre les deux éléments rivaux pouvait aboutir à une véritable impuissance, si chacun d'eux formait, lors de la délibération, un parti distinct, épousant la cause de la juridiction dont il émanait, et ne consentant à aucune concession. Le législateur devait prévoir ce cas, et remédia à cette éventualité par la désignation d’un Président, dont la voix trancherait définitivement et souverainement le litige, si les passions et les revendications des deux corps adverses subsistaient encore dans le sein même de ce tribunal suprême.

Ce Président, appelé à un rôle si important et dont l’influence pouvait être décisive, il était difficile de le trouver, pourvu d’une autorité juridique suffisante, en dehors des deux hautes assemblées rivales: or, le prendre dans l’une d'elles eut été rompre l’équilibre ; d'autre part, le faire choisir par les membres du Tribunal des conflits aurait précisément fourni une occasion de désaccord entre les deux partis dont cette nomination aurait consacré irrévocablement et à jamais la prépondérance ou l'infériorité. On s’est arrêté fort heureusement à la désignation du ministre de la Justice; en effet, le garde des Sceaux est le supérieur hiérarchique des

deux juridictions administrative et judiciaire ; en cette qualité, il doit tenir la balance égale entre elles, et se déterminer dans sa décision par des motifs de droit que ne viennent pas altérer des intérêts de corps.

Le personnage appelé au ministère de la Justice doit être nécessairement un jurisconsulte éminent. Si des considérations politiques ne sont pas étrangères à sa nomination, il n’y a lieu ni de s’en alarmer ni de s’en plaindre. Ce serait, en effet, s’abuser étrangement, ou dissimuler inutilement une évidente vérité, que de méconnaître le caractère politique du principe de la séparation des pouvoirs.

La Constitution de 1848 prescrivitla création de ce tribunal.

ART. 89. — Les conflits d'attribution entre l'autorité administrative et l’autorité judiciaire seront réglés par un tribunal spécial, composé de membres de la Cour de Cassation et de Conseillers d'État, désignés tous les trois ans en nombre égal par leur corps respectif.

Ce tribunal sera présidé par le Ministre de la Justice.

ART. 90. — Les recours pour incompétence et excès de pouvoirs contre les arrêts de la Cour des Comptes seront portés devant la juridiction des conflits.

Un décret règlementaire du 26 octobre 1849, sur les formes de procéder du Tribunal des conflits, prescrivit l’élection de deux membres suppléants par chacun de deux corps intéressés.

Une autre de ses dispositions mérite de fixer l'attention; l’art. 10 décide que les décisions du Tribunal des conflits ne sont pas susceptibles d'opposition: c'est là une conséquence de ce principe, que le Tribunal des conflits n’est pas une juridiction statuant sur des intérêts particuliers ; c’est un tribunal politique chargé de maintenir le principe de la séparation des pouvoirs, et c’est entre les deux autorités judiciaire et administrative que le litige s'élève, quelles que soient les parties en cause. ;

Nous verrons plus loin que de ce principe on a tiré une nouvelle conséquence, en ce qui concerne la récusalion des membres du Tribunal des conflits.

L'organisation du Tribunal des conflits, prescrite par la

Constitution, fut réalisée par la loi du 4 février 1850. Voici en quels termes M. Thomine Demasure, dans son rapport à l’Assemblée nationale, proclamait les avantages de ce nouvel organe constitutionnel.

« Les questions de conflit ont toujours leur source dans les imperfections de la législation. La divergence dans les habitudes des corps peut bien y exercer aussi une certaine influence ; les tendances administratives et judiciaires quoique se rapprochant chaque jour davantage, ne sont pas encore exactement les mêmes.

» Or, quel moyen plus efficace pour dissiper ces obscurités quand elles viennent de la loi, pour concilier ces tendances quand elles viennent des hommes, et, en même temps, quelle garantie plus réelle pour toutes les convictions comme pour tous les intérêts engagés dans les luttes, que d'aller dans le sein même du corps où elles se sont élevées, prendre au sommet de la hiérarchie administrative et judiciaire les hommes investis au plus haut degré de la confiance de leurs collègues, pour les appeler en commun et dans les conditions de la plus parfaite égalité à en chercher la solution ».

La loi du 4 février 1850, sur l’organisation du Tribunal ee conflits, est ainsi conçue :

ARTICLE PREMIER. -- Le Tribunal des conflits est présidé par le Ministre de la Justice.

Ses décisions ne peuvent être rendues qu’au nombre de neuf juges, pris également, à l'exception du Ministre, dans les deux corps qui concourent à sa formation.

ART. 2. — En cas d'éempêchement du Ministre, il est remplacé dans la présidence du Tribunal des conflits par le Ministre chargé du département de l’Instruction publique.

L'ART. 3 prescrit l'élection de deux suppléants choisis par chaque corps dans son sein.

L'ART. 4 décide que les rapporteurs seront alternativement choisis parmi les membres de l’un et de l’autre corps.

ART. 5. — Les fonctions du Ministère public seront remplies par deux commissaires du gouvernement choisis tous les ans par le Président de la République, l’un parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'État, l’autre dans le parquet de la Cour de Cassation,

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ART. 7. — Dans aucune affaire, les fonctions de rapporteur et- celles du ministère publie ne pourront être remplies par deux membres du même corps.

Ce tribunal n'eut qu'une existence éphémère. Le coup d'État du Deux Décembre vint restaurer les institutions monarchiques, et remit, en conséquence, au Chef du pouvoir, statuant en Conseil d’État, la solution des conflits.

Un décret du 95 janvier 1852, opéra cette réforme.

ARTICLE PREMIER. — Le Conseil d’État propose les décrets qui statuent.……. 3° sur les conflits d’attributions entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire.

ART. 17. — La section du contentieux est chargée de diriger l'instruction écrite et de préparer le rapport sur... les conflits d’attributions entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire.

Cette dernière disposition n’était que la reproduction de l’ordonnance du 18 septembre 1839 dont l’art. 17 chargerait le Comité de législation de diriger l'instruction et de préparer le rapport des conflits.

Pour les raisons que nous avons déjà énumérées, la procédure de conflit demeura peu usitée ; la garantie personnelle de l’art. 75 était pour les gouvernants une arme plus commode. Ce fut ce dernier texte qui souleva spécialement les réclamations des libéraux ; et c’est seulement à dater de son abrogation que la procédure de conflit, presque délaissée auparavant, fut remise en vigueur.

Ceci explique pourquoi les principales décisions de la jurisprudence sur son application, sont exclusivement de date récente.